关于深化我国社会保障体制改革的政策建议，本文主要内容关键词为：体制改革论文,社会保障论文,关于深化论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现阶段我国社会保障体制存在的主要问题
改革开放以来，我国社会保障体制虽然几经调整，但仍带有浓厚的计划经济色彩，实际上是一种企业保障体制，已经越来越不适应社会主义市场经济的要求。从总体看，我国现行社会保障体制带有明显的供给制痕迹，其缺陷主要表现在以下几方面：
一是社会保障的覆盖面比较窄、社会化程度较低，在一定程度上影响社会保障功能的充分发挥，社会保障制度的公平性未能得到充分有效的体现。
二是社会保障的筹资机制不合理，不仅加大了国家财政和企业的负担，而且影响了社会保障基金来源的稳定性。
三是社会保障基金的营运投资机制未能建立，社会保险基金的保值和增值难以得到保证。
四是社会保障管理体制比较分散，政出多门，缺乏完整的立法和统一的管理办法。
二、建立符合我国具体国情的社会保障制度必须遵循的基本原则
建立具有中国特色的社会保障制度，必须从我国具体国情出发，考虑到我国的社会制度，社会风俗、民族传统、经济和文化发展水平和特点。为此，在深化我国社会保障制度改革的进程中，必须遵循以下几项基本原则：
第一，坚持从我国具体国情出发，瞻前顾后，统筹安排，量力而行的原则。
社会保障体系的建立是一个庞大的系统工程，涉及面广，政策性强，既关系到国家、企业、个人三者的利益及其经济承受能力，又关系到社会经济的协调稳定发展，因此，改革我国社会保障制度，必须充分考虑我国的具体国情和生产力发展的现实状况。一是我国人口老龄化呈加快的趋势。据预测，到2000年，我国65岁以上人口占总人口比例将达到7.4%，与其他国家相比将提前进入老龄社会。到2030年，退休人员将达到高峰期，届时退休人员将相当于在职人员的40%以上，养老费用将相当于在职职工工资总额的44%（1992年全国平均支出费率为17.6%），远远超过了国际普遍认定的20%～25%的警戒线。因此，研究改革现行养老保险制度时，要从宏观战略考虑，搞好中长期预测，既要照顾眼前，又要考虑到长远。二是我国生产力水平还比较低。现阶段，我国还处于社会主义初级阶段，大力发展生产力是第一位的，一切工作都要以此为出发点和落脚点。过低的保障水平会损害劳动者的积极性，不利于经济体制改革的深化；但无所不包的“大福利”和“高福利”，则超过生产力发展水平，将会给国家和社会背上沉重的包袱。因此，我国的社会保障制度，只能从实际国情出发，建立适应生产力发展水平的、以保障基本生活为目的的互济制度。三是我国各地区社会经济发展很不平衡。由于各种原因，我国地区经济发展极不平衡，突出表现为两方面：（1）现阶段我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平等方面都存在着很大的差别，农村经济的现代化、社会化都还有一个漫长的过程；（2）东南沿海和中西部内陆地区之间的差距相当大，近几年有的地区还有进一步拉大的趋势。在这种情况下，城乡之间、不同地区之间的社会保障范围、规模、方式都不可能完全一致。因此，在建立社会保障制度时，我们既要考虑规范化和政策的统一性，又必须考虑政策的灵活性、适应性，切不可不顾具体情况，盲目地“一刀切”。
第二，坚持权利与义务相统一的原则。
社会保障也是一种分配手段，社会保险基金的收付活动涉及到国民收入的初次分配和再分配。比如，由财政集中支出的社会福利、社会救济、优抚安置和国家为公务员支付的社会保险等，会影响到收入的再分配；而社会保险中企业为员工支付的部分，则被视为“工资的延续和收入的积累”，实际上是国民收入的初次分配。因此，在我国社会保险制度改革中，必须贯彻国家、企业、个人三者利益兼顾的原则，既要照顾企业和个人的承受能力，又要注意减轻国家负担。目前我国社会保障费用国家和企业包揽过多，个人支付很少，这不仅使得国家和企业不堪重负，也使劳动者缺乏自我保障的意识和责任，个人的权利与义务明显不相应。这就需要通过改革不断增强职工的自我保险意识，调动个人缴纳并督促单位缴费的积极性和自觉性。对社会保险，特别是养老保险，在更多地强调个人的参与，使大部分人摆脱对“再分配”的依赖，靠自己的钱投保，“攒钱养老”。国家、单位和个人共同承担社会保障责任，单位和个人都有依法缴纳社会保险费的义务，职工在履行义务的前提下，才能享受社会保障待遇的权利。
