社区建设的组织化困境，本文主要内容关键词为：困境论文,社区建设论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[修回日期]2008-04-23
[中图分类号]D638；C916 [文献标识码]A [文章编号]1002-2031(2009)11-0098-05
一 组织多元与社区分化
相当长时期以来，有关社区建设与发展的研究，主要集中于对政府行政制度框架中的区—街道—居委会三者关系(尤其是街居关系)的探讨，而对基层社区内部的研究，则是强调社区居委会要实现行政组织向自治组织的转变，从目前来看，这种转变还停留在法理阶段。上世纪90年代中后期，住房分配的货币化政策开始实施，原有的公房逐步成为私房，商品房市场转型成为主流，以房屋产权为基础的物业管理开始进入基层社区，其间诸多矛盾冲突多有发生。从本质上来讲，导致这些矛盾冲突的原因是由于社区转型造成了基层组织的多元化，而打破了原有居委会的单一组织模式。有学者从上海社区发展经验出发，首先提出业主委员会、物业公司与居民委员会三者构成的核心性社区组织。换言之，原有单一的居委会组织模式，逐步向多元化的基层社区组织模式过渡发展；还有学者对业主委员会的具体生成过程进行了个案研究，并倾向认为业主委员会预示着中国市民社会发展的先声，进而就当前社区中诸多的矛盾冲突进行了深入探讨。从未来新型社区管理与自治的定位来看，上述观点均倾向认为，业委会的充分发展是推进我国城市社区自治的基础和前提；但也有学者认为，业委会的发展并不符合当前我国国情，其功能完全可以由原有的居委会来承担，并可以考虑直接建设以居委会—物业公司这两种组织为核心的社区管理架构。总体而言，社区自治的理论与实践，都开始关注社区组织多元化的事实，从而对社区自治的主要组织载体有了不同的设想。
从当前社区转型的实践来看，不同社区之间已经出现了相当大的分化，尤其是社区管理主体的组织多元化已形成了交错分布的现状。传统的居委会管理与新型的物业管理两者之间，构成了国家主导与业主自治新旧两种管理模式的张力。以此两种管理模式的有与无相交叉，可以得到4种社区类型：行政主导型社区、混合过渡型社区、业主自治型社区与边缘自生型社区。所谓行政主导型社区，即指尚未产生制度变革的传统社区，其日常管理仍主要由居委会负责，尚不存在业委会与物业管理公司；业主自治型社区，主要是商品房出售后所构成的新型社区，在居委会尚缺位于社区日常管理中时，物业公司业已成为日常管理的主体；混合过渡型社区，主要是指对传统社区逐步改造而开始实施物业管理的新型社区，也有部分是一些比较成熟的商品房社区，其内部常常存在着居委会、业委会与物业管理公司三者间的协调问题；边缘自生型社区，主要是指城市边缘地带，诸如“城中村”之类的新生社区，其相当部分是由外来人口组成，自然没有聘请物业管理的经济条件，居委会也常常是形同虚设，因此往往成为缺乏有效管理而亟待关注的边缘性社区①。
就其实质来看，居委会管理代表的是国家行政权力，物业公司管理至少在表面上代表的是相对于国家行政权力的社会自治能力。两者的交错分类，本质上体现了两种权力治理模式之间的张力关系。尽管从长远来看，国家行政权力的逐步退出与社会自治能力的逐步接替是必然的，但这样的理想状况常常是难于在短时间内达成的。其中存在的一个极为重要的问题是社区自身是否有能力实现业主自治，即业主大会、业委会之类的自治组织能否有效生成的问题，这取决于社区内部社群性社会资本的高低问题。有学者就社区自治中根本性的纠结问题指出：“法律条文赋予居民的各种‘自治权利’，能否转化成现实生活中真正为居民所用的权利，在很大程度上要取决于居民们是否有积极参与自治事务、行使这些权利的主观意愿。”即在自治职权的维度之外，还有着群众参与这一重要维度，只有高自治—高参与的状况才是名副其实的“居民自治”。本文认为，所谓自治职权亦即国家所承认的自治程度，所谓群众参与的要旨，应当是以社群性社会资本为基础的自组织取向。当“国家”开始从城市基层淡出之际，基层自身能否自发形成和谐、有效的“社会”秩序是为关键。
二 社区分化的组织矛盾焦点
