行政能力过剩的成因及解决办法，本文主要内容关键词为：成因论文,解决办法论文,能力论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近十年来，中国行政能力过剩的问题，在数度“精减——膨胀——再精简——更膨胀”的折腾中，显得日益突出。所谓行政能力过剩是指国家机构（就中国国情而言，包括党政群机关和具有行政职能的企事业单位）和人员规模相对于社会和经济发展的需要相对过剩，使得行政机构低效率甚至负效率运行，行政人员的能力在萎缩状态下发挥，但这些机构和人员仍不从行政行业退出的状态。本文旨在通过分析造成中国行政能力过剩的原因，探寻解决行政能力过剩问题的途径和方法。
一、中国行政能力过剩现象的诸原因剖析
中国行政能力过剩现象主要表现在机构膨胀、人员臃肿、职能交叉、政出多门、令行不止、内耗严重、效率低下、人才不流动等方面。长期以来，中国实行计划经济体制，党政不分、政事不分、政企不分，社会经济等各项工作都依赖于党政部门的计划和指令。党政部门推动工作的最好办法也就是更多地设置机构、配备人员。因此，随着市场经济体制的转型，行政能力过剩就成了一个不可避免的现象。但是，尽管这一现象是尽人皆知的社会性弊端，却在社会微观过程日益“失控”的无可奈何的情形下极度膨胀。造成这种现象的原因是多方面的，主要有以下五个方面的原因。
1.行政机构及其规模的主观设定。到目前为止，中国各级行政机构的设置与人员编制的确定，很大程度上都是依据行政长官的主观偏好，而不是按照社会经济发展的实际需要进行。行政长官的主观冲动，受到各种因素的刺激，一是错误地认为，每个行业都应设置相应的行政机构来管理。二是错误地认为，各种社会、经济职能的发挥必须以行政职能的发挥为前提，由此衍生出许许多多令人啼笑皆非的行政职能部门与社会、经济职能之间的“父爱主义”的种种闹剧。三是错误地把多设机构、人员当作加强行政力量的象征。尤其是在行政副职分管制的情况下，使封建的“山大王”心理恶性膨胀，加深了行政能力过剩的程度。某些地方的行政机构改革，实际上都成了行政副职力量较量与权力平衡的赛场。四是错误地强调行政机构上下对口，一杆子插到底。一些有权有钱的单位已经完成在乡镇的机构建制，正准备向村、组延伸。
2.把行政机构当作就业主渠道。长期以来，中国行政机构的宏观管理职能实际上只是它履行就业主渠道职能时的副产品和“搭头”。这可从干部离退休后子女可“顶职”的封建“禅让”和“人员分流”后仍吃“皇粮”而不干事只牢骚的现实中得到印证。因此，行政机构在充当就业主渠道的过程中，淋漓尽致地发挥了“稳定”与“平均”（而非公开与效率）的“大锅饭”功能。在计划经济体制下，企业和事业单位是行政机关的“腿”，也是完完全全的机关的分部，企事业单位完全按行政方式运转，亏损由国家财政补贴，当企业走向市场时，行政机关便感到“腿脚”不灵，“权威”失落，尤其是当企业面临经济风险时，企业中的“国家干部”便大量返回行政机关。
3.分配刺激失当。中国的工资政策一贯以行政的“官本位”制为基点和参照系，各色人等无不以相当于哪一级行政职能来套等级。行政职务越高，工资收入越高。同时，获取较高行政职务的办法，首先是设法进入行政机关，其次是博得上司的好感。由于中国的官员评价缺乏科学的可供操作的规则，最后决定人的升迁和奖惩的唯一标准在一些地方常常异化为以政治表现来反映的德。更令人遗憾的是，德才兼备在一些地方已完全变成了当权者的“好感”：“德”即是当权者的“好感”，“才”即是能够激起当权者“好感”的本领。“文革”中滥用的“反对领导（我）就是反党”的口号，在少数部门和单位至今仍未绝迹，只是换了一种方式而已。所以，分配不是鼓励创新，不是鼓励开发人的智力资源，不是把人们引向提高社会效益和经济绩效的活动领域。显然，追求闲暇“稳定”是分配刺激失当的结果进而也是行政机构膨胀的重要原因。
