崔燕
南开大学 上海
摘要：在本文中，作者对我国公共财政收入的规范化管理的进程作了宏观的回顾与描述，对传统的“预算外资金”存在的各种问题作了探讨，对政府非税收入与预算外资金的区别、联系及内涵的质变作了分析，并针对预算外资金管理中的难点及现行政府非税收入改革的思路提出了自己的见解。
关键词：公共财政收入；规范化；预算外资金；非税收入
公共财政收入是政府为了供应其公共活动支出的需要，履行政府的公共管理、公共服务以及国民经济的市场化管理等职能而从企业、家庭等社会目标群体中所获得的一切货币收入的总和。公共财政收入决定着政府活动的范围，进而影响到一个国家的经济增长和社会发展。因此，各国政府都十分重视对公共财政收入的管理，科学设定财政收入的规模、结构，明确规定财政收入的范围、形式，建立规范的公共财政收入制度以实现政府的经济意志，促进公共财政分配的科学化和规范化，有效实现政府的各项管理职能。
一、预算外资金的形式、发展历程
我国预算外资金由来已久，新中国建立伊始就存在。它是国家财政资金的一个重要组成部分，是根据国家财政、财务制度规定，不纳入国家预算，由各地区、各部门、各单位自收自支的财政资金，是国家预算必要的补充财力。
1958年，我国对财政体制进行了较大的改革，财权大幅度下放，财政部明确提出了预算外资金的概念。从此，预算外资金基本上形成了三大块，即分别由地方财政部门、行政事业单位和国营企业管理的三个部分。1978年，为改变以往过分集中的经济体制，国家采取了一系列简政放权的措施，预算外资金的项目迅速增加、规模迅速扩大。针对预算外资金的膨胀，1993年财政部对预算外资金作了一次大的调整，国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金管理。因而，预算外资金口径及其范围缩小了。1996年，中央开始对预算外资金进行治理整顿，将13项数额较大的政府性基金（收费）纳入预算，并将地方财政按规定收取的各项费用及附加费纳入预算，不再作为预算外资金管理。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》规定，国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算的各种财政性资金属预算外资金。按照《决定》精神，预算外资金性质发生了根本性的改变，打破了过去“两权”不变的管理模式，即资金所有权和使用权归单位所有；重新明确了预算外资金的三权所属关系，即所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政。从“两权不变”到“还钱还权”，是预算外资金管理性质的重大改革，同时也明确了预算外资金的性质和属性。
二、预算外资金管理中存在的问题
预算外资金管理中存在着各种问题，其表现形式是多方面的。大体可以归纳为以下几点：
1、众多的“部门财政”肢解了财政分配职能，造成分配秩序混乱，导致了政府分配行为的不规范
地方政府预算外资金分散在各相关的职能部门，由各部门自行管理，甚至为了逃避财政的监督而在部门内进行上解下拨。这是地方政府分配行为不规范的一种突出表现形式。由这些部门自行管理财政性资金，必然与其行政性职能相嫁接，衍生出种种根植于各部门权力的扭曲的政府分配形式。这使财政资金的运行滑出原有的轨道，异化为政府的对立面，使政府难以控制，最终导致财政职能弱化，政府财力分散，进而引致政府职能弱化。各部门都以政府的名义向企业、单位和个人征收各种收入，等于说一级政府有若干个“财政部门”，这些部门都代表政府履行分配职能，使政府分配的主体多元化，形成一个个分配上的独立王国。非财政部门参与分配，肢解了政府的分配职能，造成了有权就可以参与分配的混乱状况，势必弊端丛生。
2、预算外资金分散了政府财力，加剧了地方财政困难，削弱了各级政府的调控能力
财力分散，表现在财政以外的许多部门和单位都掌握着大量的财力，相当部分预算外资金在财政体外循环，挤占了国家预算资金，形成了地方调控中央的被动局面和部门调控财政的奇怪现象。它至少在两个方面影响了政府的调控能力：一是对消费的调控能力减弱。由于预算外财力管理分散，受短期利益的驱动，不少资金被转化到消费领域，使社会集团消费和个人消费产生一种扭曲性扩张。二是对投资的调控能力减弱。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆地方的预算外资金客观上成为地方搞自筹基本建设的一项重要资金来源，由于缺乏规范化的管理，许多资金投向“短、平、快”项目，重复建设、盲目建设相当严重，地区产业结构趋同，造成产业结构失调，造成了社会资源的极大浪费。