具体用“国家—社会—市场”的三元框架来分析，行政主导型社区的治理，主要还是依靠居委会为代表的“国家”行政力量，其他社会性或市场性的组织尚未进入；边缘自生型社区，则基本是缺乏有效的组织管理，处于一种无组织管理之“三不管”的边缘状况。相对来说，混合过渡型社区与业主自治型社区的组织架构则是多元化的：混合过渡型社区中的居委会、业委会与物业公司分别代表着“国家”、“社会”与“市场”力量，从而在社区基层真正形成了三位一体的组织交错关系；业主自治型社区的业委会与业主大会基本代表了“社会”力量，物业公司与开发商则代表了“市场”力量，其中“国家”力量则通过外在环境的房管局、物价局等主管部门而并不直接介入。由此，对于行政主导型社区而言，组织的一元化使得其中尚没有明显的组织矛盾；对于边缘自生型社区而言，其社区的无序混乱更多地是来自于管理组织的缺乏，但也正因如此，其中并不存在比较明显的社区组织性矛盾冲突。比较来看，在混合过渡型社区与业主自治型社区中都至少有两种以上的组织形态，其中所存在的组织矛盾与冲突也是最为集中的。
在之前的一个阶段，无论是在混合过渡型社区，还是在业主自治型社区中，至少从表面上看，业委会—物业公司之间的矛盾冲突是最为集中的，但其背后的根源可能有着相当大的区别。从已有的研究来看，在一些混合过渡型社区中，原有物业公司常常是由居委会聘用，业委会与物业公司之间的矛盾在深层意义上即为业委会与居委会之间的矛盾，也就是自治力量与行政力量之间的张力。在一些业主自治型社区中，原有物业公司一般是开发商聘用或是开发商的下属公司，业委会与物业公司的矛盾本质上体现的是业主与开发商的矛盾冲突，即业委会及其所代表的多数业主与开发商、物业公司之间的严重对立。由此，也就存在着市场操控与业主自治之间的张力。与之密切相连的是，常常会有两个业委会之间的矛盾冲突，一个是由业主自发的业主大会所选举的，一个是由居委会或开发商所操控的业委会，从而使得前述的两类矛盾更为明显。如果抽象到“国家—社会—市场”的理论层面，在过去很长一段时间，混合过渡型社区的矛盾焦点可能主要存在于“国家”与“社会”之间，这也正是体制转型过程中“国家”与“社会”两者间的张力；而对于业主自治型社区而言，一般并没有经历体制转型的过程，其矛盾的焦点则主要集中于“市场”与“社会”之间。总体来看，现有研究均强调了“国家”以至“市场”阻碍了“社会”的自主运行，而相对忽略了业主群体的利益分化，亦即忽略了“社会”自身的内在运作逻辑。
此外，从目前的边缘自生型社区与行政主导型社区来看，其内部矛盾冲突较少；从长远来看，两者的转型可能要向混合过渡型社区及业主自治型社区发展。因此，混合过渡型与业主自治型这两种类型社区，代表了当前可行的社区主要发展模式。其当前内部明显存在的组织矛盾，则理应成为调查研究的重点。这两种类型社区的交错存在可能是长期性的，其本质上体现了国家介入的两种模式：混合过渡型社区是直接性的国家介入模式，即以居委会行政组织直接深入基层，从而在基层社区构建居委会、业委会与物业公司的三元互动模式；业主自治型社区是间接性的国家介入模式，即国家重在外在制度环境的建设，从而为业委会与物业公司、业主与开发商的契约合同关系的良好运行提供制度保障。
总之，这两种主流的社区管理模式的组织问题焦点，在当前阶段是否有所变化；在外在限制逐步消除之后，业主能否有效地形成自身的业主委员会；业主委员会又能否有效地运作并实现业主自治，亦即社区自治的组织基础问题等，都将成为需要考察并研究的关键问题。
三 业主自治组织化困境的个案分析
本文在对文献做进一步的分析与实地调查中发现，在2003年《物业管理条例》公布之前，无论是对于业主自治型社区，还是对于混合过渡型社区，所存在的核心性问题均在于外在条件(或是开发商或是物业公司乃至于居委会)阻碍“业主委员会”产生，或是操控其具体运行，有部分业主出于维权的需要而自发组织“业委会”，从而使得许多矛盾趋于激化；而在2003年《物业管理条例》颁布之后，外部的一些制约因素已经趋于缓解，相当多的新型社区基本上成立了自身的业主委员会，而这些“业主委员会”在运作过程中能否有效地实现业主自治，已然成为更为突出的问题，特别是在业主之间出现矛盾分化的情况下，业委会能否有效组织业主大会，通过民主规则来化解矛盾是为关键。值得注意的是，在前述研究中，所举个案一般都集中关注于大城市的业主自治型社区，而相对忽略了中小城市中更为一般化的业主自治型或混合过渡型社区。事实上，对更为一般意义上的中小城市的普通社区加以考察，可能会发现其内在的社区整合能力的不足，这也成为本文所选以下个案的基本原因。
1996年实施开发的华润新村国家安居工程，占地200余亩，建筑面积达20万平方米，先后被江苏省建委等部门评为“百姓理想住宅”、“江苏省城市物业管理优秀小区”。但大约从2001年起，一些购房已满5年的业主，其前期购房时缴纳的物业管理费用已经到期，部分业主拒绝再行缴纳费用，其中不少表示对原有物业公司并不满意；到2005年，原有物业公司的撤出，造成了小区的临时混乱；随后，华润新村采取了公开招标选聘物业公司的办法，新物业公司中标，该物业公司进驻小区实施物业管理后，也仅仅收齐了三分之一住户的费用。2006年年初，新物业公司因此退出小区，致使小区的物管工作陷入瘫痪的窘境，春节期间物业环境也相当恶劣；后经媒体发布招聘，也一直无专业物业公司愿意进驻该小区。