4.行政机构尤其是行政人员退出壁垒森严。这包括以下几方面的主要原因，一是行政人员长期享受较高的、稳定的工资福利待遇，不愿意离开行政部门；二是行政机构和行政人员退出的行政阻力较大，上级行政机构不希望因撤销下级机构，而使本部门“缺胳膊少腿”，同级政府分管副职领导人也不希望自己分管的部门被撤销而权力削弱；三是行政机构多少有能力将本部门的要求变为政府的政策，以维持局面或拖延、阻止被撤并；四是由于行政人员人力资源资产专用性太强。由于中国专业技术职务任职资格评定的非社会化方式，限制了行政人员学习专业技术和参加评定专业技术能力的行为，使行政人员一旦脱离行政机关这艘航船，就成了不会游泳的“旱鸭子”。
5.传统成才价值取向的误导。自古以来，“唯有读书高”、“学而优则士”就是中国人成才的唯一价值准则。加上长期以来计划经济运行实践的领导，这种国民心理达到了无以复加的恶性膨胀的地步。由农民而城市居民而集体工人而全民工人而国家干部，成了新中国亿万人梦寐以求的“成才”阶梯。时至今日，某些地方仍有一些人心甘情愿地从本来十分微薄的收入中，出数千元钱“购买”一个“国家干部”身份。这是何等地悲哀和令人心酸啊！所以已经取得国家干部身份并在行政部门工作的人们，要退出仕途而另谋他计，简直是不可思议的事情。中国人在对仕途成功的推崇达到无以复加的地步的同时，也对社会中其他的所有成才现象投去鄙夷的眼光。他们视经商为下流之作，系小人所为，而视技术发明为雕虫小技，不堪所为……如此等等使得古往今来的芸芸众生一味挤向本已熙熙攘攘的“为官”的独木桥。由于传统的成才价值观念的影响，现实中的政策、体制也无不烙上了“仕为贵”的印记，从而也使传统价值观沉积和得以强化。
二、行政机构和人员退出与转移的对策措施
过剩的行政能力不仅不能创造良好行政绩效，而且浪费了大量人力资源，从而违背初衷干出种种行政劣迹。因此改变行政能力过剩的状况，提高行政效率，遏制腐败产生的最佳办法，就是精简机构减少人员，使行政机构和行政人员规模与社会经济发展水平相适应。以下措施是可供选择的对策。
1.改变将行政机构作为就业主渠道的观念与做法。中国行政管理水平低下、无能的集中表现是对所有单位统而笼之、行政化之，把所有机构都当成行政机构的附属物。封建社会遗留下来反映了相当部分国民意识深处的“以国为家”，以行政机构为“谋生场所”的观念。主要措施是：①加大舆论宣传力度，改变国民谋生靠“当官”，成才要“致仕”的“独木桥”的心态，树立行政机构为人民服务的形象，让人们认识到，行政机构是就业的一条渠道，但她的主要职能是行使行政管理的服务功能。②机构设置和人员编制根据因事设机构、因岗位定编制，因才择人的原则。人大立法机构确定，未经立法机关正式批准，擅自增设机构，扩充编制行为是违法行为，应负法律责任。③行政机关进人要严格准入制度。在很多情况下，中国行政机构（也包括企事业单位）的设置和撤并与否，不是根据社会经济发展客观需要，而是行政首长的主观臆断：有哪一职别的人员“不好安排”，就为他设置一个相应级别的行政机构（或行政化的，“吃皇粮”的企事业机构）的现象已成“常识”。另外，因“关系”而安排人员也是行政编制恶性膨胀的重要原因。因此，建立公开的、社会化考试考核选拔行政人员的制度已刻不容缓。
2.对现有机构撤并及对现有人员“消肿”。具体措施包括：①将履行行业管理职能的行政机构市场化，将其职能合并给综合行政机构；②把职能重复、相似、交叉的行政部门合并成立一个新的综合管理机构，其人员规模最多不超过这些机构平均人数的1.5倍；③鼓励事业、 企业单位对退出的行政机构实行“兼并”。对不愿离开行政机关的人员进行“消肿”，一是把年龄超过50岁的处以下职务和年龄超过55岁的正省部级以下人员安排脱产学习1—2年，其中可提拔的继续升任，不能提拔的提前退休，以避免所谓“退二线”而带来的干扰工作的负面效应。二是每年安排现有行政人员的1/3进行脱产轮训。