第三，必须坚持效率与公平相结合、效率优先的原则。
社会保障制度既是社会制度的重要内容，也是经济制度的重要组成部分。从我国目前改革与经济发展阶段的实际出发，赋予社会保险促进效率提高的激励机制，具有特别重要的现实意义。衡量新的社会保障制度是否更具生命力，更具优越性，惟一依据就是生产力标准。我们知道，社会保障制度的不同构成对公平与效率的影响不同。社会救济、优抚安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿使用，体现公平的原则；社会保险要坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，实行个人、企业、国家三方负担。职工享受的社会保险水平的确定，既要发挥社会共济功能，确保职工的基本生活，又要与个人对 社会贡献、提供的积累挂钩，以激励职工的劳动积极性，提高效率。
第四，坚持统一规划、分类分级管理相结合的原则。
社会保障的基本政策不能政出多门，必须集中决策。基本的保障制度必须由国家统一立法，对社会保险、社会福利、社会救济和优抚的具体保障项目，实行职责分工明确、相互协调配合的分级分类管理体制。国际国内经验表明，政府集中决策不等于大包大揽，那种完全依赖于国家包办社会保障的做法，最终都是失败的。因此，在国家统一立法并实施基本的保障制度的同时，必须充分调动社会各方面的积极性，并充分发挥我国传统保障形式的作用，提倡邻里互帮、群众互助，发挥家庭保障以及社区组织、工会等群众团体在社会保障事业中的作用，国家对各种传统保障形式要给予积极的鼓励和支持。
三、我国社会保障制度改革的对策建议
（一）逐步用社会保障取代企业保障，建立基本模式一体化、保障水平多层次、能覆盖全体公民的社会保障体制。
在城镇，应逐步扩大社会保障的覆盖面，建立适应企业优胜劣汰制度和职工在不同所有制之间、不同行业之间以及不同地区之间合理流动的需要的统一保障体系。要维持社会稳定和促使经济发展，有利于劳动者在全社会范围内合理流动，必须扩大社会保障的覆盖面，使其涉及到全体社会成员。第一，要将养老保险的实施范围扩大到城镇各类企业、机关、事业单位，实行基本养老保险、企业补充保险、个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体制。根据目前我国国情，可在20岁～65岁的年龄中采取两种保险制度：一是基础养老保险制度，每人每月交纳较低数量的保险费，作为法定强制性养老保险金，投保人满65岁即可领取保险费；二是补充养老保险，即保人满65岁可获得基础养老金加上补充养老金。城镇职工实行结构性养老金制，由基础养老金、年功养老金、企业补充养老金、个人缴纳金组成。要积极创造条件，将现行国有企业退休养老金采取社会统筹与个人账户相结合的办法，过渡到结构型的养老退休保险制度。新体制可考虑实行养老退休保险手册制和养老保险号码制，可随工作调动而自由迁移，不受所有制、工作单位和工作年限的限制。第二，改革现行公费医疗制度，逐步建立适应我国国情的、与社会主义市场经济相应的、多形式多层次的社会医疗保险制度，使社会全体成员都能从实际出发，享受到适宜的、不同水平的医疗保险待遇。目前，根据我国现阶段国情和国力，当务之急是对原来全免费医疗制度作相应的调整，在保证更多职工和其他社会成员能够逐步享受基本医疗保险的前提下，实行合理的个人医疗缴费制度。要积极推广职工大病医疗费用社会统筹和企业离退休职工医疗费用统筹、小病自付费用等等改革试点；普遍推行医疗合同制管理办法，健全费用约束和监督机制，有效控制不合理的医疗行为。第三，扩大失业保险的范围，使之覆盖到所有城镇职工。为了避免对国家的过分依赖，失业保险应基本上由企业支付，支付的标准可考虑与当地失业率挂钩。近期内失业保险基金实行地、市统筹，省和自治区根据需要，也可集中一部分调剂使用，对正处于经济结构调整的老工业区，中央政府应给予适当支持。
