三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架①，本文主要内容关键词为：中国论文,十年来论文,框架论文,进程论文,文化体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、三十年来我国文化体制改革进程：观察视角及基本问题
(一)文化体制改革中的政府、市场与文化机构：基于制度结构的考察
我们认为，我国文化体制改革过程实际上是一个制度变迁的过程。文化制度是指文化领域内以文化单位为载体的各种社会关系的具体规则。而文化体制是指文化领域内各种文化组织、文化机构所由设置及运转的具有特定内在逻辑关系的制度体系。文化体制的实质是有关文化组织和行为的各种制度的结构化体系，是自发形成或人为设计的各种交往规则的规范化、结构化和系统化表达。不同的制度通过不同的链接方式可以组成不同的文化体制，如苏式文化体制、英式文化体制、美式文化体制、法式文化体制等。②而所谓文化体制改革，是指人们在文化行业和文化领域按照某种价值观有计划地改变与原有技术环境相配备的旧的制度安排，建立与现有技术环境相配备的新的制度体系，通过建立新的行为规则确立起新的利益关系、新的激励方式和新的组合方式。
制度或体制变迁的核心是作为制度内核的利益关系的重构。作为整个社会组织系统中的一个子系统，文化体制建立在“三种基本关系”之上，即文化组织与政府行政部门之间的关系，表现为文化组织与政党、政府主管部门之间的纵向结构；文化组织与社会市场系统的关系，表现为文化组织与社会市场经济组织之间的横向结构；文化组织与组织内成员之间的关系，表现为组织内部的功能结构。这三大关系构成了文化体制的基本框架。
对我国文化体制的深入分析后发现，文化体制既在横向结构之中存在着三大基本关系，又在纵向上存在着三个基本层次。一是宏观层次。宏观层次是文化体制的外部资源性和管理性要素的集合体。主要包括：①国家文化管理职能架构体系；②资源配置体系；③文化法律政策体系；④文化市场监管体系；⑤社会保障系统。二是中观层次。中观层次是指文化机构赖以生存的社会性资源、管理性要素的集合体，主要包括：①社会专业化分工协作体系；②社会中介体系；③社会化投融资体系。中观层次理解为宏观层次的派出层次，政府和市场中介同时起作用。三是微观层次。微观层次是指文化机构内部的各种内源性组织和管理要素，主要包括：①组织结构体系；②权力配置系统；③目标系统；④信息系统。
政府、市场和文化机构之间的逻辑关系和功能设计形成了横向上的三大基本关系和纵向上的三大层次，它们是文化体制的基本体制要素。由于体制内各种关系并不是并列平行的均衡结构，各种关系之间有主次之分、整体与局部之分。所以，在文化体制改革的三十年中，不同历史时期和不同的发展阶段，表现出不同的体制“关系结构”。
(二)文化体制改革中的基本问题：效率、既得利益格局与意识形态安全
1.基本问题之一：文化行业的效率问题
文化行业的效率问题是指文化行业中资源的投入和产出比。主要包括两方面：成本或开支，收益或产出的结构和比例。
效率问题之所以成为文化体制改革的基本问题，有着深刻的体制和和行业背景。建国初期，以“单位”进行资源集结和发展社会经济，建构了一个国家体系的“生产工厂”，而文化部门只是这个“大工厂”中的一个生产车间。计划体制应用于文化行业，带来了整个文化行业的低效率问题。在文化生产过程中存在广泛的“搭便车”、“偷懒”、“寻租”等机会主义行为，带来了对劳动者积极性的严重抑制，使文化行业的激励机制严重不足，效率不高。
文化单位的低效率问题不仅体现在改革开放之前的完全计划体制中，事实上也体现在改革开放后，直至当前的转型时期。改革开放以前，文化行业的低效率主要表现为文化行业资源的存量使用效率不高；改革开放后，文化行业的低效率主要表现为公共资源增量投入的效率较低。
2.基本问题之二：既得利益格局问题
