城乡公共服务统筹治理的制度分析——以国家统筹城乡试验区成都市为例，本文主要内容关键词为：城乡论文,成都市论文,试验区论文,为例论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2010)02-0107-09
一、问题的提出
当前，城乡经济社会发展不平衡的一个主要现象是城乡差距难以遏制并仍有继续扩大的趋势。国民经济在持续增长的同时，出现城乡收入差距的不断扩大，如果加上城乡之间原本差距更大的公共服务，我国目前的城乡差距可谓建国以来最大的时期。2007年我国名义城乡收入差距为3.33:1，若把义务教育、基本医疗和社会保障因素考虑在内，城乡实际收入差距估计已达5—6倍，其中，公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重大约在30％—40％。因此，缩小城乡差距包括缩小城乡收入差距和缩小城乡公共服务差距两个方面。
学术界从2006年开始较多研究基本公共服务均等化问题，但主要围绕有关基本公共服务均等化的内涵、范围和内容，基本公共服务均等化的体制障碍，基本公共服务的战略思路与发展阶段安排，基本公共服务均等化与公共财政制度建设，改善农村公共服务的政府职责划分等展开讨论，其中有关基础教育、基本医疗和公共卫生以及社会保障等基本公共服务均等化的专题研究和案例则不在少数。在对相关文献梳理中我们发现，以缩小城乡差距为目标，如何实现基本公共服务均等化，即促进城乡基本公共服务均等化的治理方式或治理机制的探讨较为少见。
本文试图站在城乡统筹视角，以国家级统筹城乡综合配套改革试验区——成都市为案例，分析统筹城乡公共服务，实现基本公共服务均等化的治理机制与治理方式，并就如何从制度保障上实现公共服务的城乡统筹提出了见解。
二、城乡公共服务统筹治理与基本公共服务均等化
(一)统筹治理：从工作机制转向国家战略行动
“统筹”本是运筹学的基本概念，原意是指通过对整体目标的分析，选择适当的模型来描述构成整体的各个部分之间、部分与整体之间以及与外部之间的关系，制定出相应的指标评价体系，用以分析事实并得出对于全局最有利的决策，以及协调系统各个部分的目标和决策的一个长期行动过程。一般将其看作一种工作方法或工作机制，也可以作为一种思维方式来看待。在新中国建立初期和社会主义建设中，“统筹”就更多是指一种工作方式或思维方式，而尚未上升为一种依附于一定经济制度或经济体制的战略行动或战略安排。
有研究表明，从发达国家工业化的进程分析，城乡关系大致经历三个发展阶段：即依靠农业积累建立工业化基础的起步阶段、工农业协调发展的成长阶段以及工业反哺农业的成熟阶段。我国处在工业化中期的特定历史阶段，为解决发展不平等、不协调以及不平衡问题提供了物质保障，统筹城乡经济社会发展顺理成章成为其中一个关键性命题。2002年中共十六大首先提出统筹城乡发展，指出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。2003年10月中共十六届三中全会明确提出“五个统筹”的科学发展观，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。其中统筹城乡发展居“五个统筹”之首，显示出“统筹”已经从一种工作方式向国家战略行动安排的深刻转变。2006年中共十六届六中全会在继续强调以人为本、科学发展的前提下，提出建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，并指出“以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。这是把统筹治理战略运用于基本公共服务体系建设的首次表述。2007年6月，国务院批准成都市和重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，标志着我国统筹城乡战略作为一种国家行动正式进入实施阶段。2008年10月中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则将统筹城乡的战略行动进一步提升到建立促进城乡经济社会发展一体化制度的高度，要求在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，还就土地利用、产业发展、基础设施和公共服务、劳动就业、社会管理方面的统筹内容作出具体部署。这不仅可以看作是对统筹城乡发展战略思想的一种确认，更是对城乡统筹、科学发展的一种全面落实。
