城镇化激流下的村庄整治，本文主要内容关键词为：激流论文,村庄论文,城镇化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30多年来，随着中国工业化、城镇化的快速发展，农村常住人口持续减少，产生了农村“人走房空”的现象，大量村庄走向凋落。十八届三中全会提出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。如何落实这一精神，笔者认为，应在转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、第三产业发展的基础上，转移农村剩余劳动力，整治改造“空心村”，逐步将农村零散人口向中心村或城镇转移，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。
一、村庄走向凋落的原因分析
“土地价格剪刀差”、“农产品价格剪刀差”、“劳动力价格剪刀差”，使农业长期处于亏损状态。长期的“剪刀差”把一些村庄败落得面目全非。笔者在工作中发现，有1/3农户到村外交通方便的地方另建了新房，将旧房闲置；有1/3农户外出打工谋生，多年不回家，房屋已废弃；有1/3农户因占有两处以上的宅基，将村中旧房扒掉后宅基地改做了菜（林）地或堆放柴草杂物。相关具体原因做如下分析。
一是农民工进城后的年收入平均比进城前多17 383元，95%的农民在进城后，收入都比在家时有了明显上升，巨大的经济差成了越来越多的农民流入城市的主要驱动力。从表1来看，乡村从业人员由2002年4.85亿到2011年增加到5.37亿，而农林牧渔业从业人员却由3.2亿降为2.7亿。不难看出，十年来，进城务工经商人员连续不断地增加。中国快速发展，城镇化、工业化速度加快，大量农村人口进城务工，在城里站稳了脚跟，积累了一定的财富，在城市购买了商品房，并落了户籍。这些人由于政策允许他们保留原来在农村的宅基地和责任田，必然引发大量村庄走向凋落，不少远离城市的村庄出现了“空心化”现象。由此带来的结果是，大量的宅基地及地上房屋常年无人居住，甚至坍塌损毁。
二是我国的人口制度在20世纪80年代之前出现过大的偏差，几轮生育高峰导致农村人口急剧膨胀，而人口的增加，就意味着数年后农户数量的急剧上升。从表1来看，乡村户数由2002年2.46亿到2011年增加到2.66亿，乡村人口由9.35亿增加到9.68亿。不难看出，十年来，乡村户数和人口连续不断地增加，但新建房屋并不持续上升，而呈波动上升（见表2）。经过改革开放30多年的发展，农民收入不断增加，生活不断得到改善，地势低洼、交通不便、通讯不畅等自然条件不好的老村庄里的农民为了改善自己的生活条件，选择离开原来的旧宅，甚至举家搬迁向城镇，而且转移的速度和规模也逐年增加。村里的老房子空下来闲置、倒塌，使这些老村庄走向败落。
三是随着广大农村逐渐摆脱贫困，走向富裕，农村的旧宅由于建得早，大多数面积较小，设计陈旧，在旧宅基地上建房，已经不能满足建设现代化住房的需求，农民对于改善居住环境的要求越来越强烈。由于农民养儿防老的思想致使农村男丁人口膨胀，而男丁成家后一般不与父母一起住，结婚前就得要盖新房，因此也造成农村“生儿子盖房子”热潮。农村居民家庭人均住房面积由2002年26.5平方米/人到2011年增加到36.2平方米/人（见表3）。
四是由于村庄建设规划严重滞后，甚至根本没有规划，使村民所建房屋交互错落，导致村子中心地带的交通、排水等居住、生活环境越来越差，人们纷纷搬到交通便利，通风、采光度高的地方建房。多数农民认为宅基地作为不动产财富，越多越好，新屋建成后也不拆旧房，一户两宅或三宅的现象不同程度地存在，在居住地保留了大量的破旧建筑，且许多已经无人居住，甚至坍塌损毁。
五是有相当一部分农民通过经商、考学、当兵等方式实现了从“农民”到“市民”的转换，在城镇购买了商品房，将父母接进城市。这些人由于政策允许他们保留原来在农村的宅基地和责任田，所以他们的责任田没有上交，房屋形成了空置。同时，一些鳏寡孤独户逝世以后，住宅和宅基地得不到妥善处理，有的被远亲近邻占有乱搭、乱建，有的则无人问津，荒废住宅东倒西歪，任其在雨水冲刷中走向消失。
六是农村人口外流，学校生源减少，导致日渐衰败，乡村优秀教师都跑进了城市，优质教育资源也集中在城市的学校。受教育资源不均衡、农村教育质量下滑等因素影响，越来越多的家庭想方设法把孩子往城里送，多花钱也想让孩子上更好的学校。目前，很多适龄小学学生的父母都是80后，受过较高的教育，对乡村的教育质量不满意，而且让孩子跟着自己也比较放心。他们将孩子送到城里上学，爷爷奶奶负责接送孩子搞后勤，久而久之，就居住在城市里，老家房屋空置，最后坍塌损毁。
