行政事实行为浅论，本文主要内容关键词为：事实论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《行政诉讼法》和《国家赔偿法》相继出台，促进了行政法学界和司法部门对行政机关的行为系统研究，其中行政事实行为是最复杂、最富实践意义，又是研究最为薄弱的一环。笔者在接触一些行政赔偿案件时，对行政事实行为的内涵、外延以及法律特征进行过分析和思考，现将这些不成熟的观点和盘托出，祈求引起同行们更深入的探讨。
一、行政事实行为的概念和特征
在社会生活中，行政机关作为一个独立的机关法人，它能作出多种多样的行为。具体来说，主要有民事法律行为、行政法律行为、刑事法律行为、行政事实行为。所谓行政事实行为是指国家行政机关作出的非以设定、变更或消灭相对人的权利义务为内容的行为。此定义有三层含义：第一，行为的主体是国家行政机关及其工作人员，当然也包括法律法规授权的组织以及国家行政机关委托的组织或者个人。第二，行为的内容是设有、变更或消灭相对人的权利义务。第三，行为的产生虽然源于行政机关的职权，但行为的相对人不承担行政法律后果。换句话说，行政事实行为是与行政权力行为相对应的一种非权力行为。
在我国，行政事实行为发生的频率很高，范围很普遍，可以这样说，只要有行政机关存在，就会有行政事实行为发生。对这样一个常发性、多发性行为的认识，和把握该行为与行政机关其他行为的区别，就必须深入探讨，揭示行政事实行为的本质特征，根据行政事实行为的定义可以分析，它与行政机关其他行为区别的内在本质特征主要有：
一是行政事实行为的内容具有非法律强制性，也就是说行政事实行为没有行政法律上的确定力和拘束力。这是行政事实行为的根本特征。如计划生育行政管理机关作出的对计划生育进行宣传教育、加强计划生育科学研究等等。
二是行政事实行为的程序具有不确定性。行政事实行为的发生、发展和消除都没有严格的程序规定，它可能即生即灭，如行政咨询行为；也可能发生发展很长一段时间，如行政服务行为。
三是行政事实行为的功能具有公共管理性。这种管理主要是面向社会的教育、计划、协调和服务等活动，实现国家意志，所以就其本质而言，行政事实行为具有公共的服务性而非惩罚性。如金融行政管理机关编制国家信贷计划、调节货币流通、代理发行政府债券等行为，都是服务于社会的行为。
二、行政事实行为与行政法律行为之异同
行政事实行为与行政法律行为产生于一个共同的行政主体——国家行政机关及其工作人员或者法律法规授权的组织，行政机关委托的组织和公民。在有些情况下，两种行为是并列进行的；在有些情况下，两种行为则是相继进行或者是交叉进行的，它们之间存在广泛的内在的必然联系，它们既互相依赖，又互相影响，相互制约和相互作用。在某种特定的条件下，它们还会交叉和转化。行政事实行为与行政法律行为的联系主要表现在：
（一）两种行为的目标指向一致。行政事实行为的目标主要是通过宣传、教育、服务、计划、指导、协调和改善公共福利等活动，帮助公民、法人和其他组织把维护社会秩序、促进经济发展变为自觉行动。行政法律行为的目标是通过行政强制手段即采取命令或禁止等方式保证国家的行政法律、法规的贯彻执行，保护市场经济的繁荣和发展。这两种行为的目标统一于国家行政机关的意志，其内在的动力也源于国家行政机关的意志。
（二）行政事实行为与行政法律行为统一于同一的主体，有时它们的发生、发展相继在一定时间过程之中，所以具有相继性。
（三）行政事实行为与行政法律行为在进行过程中，它们相互作用、互为因果。
综上所述，行政事实行为与行政法律行为紧密相联，但这两种行为的区别也是显而易见的，笔者认为，它们的主要区别在于：