3.通过适度补偿政策援助退出行为。其中对退出行政行业的机构，采取在一定时期仍给予适当财政拨款的办法，或给予相当于该单位原有2——3年拨款额的资金补贴。对退出的人员分两种情况分别对待，一是对主动退出的人员视工龄和在行政机关工作时间的长短给予补贴，其中对在行政机关工作不满2年的退出人员不予补贴。 以防止只为补贴的“曲线”谋断得逞。二是对留下来的人员进行严格的考试考核，对不合格者坚决辞退另作安置并不予补贴，或给予主动退出的同类人员补贴的1/10以下的补偿，以鼓励那些不合格者主动地“体面”而“实惠”地退出。
4.建立健全面向行政人员的社会保障体制。在统一的社会化保障体系建立起来之前，此举不仅有利于行政人员退出，而且对于稳定行政工作队伍也有积极作用。其中，失业、医疗、住房、养老保险制度的建立尤为紧迫。保险金的筹措，根据行政机关特点，应是财政出大头，单位出中头，个人出小头。
5.对行政退出人员失业和再就业采取优惠鼓励政策。包括：①通过行政性手段作政策性安置到事业、企业单位；②通过政府人事部门开办的人才流动服务机构或政府资助的职业介绍机构优先推荐、介绍职业。③政府设立或资助专门职业培训机构对退出人员免费培训技能1—3年。④对录用行政退出人员的事业和企业按再就业者的工资比例的15—50%在2—5年内给予政府补贴。⑤对录用行政退出人员达到事业、企业原有职工总数10%以上的除补贴外给予贷款和税收等优惠。⑥对行政人员提前退休的优惠5%的退休补贴。 ⑦政府投资兴办吸收退出人员的公共事业。⑧对行政退出人员延长失业保险期和增加失业补助金额。
6.建立健全社会化职称（业）资格评价制度。没有职称（业）资格证书，是行政人员退出的重大障碍。改变这种状况的主要措施为：①建立健全面向全社会的公开考试考核相结合的、评聘分开的、任职资格不与工资直接挂钩的社会化职称（业）资格评价制度。②允许行政机关工作人员通过参加社会化职称（业）资格考试考核，获得任职资格证书。③建立社会化专业技术继续教育培训网络，以帮助行政人员对行政专业以外的专业知识的强化与更新。④完善行政人员的挂职锻炼制度。以帮助行政人员在提高行政管理能力的同时，提高相关专业知识水平。
三、需要注意的问题
对行政退出人员给予援助或优惠，本来就是迫不得已的事情。因此，实施这些措施时有可能导致以下方面的问题。
1.退出人员援助政策，有可能降低市场机制配置人力资源的作用。由于退出援助政策的存在，使那些素质不高、难以在行政机构“混”下去的人，取消自动退出的打算，继续滞留在行政机构内，与政府讨价还价。同时那些本来就已超编超人的单位，也会不怕人员继续增加，甚至加紧安插亲信。这样，就会使本来为了促进人员合理流动配置而实行的退出援助政策，变成阻碍人员流动的因素。
2.退出援助政策实行不当将影响资源配置效率。如对退出人员评聘专业技术职称时不作外语水平、专业工作年限等要求，会影响专业队伍的素质。如援助资金的分配，也可能由政府部门分配而不如市场分配时高效，使有限的资源得不到合理配置。
3.退出援助政策本身会导致行政能力过剩问题的形成。长期以来，我国对行政能力需求增长的解决办法往往不是从提高人员素质，改善队伍结构，理顺部门关系等方面入手，而是一味地增设机构、增加人员，并由于编制管理的不严格（某些地方存在着被人戏称“口袋里的编制”），而使机构、人员在需求增长期大肆进入。同时，机构、人员大肆增加是由于它们懂得，一时能力过剩时，政府就会以各种优惠政策出来收拾场面。值得注意的是，政府在能力过剩时常常是撤减那些人员少、规模小的单位，因而一味扩大规模、增加人员、提高级别，就成为部门和机构自保的基本冲动和能力过剩的强化剂。