(二)实现城乡基本公共服务均等化需要统筹治理
缩小城乡基本公共服务差距就是要扭转长期实行的“城市偏向”战略，通过统筹治理把新增的财力资源投向公共服务体系薄弱的农村地区，以健全农村地区公共服务体系，增强其服务供给能力。那么，为什么要将统筹城乡工作机制上升到一种国家战略行动来治理城乡不协调、不平等和不平衡的公共服务进而实现基本公共服务的均等化呢？这主要有以下几个理由：
首先，享有基本公共服务是一种基本人权，政府采用统筹治理战略缩小城乡公共服务差距，能够保障城乡居民平等获取基本公共服务。有人认为，基本公共服务制度是20世纪人类建立的最重要的制度文明之一，是人类文明的伟大发明。这种制度指的是国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。同时，基本公共服务是社会中每个公民平等实现其基本健康权、基本教育权和基本生存权的体现，从量上看，它表现为一种不分地区、城乡、人群的无差别的且具有一致性的基本公共服务。我国目前基本公共服务(无论服务体系还是供给能力)的城乡差别状况是无法满足城乡居民平等享有基本公共服务实现基本人权的，政府只有参照城市居民享有的基本公共服务水平，并根据现阶段财政的支撑能力，统筹安排城乡居民基本公共服务的标准和水平，通过不断加大农村地区公共服务体系和公共服务能力建设，才有望缓解公共服务供给的城乡差距，保障农民与城市居民获得大致相当的基础教育、基本医疗和公共卫生、基本社会保障和社会福利。为填补城乡之间公共服务的巨大鸿沟，政府通过制定统一的基本公共服务目标，采用非均衡的公共服务资源分配战略，将新增政府财力向农村倾斜，不仅增加对于农村公共服务的基础设施和基本设备的投入，而且还要直接把资源分配到农村与人力资本投资相关的领域，例如，提高农村基本养老和医疗保障政府补助标准，等等，保障农村居民公共服务能够达到与城市居民基本相当的标准。
其次，城市化的快速发展和人口流动加剧导致城乡不同人群身份转变，政府通过统筹治理基本公共服务供给能够降低由此带来的社会制度成本。城市化发展带来两个不同于城乡分割时期的显著变化，一是农村流动人口显著增多；二是农村耕地显著减少。可以说，城市化过程与人口和耕地的动态变化有着深刻的联系。前者更多表现为农村劳动力配置的空间延伸，即在城乡之间配置劳动力资源；而后者则体现为在降低人均占有资源的同时，部分农民实现了其身份转变。对于地方政府来讲，城市化及其人口流动为其在公共服务供给与社会管理上带来挑战：一是公共服务供给的主体增多，即从过去公共服务向农民和城市居民供给变成向农民、农民工和城市居民提供；二是社会管理的难度增大，即从原来城乡分割时期农民和城市居民分开的静态管理变成城乡融合时期农民和城市居民互动的动态管理。面对快速城市化带来的新问题和新变化，政府为城乡不同人群提供公共服务和实施社会管理的唯一手段就是统筹治理，即不再区分城乡和居民身份，实行相对统一的基本公共服务供给，并且做到在动态转换中实现有效的社会管理。这其中，最具代表性的是对于农民工医疗保障的统筹治理，目前的制度安排是农民工既可以选择进入新型农村合作医疗制度，又允许他们参加专门针对农民工的综合保险(如上海、成都等地)，但是却不能进入城镇职工医疗保障制度体系，而基本医疗保障改革的目标是，通过城乡统筹治理，把城乡之间原来分割运行的不同医疗保障制度加以有效整合，形成一个覆盖全民的、相对统一且标准较为一致的医疗保障制度，城乡居民便能够获得基本一致的医疗保障水平。因此，通过对城市化和人口流动带来的土地、劳动力等生产要素空间配置的动态变化，特别是针对城乡融合趋势导致的农民身份转变，统筹治理城乡各类公共服务供给制度，使其形成相对统一的公共服务供给体系，让原来分散的制度安排尽可能实现有机衔接，并随之完善与此相关的社会管理制度。这样做的结果，既能够缩小城乡居民公共服务的差距，又可以减少不同人群在城乡之间流动时因为身份转变带来的社会制度成本。