二、对村庄整治的思考与建议
农村出现大量的闲置房、危房、空闲宅基地，不仅影响村容环境，存在安全隐患，还导致土地资源浪费严重。同时，农民居住地分散零乱，面积过大，增加了农村进行水、电、路、通信、公用设施等基础设施统一建设的难度，延缓了农村经济的进一步发展。十八届三中全会作出决定，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。结合决定精神，本文提出如下思路。
（1）积极发展乡村小城镇和中心村。十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。片面地强调发展大城市或城市群，必然导致资源的高度集中，进一步拉大城乡发展差距，致使大面积乡村凋零与荒凉。城乡一体化和新型乡村社会建设需要乡村小城镇与中心村的支撑。应尽快把乡村小城镇与中心村建设好、发展好，增强其产业发展功能、公共服务功能、文化教育功能和人口集聚功能，积极引导居住在城镇周边的自然村或零星居住的村民离开布局分散的旧村庄，集中到规划区建房。将小村合并成大村，有步骤地整体搬迁，向中心村或城镇集中，连片发展，逐步形成城乡一体化的新型农村社区。
（2）高标准、严要求地做好村庄规划。十八届三中全会提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。为落实这一精神，规划要先行。要结合城乡一体化和农村社区化发展的历史趋势，科学规划，精心设点，合理布局，小城镇围绕分散的村庄向小城镇集中，偏远村庄进行整合，建立中心村。中心村规划要坚持集约、合理用地的原则，充分利用村内各种闲置地，相对集中建设，并根据人口规模、经济发达水平和人均用地等因素确定相应的村庄近期、中期用地规模，对于“空心村”，条件成熟的采取整体搬迁，就近迁移到小城镇或中心村。在户型设计、基础设施建设及公共服务配套等方面确保长远发展与农民的实际需要。同时，在规划上还要充分集中民力、珍惜民力，根据农村的经济水平保留原有的风貌和布局，避免乱拆、乱建损耗民财、民力，特别是古迹保存较好的村庄更要对整个村庄的文物价值、旅游价值进行全面评估，重点突出“生态农村”和“历史文化古村”风貌。
（3）大力加强乡村基础设施体系和公共服务体系建设。十八届三中全会作出决定，统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。相对于城市，广大乡村供电、供水、道路交通等基础设施仍然薄弱，公共服务体系建设滞后。这种城乡之差，是影响城乡一体化的重要因素。实现城乡一体化的前提条件是实现城乡基础设施建设一体化和公共服务均等化。路、水等设施落后及环境质量差，严重制约了人们到中心村建房，小城镇也失去了吸引力。全面实施乡（镇）村内交通基础设施建设，打通集镇与市区、与周边镇街的快速通道，努力改善硬、软环境，按照“布局合理、用地集约、设施配套、功能完善、环境优美”的要求，统筹水电、道路、通信、网络、有线电视、生活污水排放等基础设施建设，延伸城市公共服务，配套文体娱乐及商业设施，全面实施好“路面硬化、卫生洁化、路灯亮化、家庭美化、环境优化”工程，高品位建设农民集中居住新社区，努力完善集镇配套功能，不断改善人居环境，提升农民的生产、生活条件，缩小城乡之间的差距。
（4）建立灵活的宅基地退出机制。十八届三中全会作出决定，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。安徽省人民政府出台的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》文件规定，坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。村民在申请审批新建房屋时，必须无条件拆除老宅，将老宅基地交还集体，防止出现新的“一户多宅”现象。对私自乱搭滥建的房屋进行全面清理，并限期或强制拆除，收回其宅基地。对主动拆除老屋、将空闲宅基地交还村集体的，村集体可给予一定的经济补偿。对自愿放弃原有全部宅基地且不再申请新宅基地的农户，按其退出的合法宅基地面积给予适当补偿。鼓励以宅基地置换房屋，或以房屋置换宅基地。鼓励农民打破区域界限，跨区域向中心村或小城镇集中。凡愿向中心村或小城镇转移的农民，可选择跨乡镇，向市域范围内任何一个城镇迁移。进入城镇新型社区集中居住的农民，可依据宅基地及房屋置换城镇住房，自愿放弃原宅基地的，给予其一定的货币补偿。对跨村集中居住区建房的情况，集体经济组织可以按照“平等协商、同类土地等价交换”原则，落实新建宅基地。