“既得利益”是现行制度赋予特定群体的特定优惠。文化体制中既得利益格局的形成具有深刻的时代背景，与中国社会改革的进程息息相关，是30年来中国经济社会改革的“非均衡化”进程所导致的结果。
改革之初，国家放弃对文化行业的绝对保护义务，以政策的形式允许行业部门“创收”(如“以文补文”)，行业利益因此得以生成。文化行业中既得利益集团的形成在客观上推动了政府失灵。主要体现在，原本应是国家职能部门的文化主管部门由“国家利益代表”的身份向“国家利益、行业系统利益和小团体利益代表”的多重身份转化，本应为公共服务部门的政府文化机构同时兼有了“三种角色”，即履行政府法定职责、提供公共文化产品的“政府主体”角色，组织本行业经营活动的“经济主体”角色，保证本部门队伍稳定的“单位主体”角色。在这三种“角色”中，“政府主体”的角色在部门利益的挤压下不断弱化，各级行政机构会愈来愈将提供公共产品的职能作为“业余职能”，而愈来愈以追求自身的经济利益为导向。
行业利益的直接后果是以政府部门为基础形成利益分割格局，使政府机构部门在改革过程中出现“异化”，主要表现为“三化”：政府权利部门化，部门权利利益化，获利方式制度化。“三化”的本质，是本属政府的权利被行业部门所控制，权力因与垄断利益挂钩，所以政府的权力被不同的部门分割。
3.基本问题之三：意识形态安全问题
(1)文化体制改革中民族国家文化主权的守卫
文化主权是伴随着国家主权产生的重要产物，是现代民族国家将本民族文化的习惯、信仰和价值观念上升为国家意志，对本民族文化所拥有的最高和独立的权力和权威，它在国家上层建筑领域具有对外的排他性和对内的整合性。在经济文化化和文化经济化的双重作用下，我国文化主权日益与文化市场、文化产业发展联系在一起，民族文化之间融合与斗争的双重互动性表现得更为直接和表面化。
(2)文化体制改革中的主流价值观维护
胡惠林认为主流价值观反映的是一个国家意识形态和社会道德的基本取向，反映出一个国家主流社会的基本意愿，包括一个国家用以安身立命的政治思想理论体系和道德信仰体系两个方面，是决定一个国家全部合法性之所在。③
文化作为意识形态的一个有机组成部分，有着其独特的政治性和复杂性。相应地，文化体制改革也就不能脱离政治文明建设的进程，文化体制改革必须与国家意识形态建设进程相协同。因此，我国文化体制改革具有艰巨性、复杂性和长期性的特点，是继“经济体制”改革后的另一个层次更高、且更为复杂的社会改革过程。
二、我国文化体制改革的前瞻：趋势、力量来源与路径选择
(一)我国文化体制改革的基本趋势
我国文化体制改革就其最核心的内容来说，是为了增强文化主体的活力，促进我国文化事业和文化产业又好又快的发展；就其改革的方式和手段来说，主要调整文化体制中“三大基本关系”，构建我国新型文化体制框架。依照这种视角来探讨今后一段时期内我国文化体制改革的基本趋势，可以归结为三个方面：文化主体(单位)与政府的关系由依赖型向相对独立型发展，文化主体(单位)与市场(社会)的关系由松散型向紧密型发展，内部人员与文化主体(单位)之间的关系由依附型向契约型发展。
1.政府与文化主体的关系：由“父爱”型向相对独立型发展
在计划体制下，政府几乎掌握全部社会资源，政府以一种“父爱主义”的方式给予文化组织和文化机构以种种约束和保护。改革开放后，中国社会经济基础结构逐步发生结构性改变，政府与文化主体之间“父爱型”关系的社会制度基础逐步被消解。政府实行“约束保护”所依赖的户籍制度、生产分类管理制度、社会保障制度、人事制度、劳动分配制度和产权制度安排均已发生重大变化，推动政府与文化主体的关系由“父爱”型向相对独立型发展。
2.文化主体与市场(社会)之间的关系：由松散型向紧密型演进