再次，政府统筹治理城乡基本公共服务供给并不排斥利用市场机制，公益性服务采取市场提供服务、政府购买服务的方式能够节约社会成本。公共服务属于公共产品范畴，对于公共产品的经典性分类(如把公共产品分为纯公共产品、准公共产品和私人物品)同样适用于公共服务。公共服务是用以解决公共问题，维护社会经济秩序的主要手段，也是一种资源配置，其基本目的是为解决每一独立的市场主体所不能单独解决的许多公共问题。与公共产品一样，公共服务也可分为提供纯公共产品的公共服务和提供准公共产品的公共服务两类。基本公共服务是提供纯公共产品的公共服务，它指政府向全体社会成员提供的平等的、无差别的公共服务，如国防、外交、公安司法、基本医疗保健、义务教育、生态环境保护等。混合公共服务是提供准公共产品的公共服务，它带有满足公共需要与满足个人需要相交叉的性质，这种公共服务既能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，又具有一定程度的竞争性与排他性；既要付费，又不完全付费，如研究生教育、公共工程、宇宙航天业、原子能工业等。但是，无论公共服务如何划分，政府都应对其承担主要职能和实施基本制度性安排。
然而，政府承担公共服务职能并不表明政府一定要成为其提供的主体。换句话讲，市场机制在公共服务供给方面仍将发挥作用。由于公共服务涉及领域较宽，占用资源较多，政府以有限公共资源难以保障每一国民对于公共服务的需求，加上我国的财政支出制度长期未能解决事权与财权相统一问题，导致地方政府承担绝大部分公共服务事权，而分税制又使大量公共资源向中央政府集中，这样做的结果是地方政府不仅无法提供区域性公共服务，甚至无力保障其基本公共服务供给。为了满足居民对于公共服务的基本需求，借助市场机制是现行财政制度框架下的唯一选择。市场机制运用于公共服务供给的最大优势就是能够强化公共服务提供者的激励。一种可行的思路就是通过市场提供公共服务、政府购买服务方式保障城乡居民公共服务需求。政府购买服务的实质，就是通过竞争吸收社会组织提供公共服务，实现政府职能社会化。对于包括基础教育、基本医疗、公共卫生、社会保障(如医疗保障)在内的基本公共服务，政府仅仅以支付者而不是直接提供者的身份出现。政府购买服务的关键在于服务合同的设计中蕴含有部分激励因素，政府在服务合同中既要规定促进公益服务(如向社区居民提供公共卫生服务)的奖励性措施，又会对于未能履行合同制定相关惩罚性条款。政府购买服务与政府直接提供的最大区别在于前者通过引入竞争机制与优化经济激励机制，把服务提供者的公共服务与自身的经济利益联系起来，在提供公共服务的同时能够实现提供者的收入最大化；而后者则更多地依赖主管部门监督的持续性和服务提供者的自觉性。
三、以城乡一体化推进基本公共服务均等化
(一)城乡一体化：以“三个集中”体现城乡统筹
统筹城乡经济社会发展在成都被表述为城乡一体化。它既是一种区域发展战略，也是一种治理方式或治理制度。其中，最具成都特色的城乡统筹方式是“三个集中”，即统筹推进工业向集中发展区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中。“三个集中”被认为是实现统筹城乡、科学发展的根本方法。对此的基本认识是：(1)“三个集中”顺应了社会化大生产要求，体现出集约经营、节约资源和规模经济成本最小和收益递增的现代经济理念；(2)“三个集中”直接引致新型工业化、新型城镇化和农业现代化的所谓“三化”联动。依据工业化、城镇化和农业现代化三者之间的内在关联寻找到一条以工补农、以工促农、以城带乡、城乡互动的长效发展机制；(3)“三个集中”是通过统筹治理体现出动态发展、聚合发展、融合发展的一种特殊发展机制。表现为传统的土地、劳动、资本、技术等生产要素从原来静态配置转变为在流动和重组中动态配置；城乡空间格局从过去的城市农村界限分明变为城乡融合与交叉互动；城乡居民身份从过去农民与市民的单一定位转变成为城乡居民身份界限较为模糊的复合定位。
因此，以城乡一体化实现城乡统筹，较之于一般意义上的统筹城乡不仅涉及统筹对象更多，除户籍所在地的农民和城市居民外还有游离于城乡之间的农民工以及区域以外的流动人口，而且统筹不再是单纯通过增加对于农业增长和农村发展的支持来实现农民生活的改善，使其达到与城市居民相当的生活条件与生存环境，更要在城乡产业交融互动和人口转变中创新统筹方式和增强统筹能力。
(二)城乡一体化中的基本公共服务均衡发展