（5）采取市场化运作方式集中处置宅基地。十八届三中全会作出决定，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。对于集体经济较雄厚的村庄，可采取集体出资与村民自愿统一的原则下，以购买危旧房拆除的方式集中处置宅基地。愿意在中心村建户的，统一投入基础设施，统一安排地基，统一建设，也可采用宅基地货币化来平衡村民之间的宅基地面积。凡建房的农户必须拆足一定面积的旧房，本人旧房面积不足的，应购买其他农户多余的旧房进行拆除，把拆除旧房腾出的宅基地交予集体，由集体统一处置，在中心村规划区内建房。经过“购拆建新”用经济手段腾出大量宅基地，既可以满足村民的建房用地要求，又能满足公共设施用地的要求，达到村庄整治节约耕地的目的。
（6）深入开展宅基地综合整治。十八届三中全会作出决定，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。安徽省人民政府随后出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，该文件规定，实施土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用；探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。因此，鼓励引导进城农民从事为城镇服务的商业零售、餐饮服务、交通运输、物业管理等行业，并最大限度地在证照办理、税费减免等方面给予优惠，有效增加进城农民收入，确保农民搬得出、稳得住、能致富、不反弹。已在城镇有固定收入并有固定住所的农民，应通过政策引导，将其转为城镇户口，让其享受农村安居富民政策后自愿退出宅基地，其所承包土地均纳入应流转范围。对旧村庄进行整村搬迁，把农民向中心村、城镇转移，可以将收回来的闲置宅基地和村内闲置场地连接成片统一经营，宜耕则耕，宜林则林，宜工则工。也可把搬迁完毕的旧村庄及时复垦，通过土地流转、竞争发包的方式，将复垦的旧村庄土地集中到种田能手手中，让种田能手运用科学技术发展高效示范农业，以此取得土地效益最大化，实现中心村、小城镇建设节约土地、提高土地整体效益的目的。
（7）严格控制宅基地用地标准，建设长效机制。应切实加强土地管理，落实一户一宅制度，严格控制宅基地用地标准，从严控制农民建房占地面积，从严控制农民建房占用耕地，要积极开展超占宅基地有偿使用试点工作，超占宅基地有偿使用收益归村集体经济组织所有。规范宅基地审批程序，对于不符合土地利用总体规划的村镇建设用地，不予受理或审批；宅基地审批要与土地置换挂钩，纳入村庄整治规划的旧村庄不予审批新的宅基地。村庄整治后，长效管理是关键。要根据村庄的规模和经济水平进行分类管理，对规模较大、集体经济较强的村可采用城市社区管理模式，组建专业管理队伍进行管理；对中等规模村庄、集体经济相对较好的村可采用承包管理模式，村民交纳一定的物业管理费，集中委托管理；对村庄规模较小、村民经济条件较差的村庄，要动员老干部、老党员承担起管理职责，采取自愿打工为主、集体适当补助的办法。通过分类管理使新型农村社区管理走上规范化、制度化的轨道。
（8）建立城乡一体化社会保障功能。十八届三中全会作出决定，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。土地是农民的命根子，承载着农民的生活、养老、教育、医疗、福利等多重社会保障功能，农民“不敢”流转或交出土地承包经营权。因此，要弱化农村土地的社会保障功能，进一步建立健全包括农村最低生活保障制度、农村社会救济制度、农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度等在内的农村社会保障体系。为推进新型工业化和城镇化建设而引导农民流转土地时，对有外出务工意向的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，切实加强失业、工伤、生育保险等工作，不断扩大各项社会保险覆盖面，积极与入驻本地的企业协调，放宽企业招工年龄界限，使更多的青壮年劳动力能够及时进入企业工作，让农村青年能更多、更快地走出土地，投身到新型工业化的发展中。
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