上海乡镇企业运行机制的改革思想，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,上海论文,运行机制论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）上海乡镇企业管理体制的改革思路
乡镇企业管理体制与社会经济的发展水平有着密切的关系。社会各界对乡镇企业管理体制的认识也不尽相同。有一种意见认为，有些上级职能部门为上海乡镇企业的发展作出过重要贡献，但由于当前市场经济的发展，这些部门的功能正在丧失，有些成为只向企业索取，不为企业办实事的“婆婆”，因此，这些部门应当撤销，让企业自我发展。另外一种意见则认为，上海乡镇企业管理体制虽然某些方面与市场经济的发展要求不太协调，但只要通过改革，这些问题能够解决。第三种意见则认为目前上海乡镇企业管理还很薄弱，应当进一步加强其管理职能，扩充其管理范围和内容。出现这些意见主要是由于所处的部门地位不同。因此，必须认真分析和研究上海乡镇企业管理体制所面临的发展条件，才能科学、公正地决定乡镇企业管理体制的发展走向。
1.上海乡镇企业管理体制改革的条件
目前，乡镇企业管理体制改革正面临着比较优越的宏观经济环境，即我国正在推进社会主义市场经济，这为上海乡镇企业改革点明了清晰可见的发展方向。过去我国经济体制改革一直处于市场经济还是计划经济，或是有计划商品经济的三种选择中摇摆。现在这个问题已基本解决，党的十四大已明确今后我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。这就为乡镇企业管理体制的改革提供了良好的外部环境。
同时，近期县级管理体制改革正在加紧进行，它的任务就是要完成5个转变：(1)管理思想从管理产品经济向管理商品经济转变；(2)管理机制从行政性计划调节向市场调节转变；(3)管理手段由经济行为的直接干预向间接宏观控制转变；(4)管理机构由重叠、臃肿、效能不高向精干、高效、充满活力的方向转变；(5)管理作风由命令式发号施令向服务型多办实事转变。最终形成“小政府、大服务”的管理格局。县级管理体制包含了县级乡镇企业管理体制。随着县级管理体制改革向深层次发展，必将会触及县级乡镇企业管理体制向以上五个方面的转变。从近两年县级乡镇企业管理体制的变化情况看，各县正在通过成立县乡镇工业发展总公司作为实现这种转变的途径之一。如松江县成立了“松江工业总公司”，总公司比原工业局机构精简了三分之二，人员精简三分之一。又如川沙县成立了“川沙工贸总公司”，人员、机构都有相当的精简，并把原来县工业局的一些必要的管理职能分解到浦东新区农村发展局的乡镇企业处。其管理职能只对乡镇企业的发展作出宏观指导和管理，不过多干预企业发展的具体事务。从管理内容讲，是以为乡镇企业服务为主，如指导、帮助企业完成技术改造等。因此，县级管理体制的改革已涉及县级乡镇企业管理部门的职能转变，同时，为市、县、乡的乡镇企业管理体制的改革创造了条件，也积累了经验。
2.上海乡镇企业管理体制改革的目标和任务
上海乡镇企业管理体制改革目标必须围绕着社会主义市场经济运作的一般特征，按照政企职责分开、精简高效的原则，促使上海乡镇企业管理体制达到“职能明确、关系清晰、廉洁高效”的改革目标。所谓“职能明确”是指市、县、乡三级主要职能部门要按照社会主义市场经济的发展要求，加强对乡镇企业宏观指导的职能，提出乡镇企业的产业导向、结构导向、行业技术导向等内容和指导性意见，帮助企业了解国家宏观经济发展的方向和各行业的发展动态；所谓“关系清晰”，其一是指乡镇企业管理体制中的各职能部门权力、责任和利益三者关系要清晰，真正达到各司其职；其二是指各职能部门上下级关系、平级部门关系明晰，以杜绝扯皮等旧体制的弊端；其三是指各职能部门和企业政企关系清晰，以克服政企不分，即明确管理部门是市场经济运动场上的裁判员，明确企业只能在国家经济政策范围内从事经济活动。