计划体制下的“政府—单位”社会结构既是一种社会组织方式，作为“社会”代表的中介组织，要么依附于政府之下，要么被排斥在社会结构之外，在“政府—单位”之间找不到一块立足之地，文化主体与市场(社会)之间是一种松散型关系。改革开放后，随着政府行政权力逐步从文化组织和文化机构微观管理领域的退出，由文化组织和文化机构所承载的社会性职能必须由社会(市场)来弥补。社会(市场)将取代政府部分权利成为文化组织和文化机构重要资源供应者的角色。因比，转型期文化组织和文化机构与社会的关系是一个由局部向全局，由浅入深，不断发展的良性互动型关系。
3.内部人员与文化主体之间的关系：由依附型向契约型转变
在文化体制形成之初，文化艺术人员作为一种稀缺资源被纳入国家体制，体制内成员以对上级和行政规则的服从为条件，换取政府对其无限保护义务二者之间形成了“约束—保护关系”。改革开放以后，单位对员工的个人控制开始松动，文化单位的干部人事制度、劳动分配制度在全国文化行业普遍铺开，大部分文化单位试行职工聘用制、干部选拔作用制、绩效分配制，员工与单位之间的关系由依附型关系逐步向契约型关系转变。
(二)文化体制改革的力量来源：动力、阻力与力量均衡
在中国文化体制改革过程中，存在着“强制性变迁”和“诱致性变迁”两种方式。改革者必须正确估计改革的动力、阻力，实现力量均衡。
1.我国文化体制改革的动力来源
改革开放以来，我国文化体制改革一直是在中央政府的推动下稳步前行，中央政府、各级地方政府和文化行业为文化体制改革提供了基本的改革动力。
从改革的实践来看，我国文化体制改革走的是一条“自上而下”的改革路线。如果是一种自上而下的改革，那么改革的第一推动力首先在权力的上层形成。1978年，以邓小平为核心的第二代中央领导集体结束了国内动乱，中国社会的各种力量重新聚结于中共中央的周围，中央政府直接领导文化体制改革，形成了改革的最初动力来源。
1990年代中期以后，来自地方政府(第二行动集团)的推动力逐步加强，并在改革过程中发挥越来越重要的作用。全国大部分的省市都纷纷发布了文化体制改革和文化发展的政策文件，作为推进本地区的文化发展的动力。
2.我国文化体制改革的主要阻力构成
通过对三十年来来我国文化体制改革过程的观察，我们认为，我国文化体制改革的阻力主要来源于观念和利益两个层面。
从观念层面上看，由于人们观念的转变总是要滞后于现实的变化。面对改革深化过程中出现的诸如部分国有文化单位“事转企”、新闻单位宣传、经营业务“两分开”、吸纳民间资本等问题，一些领导包括改革试点单位对解决改革过程中出现的困难和矛盾缺乏信心，比如担心是否会削弱党对宣传文化阵地的调控力，自身的文化领导权是否会受到削弱，等等。
在物质层面上，来自既得利益阶层的阻力更大。改革必定是有些人受益而有些人受损，利益调整因触动被改革者的利益，会产生各种改革的阻力，会使文化组织和文化机构的改革遇到各种复杂的局面。那些受损或受益不多的人因此而或多或少地具有抵制或反对改革的动机，形成对改革的阻力。
3.文化体制改革深化阶段三种力量的“相对均衡”
在改革开放后，文化机构和文化组织所依赖的“国家—单位”二元结构转变为“国家—社会(市场)—单位”三元结构。政府、市场和单位这三种力量构成了文化体制改革中的“三角协调模式”。
“三角协调模式”事实上向文化机构和文化组织展示了一种新的力量组合和新的资源配置方式，不同的文化主体可以根据改革的初始条件和自身的资源禀赋在三种力量之间游移，按照单位利益最大化的目标，作出主要偏向政府权力、偏向市场机制或偏向单位自主改革的选择。随着市场作用的彰显和单位自主改革力量的强大，政府在文化管理中所扮演的角色已逐步由严格的计划控制转向引导监督和提供公共资源支持。由于市场自身具有盲目性、滞后性，而单位的自主力量需要相应的引导和激励，因此，这三者之间的相互影响和制约，就形成了现代市场经济体制环境下“三角协调模式”的基本表征：单位自主、政府调控和市场调节。