1.以健全农村公共服务体系为突破口，通过增加政府财政投入，实现城乡公共服务均衡发展。城乡公共服务不均衡主要表现为农村公共服务体系不健全，尤其是农村公共服务设施严重短缺，因此，向农村公共服务设施投资是缓解农村公共服务供给的基本条件。从2003年实施城乡一体化发展战略以来，地方财政用于“三农”的财政支出逐年增长，到2008年，地方财政用于“三农”的支出比2003年增加了13倍。①在增加农村基础设施投入的同时，农村基础教育、农村公共卫生与基本医疗、农村医疗保障(如新农合)、农村文化及科技等农村公共服务投入也呈现大幅度增长。
2.树立“全域成都”发展理念，以规划为先导，通过创新制度实现城乡一体公共服务资源配置。首先，在“全域成都”发展理念指导下，把城乡一体化规划引入公共服务体系建设当中，建立起城乡一体化的公共服务规划体系，并相应编制教育、医疗卫生、基础设施、文化、社会保障的专项发展规划，明确各项公共服务事业发展的目标任务，形成覆盖全区域的城乡公共服务规划体系，逐步打破城乡分割的公共服务资源配置格局。其次，结合规范化服务型政府建设和推进“大部制”政府机构改革试点，构建城乡一体化的组织制度。在对农业、规划、交通、水务等多个部门机构改革基础上，2007年成都市组建了统筹城乡工作委员会，并专门下设社会处，成为统一承担全市城乡教育、医疗卫生、社会保障和文化等农村公共服务事业改革的组织机构，为城乡一体化进一步推进提供有力组织保障。再次，以制度创新促进公共服务的城乡均衡发展。通过大力改革户籍(如取消农业户籍实行统一的城乡居民户籍制度)、就业、社会保障(如新农合与城市居民医保制度并轨)、教育(如拆除农民工子女在城市入学门槛)、医疗卫生、文化等公共服务体制机制，不断推动城乡公共资源均衡配置，建立起城乡一体的公共服务体系和公共服务供给制度。最后，加大公共服务政府补助水平，通过大幅提高政府对于城乡基础教育(如两免一补)、城乡居民医保(提高政府补助标准)、农村养老保险、城乡社会救助、社会福利(如最低生活保障)的补助水平，直接投资于城乡居民，增强了城乡居民获取公共服务的能力。
3.以村级公共服务供给为主体，提高村级公共服务和社会管理水平。如何围绕统筹推进“三个集中”，促进城乡公共服务均等化？成都的经验是以村(社区)为重点，构建城乡统一的公共服务制度；以提高农村基层公共服务和社会管理水平为保障，推进城乡基本公共服务均等化。首先，制定村级公共服务和社会管理的目标任务。从服务标准、投入保障、管理机制和管理组织4个方面提出村级公共服务和社会管理水平要达到“四个有”。其次，厘清村级公共服务提供思路。明确以政府为主导，多方参与的责任分担原则和建立多元公共服务供给机制。并强调充分尊重农民意愿，维护农民民主权益，充分发挥村级自治组织作用。再次，健全村级公共服务和社会管理分类供给机制。按照经济社会发展水平将村级公共服务和社会管理分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务和社会管理七个大类。对于村级公共服务和社会管理实行分类供给：政府提供基本的公益性公共服务，村级组织提供自治组织内部的公共服务，同时倡导依托市场主体采用市场化方式供给村级公共服务，并引导和规范社会组织开展公共服务。最后，建立村级公共服务和社会管理经费保障机制。明确政府在农村公共服务中的投入责任，规定农村公共服务事业投入的最低经费标准。②为进一步保障农村公共服务供给，成都市规定从2008年起，将每年新增的公共事业和公共投资建设的政府投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，直到城乡公共服务均等化的最终实现。
四、促进城乡基本公共服务均等化的制度保障
(一)制定基本公共服务均等化的地方性法规