所谓“廉洁高效”是指作为乡镇企业管理的职能部门要按照各自的责职办事，不增加并帮助企业减轻额外经济负担，做到廉洁奉公；高效则包含两个内容，其一是提高为企业服务的效率包括精简服务机构、手续和办事人员等内容。其二是由于职责再明确的管理部门间，随着外部条件的变化，也会出现某些管理内容复合的情况，因此，效率还包括上下级间、平级管理部门间的协调效率的提高。
为了达到上述目标，必须完成二项任务：
(1)理顺产权关系
转换企业经营机制不仅是简政放权，还包括建立清晰的产权关系。这主要是基于社会主义市场经济要求企业具有自主经营、独立核算且享有独立的利益和义务，因此，很难设想，在企业产权归属不明朗的情况下，企业会成为按市场经济运行原则运行的独立企业。当前，乡镇企业产权关系模糊，市、县、乡一些职能部门都有权力干预企业的一些经营活动，特别是由于乡政府以集体资产所有者的面貌出现，因此，其对企业的生产经营活动干预也较烈。有鉴于此，理顺产权关系是上海乡镇企业管理体制改革成败的重要一环。
我们设想，理顺乡镇企业产权关系可分以下步骤：
第一步，摸清上海乡镇企业集体资产的家底。建议各县成立集体资产管理部门，在乡级设立类似机构。设立这一机构可与上海市国有资产管委会接轨。摸清家底是指对现有乡镇企业集体资产进行清查。其中需要明确两个问题，其一，在集体资产的总量中哪一部分为乡（镇）、村的原始投入，并以价格表现出其总量；其二，哪一部分为乡镇企业通过自身发展积累起来的集体财富。目的在于明确集体资产与企业法人资产的分布。
第二步，在此基础上，通过股份制的形式，划分出集体股（社区政府所有）、企业法人股，并且向社区招股（含职工内部股）确定社会公众股，这一环节的目的在于划分出集体（社区政府）、企业法人和社区公众的股份分布。
第三步，确立三重产权结构，明确各自的权力和义务。所谓三重产权结构指社区政府终极所有权、企业法人权和公共部分所有权。
社区政府终极所有权对乡镇企业集体资产拥有实质性的最终所有权，只对授予企业经营的资产承担有限责任和获取一定的利益。在初期，鉴于社区政府拥有绝对比重的股份，因此，由社区政府把乡镇企业的资产委托给厂长（经理）经营。由企业董事会把集体资产委托给厂长（经理）经营，按股份划分各自的经济责任和利益，并且按股份制企业运作的一般原则，发挥董事会和监事会的作用，确保集体资产的增殖，并且充分发挥公平、效益的原则，以促进乡镇企业发展。
企业法人所有权指社区政府和董事会把部分乡镇企业资产委托授予企业全权经营，企业既有一定的所有权，又有完全的经营权，享有完全支配、自由处理资产的权力，包括物权、债权、契约、合同等，还有偿还债务义务。此目的在于让企业经营者享有完全经营管理的权力，通过产权改革从根本上把企业的经营管理权落实给企业。只有当企业经营管理的决策与国家有关法律相抵触时，社区政府和受股东委托的企业监事会才能通过法律、行政干预企业的经营管理活动。董事会和股东大会则分别代表企业股东的利益，对企业经营者的一系列经营活动作出各自的判断，以确保集体资产的增殖和股东利益得到保障。
集体资产的公共部分（企业个人股）则对企业的经营活动的后果承担部分经济风险和取得一定利益，并且有权利和义务通过股东大会对企业经营活动作出评判。
(2)精简机构、理顺管理关系