“三角协调模式”为深化文化体制改革提供了选择多种实现模式的可能性，但普适性意义上的“最优方案”并不存在。文化体制改革在不同的历史阶段，不同力量所能发挥作用的时间和空间并不完全相同。我国文化体制改革总要体现为一种不断进行调适的过程，在时间上适应历史的发展趋势，在空间上适应实践进程，从而实现三种力量的“相对均衡”，在“相对均衡”中实现文化资源的合理配置。在当前的历史条件下，这种“相对均衡”具体表现为：政府通过政策供给和公共经费供给调控改革的方向，社会资源通过市场机制进行调节，文化机构通过自主改革增强活力。在我国市场体制日益完善的环境下，“三角协调模式”的核心是：文化体制改革由完全受政府影响到逐渐受政府、市场和单位三种力量的综合互动影响。表面上看，政府一家独大的作用受到了抑制，但实际上并没有削减政府的主导作用，而只是改变了政府作用于文化资源配置的方式，即政府力量表现为依法对市场机制和文化组织进行调控，从而建立起更有效率的激励与约束机制。
(三)深化文化体制改革的基本路径
我国文化体制改革的实现路径是制度创新，制度创新作为一个集合性范畴，包含了组织创新、政策创新、主体创新和法律创新四个基本内容。
1.组织创新路径
组织创新的核心是：适应以市场体制为基础的社会结构变化，重构新时期政府文化管理职能体系。对于文化管理体制改革而言，组织创新的基本路径是国家推动实施“大文化部制”。④主要内容包括：第一，从体制设计上理顺文化管理体制中的党委与政府、政府与行业部门、文化行政部门与直属单位之间的关系，分离文化行政部门的“三重角色”；第二，区分文化行业领域的公共性资源与经营性资源，按照大文化管理的要求重组文化业务，健全国家文化事业管理职能体系。
2.政策创新路径
政策创新的路径主要有三：第一，完善文化体制改革过程中的财政保障政策；第二，完善并落实推进文化产业发展的税收政策；第三，完善文化产业的投融资政策。
3.主体创新路径
以文化产业集团为龙头，推动文化单位向独立的文化市场主体转变，是主体创新的基本内容。对文化企业而言，主体创新是引导和推动文化体制改革的重要力量。主体创新既需要良好外部环境的配套，又需要优化内部环境。因此，主体创新包括以现代企业制度为核心的制度建设和以文化产业集团为龙头的市场主体建设。
4.法律创新路径
深化文化体制改革，必须加快文化立法，完备文化法律体系：第一，加快文化法制建设，必须要全面掌握我国文化法律法规的现状及缺陷，研究世界贸易组织确定的国际规则，在此基础上结合文化事业产业发展实际，研究文化立法规律，确立我国文化法律体系的基本内容；第二，研究制定完备的文化法律法规体系。目前我国文化领域许多方面的法律都属空白，大量存在的是政策性的规范和行政管理规程。因此文化法律的立法任务还相当艰巨。当前，急需抓紧制定的基本文化法律有《演出法》、《出版法》、《电影法》、《新闻法》、《图书馆法》、《博物馆法》、《文化市场管理法》、《文化产业促进法》等；第三，完善文化行政执法体系，提高执法效能。要确立文化执法的独立法律地位，增强文化执法机构的权威；按法律规定的操作规则办事，进一步完善文化执法程序，保证文化执法的公正性和严肃性；健全机构、充实队伍、完善培训、考核和监督等有关制度，建立一支高素质的文化执法队伍。
注释：
①本文发表于《福建论坛》2009年第2期。原文约16000字，本刊转载时有删节。
②参见蒋昌忠、宋丹娜主编《转型期艺术表演团体改革模式研究》，湖北人民出版社2002年版。
③胡惠林：《中国国家文化安全论》，上海人民出版社，2005年版，第186页。
④“大部制”的设计能够在一定程度上解决现有政府体制中条块分割、多头领导的文化体制改革难题。就政府部门来说，文化管理的职能部门有文化、广播电视、新闻出版、旅游等行政管理部门，其往往政出多门、职能交叉，如何从制度层面理顺管理职能以提高效率，减少制度性摩擦和效率耗散，已经不是职能部门自身所能解决的问题，应该进行整体制度框架的创新。
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