良好的制度和规则是秩序的保障。在统筹城乡公共服务，实现基本公共服务均等化的进程中，政府要通过制定和完善各种制度规则，加强基本公共服务均等化的法制建设，保障城乡一体公共服务制度的规范运行。首先，明确政府在统筹城乡公共服务中的责任和权力，保证政府部门依法行政，避免政府部门对于公共服务管理上的随意性和盲目性，为实现城乡经济社会的公平发展和均衡发展创造良好的法制环境。其次，为推进城乡基本公共服务均等化制定相关的地方性法规。统筹城乡综合配套改革是一次前所未有的试验，在地方立法方面没有现成规范可循。应充分利用国家城乡统筹试验区“先行先试”的历史机遇，制定有关促进公共服务发展的地方性法规条例。例如，制定《成都市城乡基本公共服务均等化条例》，并在此基础上配套制定有关制度和政策。再次，建立成都市城乡基本公共服务均等化的监督保障机制，包括组织制度与工作机制。组建一个有充分代表性和权威性的监督机构，重点对基本公共服务提供方的政府有关部门的工作目标、工作流程及服务绩效进行全面考核与监督。
(二)为促进基本公共服务均等化改革地方财政制度
良好的地方财政制度是建立统筹城乡公共服务系统的重要支撑，应在现行财政分级管理体制框架内，以实现基本公共服务均等化为目标，按照城乡一体化战略总要求完善地方公共财政制度：
1.进一步调整和优化财政支出结构，财政资金要坚决从生产性和盈利性领域中退出来，重点放在促进城乡基本公共服务均等化上，把更多的财政资金投向公共服务领域。按照缩小财政建设性支出、稳定财政行政性支出、扩大财政社会性支出的公共财政目标，提高财政公共服务支出比重。紧密围绕完善社会保障制度体系、深化医疗卫生体制改革、推进事业单位绩效工资改革等今明两年改革重点领域加大支出力度，以实现地方财政从投资建设型向公共服务型转型。
2.尽快完善转移支付制度，使各级政府的财权与公共服务职责相统一、财力与公共服务事权相匹配。首先，在区域内按照责任——能力对称原则，合理划分市与区(县)之间城乡公共服务供给责任与范围。有关民生、社会事业等公共服务，如教育、卫生、基本医疗、社会保障等公共需求具有持续性和扩张性，需要充足的财力保障，必须坚持以市级财政支出为主；对于区内财力保障能力较低的地区，市级财政要通过纵向转移支付制度，支持落后地区公共服务体系建设，使区域内各地区城乡公共服务均衡发展。其次，将区域内产业对口扶持制度延伸至公共服务领域。在区域内富裕地区与落后地区之间建立公共服务对口帮扶制度，解决落后地区农村公共服务体系不完整、设施供给不足的问题，通过地方财政再分配为成都市城乡公共服务均等化建立制度保障机制。再次，完善财政转移支付的监督机制。要建立一个专门的考评体系和设计一套量化指标，对区域内财政转移支付资金运用的经济社会效益进行考察和评价。
3.抓住成都市统筹城乡综合配套改革试验区试点的机遇，突破既有制度性约束。例如，有关公共服务基础设施建设，可以争取由中央政府代为成都试验区发行地方公共服务基础设施建设债券以筹措资金，为成都试验区公共服务基础设施构建持续发展的外部融资支撑。
(三)转变公共服务提供方式，扩大政府购买服务的领域与规模
正如前文所述，政府承担公共服务供给责任并非要让政府直接提供公共服务，对于公益性服务也应顺应市场化改革需要，转变政府公共服务提供方式，探索政府购买公共服务的模式，扩大政府购买公共服务的领域与规模。推行政府购买服务，既便于转变政府职能、精简政府机构、提高行政效率，又便于选择低成本、高质量的服务，最大限度地增进社会公共福利，达到小政府、大服务目标。目前，成都市已在农村公共卫生、公益性就业岗位、农村公共养老等众多领域探索出政府购买公共服务的成功经验，但是政府公共服务在购买上存在购买领域不宽、购买项目不多的问题，未来仍有较大拓展空间。
(四)建立地方政府基本公共服务政绩考核评价机制
现行主要以考核GDP的单一经济发展指标的地方政府政绩考核评价办法扭曲了政府以提供公共产品和公共服务为己任的基本职能，在相当程度上助长了单纯追求地区经济增长和唯经济指标论的倾向，长此以往将会严重影响地方公共服务的提供和城乡基本公共服务均等化的实现，因此，必须从制度上加以改变。我们认为，应该把政府公共服务提供的绩效和基本公共服务均等化程度作为考核地方政府政绩的主要指标，至少目前要逐步与考核地区经济发展置于相同的地位，并且，随着地方政府职能转变和规范化服务型政府的健全而把考核公共服务提供与城乡基本公共服务均等化作为最重要的政绩考核指标。要让人们认识到，能够为城乡居民提供均等而充分公共服务的政府才是人民可信赖的政府。
注释：
①由成都市财政局农业处提供的相关数据。
②最低标准为市县两级财政每年划拨给每个村不低于20万元、全市不低于5亿元专项资金。
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