县乡镇企业工业局已开始向经济实体方向发展，人员和机构数量都有很大缩减。但我们应当看到，乡镇级改革，比县级改革相对迟缓，市级相应机构转变职能还未落到实处。因此，今后一段时间内，必须在企业产权关系明晰的基本条件下，乡的一些管理职能部门也必须作出相应调整。在这项目标基本实现后，乡镇企业才能真正成为自主经营，责任明确的经济单位，乡镇企业管理体制才会真正转变为符合现代化企业管理要求的管理体制。具体设想是：
①市级乡镇企业管理部门的职能：上海市乡镇企业管理机构必须以上海市郊县工业管理局为主。其行政上隶属市经委较适宜。这种设想主要是基于：第一，双重隶属关系会引发管理部门的职能重合。第二，乡镇工业虽然属于农村经济的范围，但是随着乡镇工业的发展，其生产规模、行业设置等方面会日益扩大和健全。这种发展趋势必然会与国有企业发展趋同，因此，由市经委下属职能部门管理，能更有效地利用城市工业的发展信息，如产业发展信息等促进上海乡镇工业的现代化。第三，有利于上下职能部门衔接。目前，各县的原来一些职能管理局大部分已改制成为实业性公司。如县乡镇工业局改为县工贸总公司、县农业局改为农工商公司等。它的一些职能已分解到县一些职能部门，如县经委等。
市级乡镇企业管理机构的服务功能：以宏观间接调控为主。具体可设想为：制定产业发展指导规划、宏观经济指导政策、集体资产的管理、工业发展区的规划和审批、乡镇企业的统计工作等。
②县级乡镇工业管理部门的职能：县级乡镇企业管理应以县经委为主，受县（区）政府统一领导。负责县（区）城内乡镇工业发展的指导。制定行业发展规划，工业小区的初审。会同县（区）有关部门制定乡镇工业的宏观经济指导政策等等。
③乡级乡镇工业管理部门的职能：集体资产管理、收取集体资产的管理费用，制定乡（镇）区域内的行业发展规划。
市、县、乡主要职能部门如银行、工商、税务、审计、环保、统计等部门，应利用各自条线职能，加强企业的经济指导与服务，以促使乡镇工业的发展。
此外，为了保证乡镇企业管理体制的顺利进行，在机构精简中应当采取“先挖渠，后放水”，“走了和尚再拆庙”的原则。即在机构、人员的精简中，应当为富余人员创造充分就业的机会。在此基础上，积极推行机构改革，转变职能，加强服务，从而将乡镇企业体制改革的阻力降到最低限度。
（二）上海乡镇企业经营机制的改革思路
管理体制的改革为上海乡镇企业发展创造了良好的外部环境，但企业的发展成功与否还应当搞活经营机制。目前，上海乡镇企业在其发展过程中，原有的一些灵活经营机制正在逐步退化，为此必须采取以下措施。
1.大力发展股份制经济，组建和发展企业集团
股份制经济是以入股方式把分散的、属于不同经济法人所有的生产要素集中起来，统一使用，合理经营，自负盈亏，按股分红的一种经济组织形式，它的基本特点是资产的联合使用、资产所有权与经营权分离以及按股分红。目前上海乡镇企业中存在两种股份制，一种是已上市的股份有限公司，嘉宝、望春花、申华三家乡镇企业集团的股票已率先公开上市，去年以来又有几家公司申报上市。另一种是未上市的股份制企业，即所谓的“股份合作制”企业，到1992年底，市郊已有593家这类企业，去年1至7月份，又发展了477家。市郊大多数股份制企业属于后者。实践证明，股份制经济具有广泛的适应性和极强的生命力，其作用主要表现在：(1)实现了政企分开，建立了自主经营的企业决策机制。股份制公司由股东大会选举产生董事会，实行董事会领导下的总经理负责制，使企业财产所有权和经营权分离，使乡镇企业能够真正成为独立的法人主体，具有独立自立的经营权、人事权和分配权，按市场导向进行科学决策，有利于乡镇企业的自我发展。(2)投资主体多元化，开辟筹集资金的新渠道。乡镇企业历来是谁办谁投资，这种单一投资的格局难以实现企业的规模效益，投资风险大，还会因资金缺乏导致投资效益低下。实行股份制，可以把不同所有者的各种生产要素集中于企业，在分散投资风险的同时，有效地解决资金不足的矛盾。