在农村，由于其经济发展水平、生活条件等方面与城镇相比都存在着较大的差异，农村大多数人无固定收入，所以很难以一种标准、一个模式来办农村的养老保险。首先，要提高人们对保险事业的认识，切实贯彻自愿互利的原则，进一步理顺农村保险事业中国家、保险机构及农民的利益关系。其次，要充分发挥家庭和商业性保险机构在保障方面的重要作用，借鉴国外成熟的经验，积极探索我国农村社会保险体系的建设问题。发达国家的农村保险主要由两部分组成：一是农村互助合作保险。如日本覆盖农村的合作组织叫农业协同组合，从基层市町村农协，到都道府县和全国农协联合会三个层次，都有从事“共济”即保险共济联合会的联保系统，从事养老、儿童、建筑物翻新、农机具更新等长期保险和火灾等短期保险。当某一会员遇到意想不到的灾害时，依靠合作保险渡过难关。通过保险使农协会员的农业经营能够正常进行，生活能够保持稳定。二是政府资助的种养业保险。一般采取政府与农户共同承担保费的方式。如美国政府不仅补贴保费，还采取向政府再保险的办法，保护农业稳定。在现阶段，我国农村要从养老或医疗保险起步，逐步发展其他社会保险项目。其中最为主要的是尽快建立起农民储蓄式保险，即以农民自己交纳保险费为主，有条件的集体和乡镇企业也可以承担一部分保费，国家可以对这种保险事业给予一定的优惠和照顾，但不对保险基金承担最后责任。在农村社会保险制度的建立过程中，要从实际出发，实行较低的保险标准，以保障农民基本生活为目的；坚持自助为主，互济为辅；要因地制宜地积极发展其他保险形式，如合作医疗，养老基金，集体互助，购买商业保险等。当然，即使在建立起比较健全的社会保险体系的基础上，仍需要继续发挥家庭养老、邻里互济和社会救济的作用。第二，引进社会保障机制，改造农村医疗合作制度。要以自然村为单位，实行个人投保，根据当地经济发展的实际情况和农民经济承受能力，确保个人保费标准，凡投保者在就医时按比例报销门诊费和住院费。大病重病的医疗费如果保险基金不能承受，可通过民政部门的救济费加以解决。医疗保险业务由县乡政府社会保障委员会管理，自然村的业务由村委员会管理。
无论城镇还是农村，要继续探索实行最低生活保障线制度。对于收入低于一定标准而难以维持其基本生活需要的社会成员实行社会救助，是世界各国社会保险制度的重要内容。由1993年以来，我国部分城市相继建立居民最低生活保障线制度，对于改革深化和社会稳定发挥了积极作用，较好地体现了社会主义制度的优越性。今后要逐步在全国范围（包括农村）推行这一制度，各地要根据当地经济发展水平，正确处理需求与可能的关系，科学地确立各地最低生活保障线标准，并在经济发展的基础上逐步提高救济标准。
（二）用三方筹资代替一方出资，即保险基金的筹集由国家、企业和个人合理负担，拓宽筹资渠道，多渠道开辟社会保障资金的来源。
建立个人缴费机制和费用支付约束机制，提高个人负担水平。目前，我国社会保障筹资机制改革的关键就在于建立起国家、企业和个人合理负担的机制，并随着职工工资收入的增长，逐步提高个人缴纳保险费的比例。各国经验与教训都表明，个人缴费必须具有强制性。否则，如果个人缴费是自愿的，很可能出现个人之间缴费的不公平，影响个人缴费的积极性。与此同时，还必须将个人缴费记入个人账户，受保人享受社会保险待遇的高低与个人缴费的多少直接挂钩，如退休养老保险和失业救济金的发放，要与本人的劳动贡献相联系。这样，既可以做到公平与效率的统一，又可以有效地控制社会保障费用的膨胀。
从国有资产产权中适当转让部分产权用于社会保障。目前已退休和即将退休人员享受的社会保障待遇是他们过去劳动成果并已转化为国有资产。为了缓解企业在社会保障方面的沉重负担，应将部分国有资产权转化为社会保障资金，也可以是社会保障基金持有某一公司的部分股权，分享该公司红利，或转让股权，以增加社会保障资金的来源。