3、大量的预算外资金在财政体外运行，对社会经济发展产生了严重的不良影响
在政府分配行为不规范的情况下，要求经济主体的行为规范是不可能的。长期以来，预算外资金作为各级政府和部门自由支配的一种机动财力而存在，形成了部门既得利益，各自为政就有了物质基础，其支出不受国家预算的“控制”，相当部分预算外资金游离于财政监督之外，成为“预算外的预算外”，隐瞒收入，坐收坐支，滥发奖金和实物，公款消费相当普遍。政府部门的预算外资金使用上的随意性和无序性，也对其他经济行为起一种“示范作用”，并会产生“相干效应”，影响整个经济领域的资金流向，不仅导致政府资金使用效益低下，而且也引发各种违纪现象，冲击了社会经济秩序，这又反过来使政府对经济、对社会的驾驭能力弱化。
4、巨额预算外资金成为不正之风愈演愈烈和腐败现象屡禁不止的经济根源
脱离财政管理与监督的预算外资金的存在是一系列不正之风和腐败现象所赖以产生的土壤和温床。部门和单位掌握的预算外资金成了自己的“小金库”，资金的多少代表了权力的大小，部门利益的刚性化要求必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场“寻租”，用行政权力替代经济权力进行交易。党政机关办实体或以挂靠名义办公司，直接干预微观经济活动，损害了政府的形象，败坏了党风和社会风气，是引起广大人民群众不满的内在根源。
5、监管困难
由于预算外资金长期游离于财政预算管理外，目前许多地方人大年初审批的财政预算只有预算内收支、未包括预算外收支。由于缺乏法定的支出监管程序、对预算外资金支出没有过硬的手段，难以实行严格意义上的监管。而且，随着财政预算改革的不断深化，按照公共财政的分配原则，凡是体现政府职能并且凭借或依靠政府赋予的职权而取得的收入，都应该纳入财政预算管理渠道。根据这一要求，预算外资金将逐步全部纳入预算管理范围，这将使得预算外资金不断萎缩，失去存在的必要。那么，在综合预算框架下，如何重新界定政府的收入组成。就成为一个急需解决的新问题。
三、政府非税收入与预算外资金的区别、联系及内涵的质变
为适应新形势下加强财政管理工作、健全公共财政职能的要求，2004年7月，财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》，明确了政府非税收入管理范围：除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求，政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。这是财政部关于非税收入的权威定义，为各地更好地进行非税收入管理在概念上做出了一个明确的界定。
政府非税收入概念的出现，标志着我国在实施财政改革、建立公共财政体系、强化财政职能、规范收入管理上取得了理论和认识上的突破。如何理解政府非税收入，它与以前的预算外资金又有什么区别和联系呢? 应该看到，从预算外资金管理到政府非税收入管理，不仅仅是简单的概念置换，而是公共财政改革过程中一次质的飞跃；无论在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面，它均赋予了新的内涵，实现了新的突破。首先，政府非税收入是按照政府收入来源形式对政府收入进行分类的结果，强调通过不同于税收形式所取得的财政收入；而预算外资金是按照预算管理方式的不同对政府收入进行分类的结果，强调的是没有纳入国家预算管理。其次，政府非税收入的范围要比预算外资金广得多，它涵盖了财政收入中除税收以外的所有收入，预算外资金只是政府非税收入中的重要部分。另外，在管理方法上，政府非税收入对基金、国有资源收入、彩票公益金等不同类别的非税收入实行分类管理；在收缴模式上，政府非税收入从提高效率、降低征收成本的原则出发，可以由财政部门直接征收、也可以由财政部门委托的部门和单位征收；而且明确政府非税收入要全部纳入预算管理。所以，正确理解预算外资金和非税收入之间的关系，有助于我们明确非税收入的特性，从而进一步完善和深化政府非税收入的管理。
政府非税收入改革是一场艰巨的攻坚战。它一方面涉及部门、单位利益的重新调整，另一方面也是政府行为的重新规范。我们应充分认识做好这项工作的重要性和复杂性，积极探索、勇于创新，不断总结经验、完善政策、健全制度，努力实现政府非税收入管理工作的规范化和法制化。
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论文作者:崔燕
论文发表刊物:《基层建设》2015年28期供稿
论文发表时间:2016/4/1
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