(3)形成新的激励机制，激发职工生产积极性。股份制使投资者、经营者和劳动者的利益融为一体，把个人利益与企业利益紧紧捆在一起，通过按劳分配和按股分红等利益机制的驱动，使原来的外部强制管理手段变为内部利益激励机制，极大地提高企业的向心力和职工的劳动热情，职工的主人翁地位得到了真正的体现。(4)加强民主管理，建立自我监督的约束机制。由于职工成为股票持有人，自身利益与企业的发展密切相关，职工可以通过股东代表大会对企业经营者进行监督或行使决策权和建议权，从而使企业建立起有效的监督约束机制，加强企业民主管理，使企业健康发展。
推行股份制是转换企业运行机制的有效形式。但在大力发展股份制经济的同时，要注意以下几个问题：一是要防止“穿新鞋走老路”。应当看到实行股份制的目的在于转换运行机制，而不应单纯把它作为筹集资金的手段，要严格规范政企关系，使股份制企业走上规模化发展道路。二是在发展股份制经济中，应当注意培植企业集团。上海郊区已上市的三家股份有限公司都是集团性企业，比如上海嘉宝实业股份有限公司的前身就是全国电光源行业中最大的集团性企业——上海嘉宝照明电器公司。股份制的推行需要一定的财力、物力作基础，集团性企业奠定了发展股份制的基础，而股份制又通过相互参股促进了企业集团的形成，使企业形成规模经营。在当前市场经济条件下，单个的、分散的、小规模的企业已难以对付激烈的市场竞争，在自愿互利基础上，组建和发展企业集团，是一种现实选择。组建企业集团可以使各个企业优势互补，提高集体素质和经济实力，产生规模效益，促进企业技术进步。
2.进一步完善经营承包责任制，强化竞争和风险机制，优化激励机制
经营承包责任制，主要是通过承包合同的方式划清政府与企业之间的利益关系，它对增强企业活力曾起到过非常积极的作用。但纵观过去几年的经营承包责任制，普遍反映“包”的份量不够，存在着包盈不包亏、企业经营行为短期化、利益分配不规范、职工吃企业“大锅饭”等弊端。因此，在改进和完善承包制上，必须加大“包”的份量。具体做法是：(1)改革短期化承包方式，通过适当延长承包期和建立相应的以经济利益为核心的承包指标考核、监督和审计体系，为承包者经营行为长期化奠定客观基础。(2)积极推行风险承包责任制，进一步增强经营者和生产者的风险意识和责任感。实行全员风险承包责任制，使利益和风险并存，职权与责任同在，激发经营者和生产者的积极性，切实解决普遍存在的“包盈不包亏”问题。(3)注重企业内部分配制度的配套改革，优化激励机制。要增加企业内部分配自主权，让经济效益与劳动报酬挂起钩来，打破“大锅饭”现象。同时加强内部审计、监督，以增强企业发展后劲，完善企业的自我积累、自我发展机制，解决企业“二头实，中间空”（即上交足、分配足而集体积累空）现象。(4)改革劳动制度，全面推行全员劳动合同制和上岗合同制。做到定岗、定责、定编、定员，使职工能进能出、干部能上能下，实行上岗靠竞争、管理签合同、优化组合、择优上岗的新的运行机制，充分调动起广大干部职工的积极性，建立自我激励的用工机制。
3.对低利、亏损的小企业，实行个人抵押租凭经营，走“集有民营”新路子
所谓集有民营是指在企业集体所有权不变的前提下，由所有者和经营者（个人）共同投资，经营者（个人）按合约每年上交集体一定资金，结余归己，经营者（个人）享有完全自主权的一种经营制度。“集有民营”介于承包制和私有制之间，但它比承包制更向前推进了一步，是搞活小型、低利、亏损企业的一种新方式。首先，“集有民营”彻底落实了企业的经营自主权。其次，“集有民营”在保证国家税收、集体资产增殖的前提下，使经营者和生产者也有实惠，明确了政府、企业和个人的利益关系。第三、“集有民营”优化了激励机制、风险机制和发展机制，转换了企业的运行机制，充分调动了经营者和生产者的积极性，促进了企业发展。上海郊区实行“集有民营”时间不长，我们应以点到面积极加以推广。比如嘉定区昌桥实业公司，今年初对热酸塑料厂和威尔医疗保健工程公司这两家低利小企业实行“集有民营”，已显示出了多方效应。在具体操作中，要重点抓好核准基数、公开招标、风险抵押、签订合同四个环节，防止集体资产流失，促使企业转换机制、焕发新的生机。