开征社会保障税，使社会保障的风险社会化，克服商业性保障交易成本过高和风险承受能力有限的缺陷，有利于建立储备基金，形成社会安全网，对经济波动有一定的自动稳定作用。从世界各国的实践来看，社会保障税是社会保障体制的重要组成部分，是各国社会保障基金的主要筹资手段。这一手段与其他筹资手段相比，具有固定性和强制性，更能保证社会保障基金的可靠性和稳定性。开征社会保险税，必须注意与退休统筹基金协调一致，与税制改革相配套，正确处理社会保险税均衡问题。
建立和健全社会保险基金的投资机制，确保基金的保值、增值。社会保障基金从筹集到使用有一个时间差，被视为较固定的长期储蓄。因此，可考虑建立各种不同形式的社会保障基金经营管理机构，按照国家的有关法律规定负责社会保障基金的征收、管理和支付，同时负责社会保障基金的经营、投资，以确保这部分资金不断增值。社会保险基金经营管理机构可将社会保障基金按一定比例分别投资于政府债券、公司股票等等。这样既可使社会保障基金真正保值增值，也是社会集资和积累资金有效途径。
（三）结合政府机构改革，建立起全国统一协调的社会保障管理机构，改变目前多家分管、政出多门的局面，提高社会保障管理效率。
加快社会保障立法建设，实现社会保障管理法制化。首先，要加快社会保险管理体制社会化、一体化的立法，规定社会保险管理机构的设置及其职责、权限，以保证社会保险社会化管理的实现，规范各级政府社会保障管理行为。其次，要加快社会保险基金管理的立法，规定基金筹集模式、来源渠道及各方负担比例、基金保值和增值的途径，以保证保险基金的正常运行。第三，要加快制定和完善养老、失业、工伤和医疗保险以及社会救济等单行法规。在此基础上，要积极创造条件制定出我国的社会保障方面的基本法律——《社会保险法》。目前要尽快地把改革中已经确定的各项社会保障活动的准则用法律形式迅速固定下来，为制定我国的《社会保险法》提供准备条件。
建立起全国统一的社会保障管理机构。中央与各级地方政府要根据《社会保险法》的规定，建立相应的社会保障管理机构，赋予相应的管理权限。中央政府可设立国家社会保障委员会，由一位国务委员或副总理主管，吸收有关部门的负责人参加，以便统一管理和协调政府有关部门之间的关系。作为政府的社会保障事业主管部门，国家社会保障委员会履行政府社会保障的行政管理职能，主要负责制定法规、监督、规划、协调。各地方政府可相应设置社会保障局，作为社会保障事业管理机构，负责本地区社会保障事务的管理，包括保险费征缴、管理和保险金付给，为投保单位和受保人提供资金保障和服务保障。按照社会保障的行政管理职能与经营管理职能分开的原则，新建的各级政府社会保障管理机构只负责进行诸如制定有关社会保障的法律规章和方针政策、监督社会保障基金的征收、管理、经营和使用情况等行政方面的事务；至于基金的具体经营、管理和使用等等事务，则应由相对独立的社会保障基金经营管理机构承担，即由独立的社会保障基金经营管理机构具体经办保险费征缴、保险金给付与社会服务。
建立和健全社会保障预算制度，强化社会保险财务管理和监督，提高社会保障基金的使用效率。社会保障基金的管理直接涉及到受保人的切身利益，关系到社会的稳定，是社会保障制度能否正常运行的关键之一。为了保证基金的合理、有效使用，并使之能保值和增值，各级财政部门要代表政府切实加强对社会保障基金的管理和监督。国际经验表明，实施社会保障预算制度是加强社会保障基金管理和监督的行之有效的办法。实施社会保障预算制度，就是各级财政部门要将本级的各项社会保障基金纳入本级预算体系，并建立相对独立的社会保障预算。财政部门通过社会保障基金的预、决算制度，定期向全国人大专门委员会和社会公布社会保障预算执行情况，对社会保障基金实施专项监督和管理。与此同时，财政部门要通过建立各项社会保险基金及其经办机构的财务、会计制度，规范社会基金的收缴、给付及营运，规范经办机构管理费用的提取和使用，确保社会保障基金的合理有效使用。