（一）行为的性质不同。因为行政事实行为没有为行政管理相对人设定、变更或者消灭权利义务关系，它没有行政法律上的确定力、拘束力、强制力，是非行政权力的公务性行为。而行政法律行为的本质在于它是一种法律行为，它不仅为行政管理相对人设定了权利义务关系，而且它有法律的确定力、拘束力、强制力。在行政机关实施权力行为时，它可以采取命令方式和禁止方式，相对人必须服从。否则，行政机关可以申请人民法院强制执行，所以，这两种行为的区别是比较明显的。
（二）行为的结果不同。行政事实行为的结果是不确定的，有的是隐形的，如行政信访行为实施后，有的会产生结果，有的就未必。即使产生结果，在行政法上也没有强制力。而行政法律行为实施后，相对人一方必须服从并履行行政法律行为所要求的义务，否则，行政机关可以国家力量强制履行，甚至予以相应的惩处。行政机关与相对人之间发生的关系是不对等的。
（三）行为的程序不同。一般来说，行政事实行为的发生和进行没有严格的程序规定，许多行政事实行为是即生即灭，即使有的发生发展很长一段时间，也无需严格的程序。例如，某城市发生地震，公民的生活受到严重损害，政府机关在组织抢险赈灾活动中，如果按照程序先救这后救那是不可能的，相比较行政法律行为就不同了，它的发生和进行都有严格的法律规定。如行政机关要对相对人实施行政处罚必须严格遵守“先取证后裁决”的行政程序规定。
三、行政事实行为诉讼的问题
当我们将《国家赔偿法》与《行政诉讼法》作了比较研究之后，就会发现《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围大于《行政诉讼法》中规定的行政侵权赔偿范围。
对违法的行政事实行为造成损害结果，受害人有权提起行政赔偿请求直至赔偿诉讼。在诉讼中势必涉及这样的问题，即哪些行政事实行为能够提起诉讼？提起什么性质的诉讼？人民法院对违法的行政事实行为如何进行审理判决？《国家赔偿法》第三条、第四条、第九条做了明确规定，《行政诉讼法》第十一条第二款也作了规定。随着《国家赔偿法》的实施，行政诉讼的受案范围就不只限于具体行政行为了，给公民、法人或其他组织造成损害的行政事实行为已经纳入行政诉讼受案范围，可以预料，这种范围还有扩大趋势。
国家赔偿法律关系是因为受害人同时行使两个权力而产生，一是确认侵权事实存在的请求权，二是国家赔偿请求权。这种情况往往不是对行政法律行为而是对行政事实行为产生的，也可以是由于行使公有的公用事业管理权而产生。对于这一类的行政事实行为，在《行政诉讼法》中，并没有一个有效的法定程序可以使用，以认定它的存在并取得赔偿。《国家赔偿法》则对此作了补救，允许受害人提起行政赔偿诉讼。
对《国家赔偿法》规定的行政事实行为提起诉讼的属于行政诉讼，那么在审理此类案件也应该依据《行政诉讼法》的原则和程序进行，但审理时应当有所区别。由于对行政事实行为违法的确认诉讼和赔偿诉讼是一并提起的，因此人民法院就必须一并审理，而且必须首先审理第一项即确认行政事实行为是否违法，只有在确认了行政事实行为违法后才能审理第二项赔偿的诉讼请求，如果审查确认第一项行政事实行为不违法，第二项赔偿的诉讼请求就没有审理的必要了。
按照《行政诉讼法》第五十四条的规定，对具体行政行为是否违法的审理判决方式是维持、撤销、变更、重新作出具体行政行为和判决履行法定职责，司法实践中，我们感到这五种判决方式不能满足审判工作的需要，建议今后在修改《行政诉讼法》时作必要的补充，或者对此进行必要的司法解释，因为对《国家赔偿法》规定的行政事实行为审查后就不能按具体行政行为那样作出判决，只能作出确认行政事实行为是否存在和违法的判决，故此在判决的主文中应表述为行使职权机关的某一行政事实行为是违法行为还是合法行为，这一判决是针对第一项诉讼请求而言的。正如民事诉讼审理事实婚姻中的离婚案件一样，人民法院首先要对当事人的事实婚姻状况进行确认，然后才能作出准予离婚的判决。第二项赔偿的诉讼请求是在第一项判决基础上确定的，因此对确认行政事实行为违法的应表述为：行使职权机关对违法行为造成的损害承担相应的赔偿责任，对确认行政事实行为合法的应表述为：驳回申请人的赔偿请求。