4.有偿转让或拍卖一些微利、亏损企业，大力发展私营经济
通过有偿转让或拍卖低利、亏损小企业的存量资产，发展私营企业，是搞活低利亏损企业的上策。
上海私营经济在国民经济中的比重很小，与目前兄弟省市相比较，无论在规模、数量，还是在所起的作用上，都存在着很大差距。这种状况是与上海将发展成为现代国际经济、贸易、金融中心的大都市要求不相适应的，也是跟不上当前市场经济发展形势的。党的十四大指出：“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。依据这一精神，上海乡镇企业应更新观念，抓住时机，因地制宜地大力发展私营经济。
目前市郊私营企业大多规模较小、初级产品居多，缺乏竞争力。大力发展市郊私营经济，首先要在政策上予以大力扶持，创造与其它经济成份平等竞争的宽松环境；其次要鼓励支持以小区集中形式发展私营经济，促使企业上规模、产品上档次，形成搞好一个点、带动一大片的局面；再次要加强对私营企业的管理、调控、监督和引导。青浦县蒸淀乡富民私营经济开发小区，是上海郊区私营经济发展较好的一个典型。由于政策对头，在不到一年的时间内已成功地吸引市内外三百多家私营企业在该区落户。他们的经验可概括为：统一规划、成片开发；优惠政策、优质服务；自主经营、综合管理。
5.运用经济杠杆大力推进技术进步，完善企业运行机制
企业运行机制的转轨，为推进企业技术进步创造了良好的条件。反过来，技术进步也是完善企业运行机制的一个重要方面。例如，对承包经营责任制，增强技术进步内容作为考核指标，有助于克服企业短期化行为，切实解决“拼设备”问题。上海乡镇企业要再上新台阶，必须坚持走技术进步的道路，加快企业技术改造，向技术进步要效益，提高经济增长的质量。
近年来，上海乡镇企业技术改造取得了一定成效，但与一些发达国家相比，技术进步对经济增长的贡献率仍然比重过小，普遍存在先进技术匮乏、技改投入不足等问题。推进上海乡镇企业技术进步，当前应重点抓好以下几方面的工作：(1)制定财税、信贷倾斜政策，实施必要的技术改造的贴息贷款制度和轻税制度，鼓励企业技改持久深入。(2)广辟资金来源，努力增加技改投入。可允许乡镇企业发行一些特定债券，大力引进外资、内资，用于企业技术改造。(3)建立必要的技改专项基金制度，促使一些投资省、见效快的技改项目尽快上马，产生效益。(4)建立技改风险基金，消除企业技改的后顾之忧，提高企业技术改造的积极性。(5)进一步放宽企业设备折旧率，尽快淘汰落后设备。(6)建立必要的奖罚制度，激励企业进行技术改造。
完善乡镇企业经济运行机制是当前一项刻不容缓的重大课题，但是，完善机制不必拘泥于某一形式。邓小平同志提出：“发展才是硬道理”。所以，凡是能促进企业发展的形式都可以尝试。总之，要采用多种形式转换机制，实行多轮驱动、多业并举的方针，鼓励集体、私营、“三资”、联营、股份制企业多种经济成份、多种经营形式同时推进，不限比例重发展，不限速度求效益，力争在较短的时间内造就出一大批具有一流水平的上海乡镇企业。
本文是《乡镇企业运行机制研究》一书第一章的一个小节。该书获上海社会科学院1993-1994年科研成果特别奖。
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