小区物业管理瘫痪将近5月有余，小区一些业主对此反应强烈，也引起了房管及相关部门的重视。在市房管部门和区有关部门的多次协调下，该小区业委会于2006年6月提出由小区业委会成立自管办，对小区物业管理工作实施自治。华润新村业主委员会主任曾经强调，新组建的自治物业管理处属于业主自行管理的组织，与市场化运作的物业管理公司有着本质区别，不承担自主经营、自负盈亏的责任，所有实现的收益和积累均由全体业主共享，“收最少的钱，提供最优的服务”。但在运作一个多月之后，同样是由于收费原因，业主自管办亦难以为继。此外，因少数自管办成员以权谋私的行为被发现，也使业主对业委会与自管办的信任大打折扣。由此，小区内缴费业主与坚决不肯缴费业主之间的矛盾被激化，业主自管办也只得宣布停止对小区实施物业管理。
2006年7月，市房管局与区房管部门召集华润新村业主委员会、自管办、大市口街道办及华润新村社区负责人，就该新村物业管理何去何从进行讨论，最终提出了建立物业管理“三位一体”的新模式，即由社区居委会、业主委员会、物业公司三方齐抓共管、共同参与、形成合力，充分发挥三方在小区物业管理工作中的职能。市房管局还准备全过程跟踪该小区实施“三位一体”的各项工作，一旦条件成熟，即在市区范围内推广。随后，华润新村业主委员会和健康路街道办下属的安康物业管理有限公司签订了物业委托管理合同。为确保“三位一体”模式的有效管理，责任状中确定了每月一次的“联席会议制”，要求社区党总支书记、副书记、居委会主任、业主委员会主任、物业管理公司经理，共同商讨小区物业管理问题。到2007年元月，该区的物业费用基本缴齐，社区基本秩序逐步恢复正常②。
从该个案来看，由于部分业主的极力抵制，业委会的运作难有成效，社区全面的物业管理极可能陷入瘫痪。根据业委会一位成员的基本看法，“购房时一次交齐5年的物业管理费用，物业公司开始的服务是较好的，其运行也不成问题，但随着物业费用的到期，相当多数业主不愿意继续缴纳物业管理费，这是造成该社区当前问题的主要原因。有所不同的是，一部分业主主要是对一些服务不满意，对物业管理费用的内部账务问题感到很不清晰；还有一部分业主则完全不肯缴纳费用，还不能接受物业缴费与购买服务这种物业消费方式。”与其说该社区中存在着个别业主缴费能力的问题，不如说其存在缴费观念的问题。再从更深层次来看，社区内部高收入、中收入、低收入、外来打工与无收入各种人群的构成，这种异质性使得社区整合相当困难。业主大会与业委会的形同虚设，客观上也造成了集体行动的困难。此外，必须要看到的是，业委会牵头的“自管办”之所以难于成功，一方面是由于部分业主的抵制，而另一方面也有着个别业委会成员想谋取私利，从而引起了更多业主的反对。类似于这种类型的社区，典型地反映了当前社区自治中的两大问题：部分业主义务的不履行与部分业委会成员的越权谋私。这是当前业主自治组织化困境的根源。可见，政府适时地直接介入，避免了其完全走向无序化。可以想象，其他一些类似的社区，则有可能由于缺少外力干预而成为边缘自生型社区。由此，在当前社区分化的背景下，业主自治的路径选择必须适当可行，尚不能寄予过高的期望。
四 社区多元组织架构的初步定位
在社区分化背景之下，业主自治发展面临着组织化的内在困境。这样的困境并不仅仅存在于中小城市的一般社区之中，在一些大城市的高档社区中，也不乏其例。著名的物业维权人士、北京朝阳花园原业委会主任北野先生，这样总结了这几年业主们的维权行为：“开始的主要目标是对着开发商和物业公司，采取比较极端的形式，如静坐、对抗；到现在，业主们发现，靠闹解决的问题，都解决了，解决不了的，是业主之间的事。维权的最高境界，不是和开发商、物业公司斗，而是业主间的维权。开发商和物业公司对业主的伤害，我叫‘肌肤之患’，真正的‘心腹之患’，来自业主”。深层次的问题在于，即使是教育程度及收入水平都较高的业主，并不一定具备了“权利—义务”式的价值理念。其在陌生人构成的社区环境中，为了一己之私常常有损害他人权益之举，无论是业委会还是物业公司，实质上都无法通过强制性措施予以制止。此外，多数业委会成员除了受个人能力的制约之外，一般其公益精神也是相对不足的，即使是诸如北野先生这样的维权人士，尽管为社区物业投入了大量的精力，但是对一些业主侵权也无能为力。其维护多数业主权益的行为，甚至都得不到业主的理解与支持，也只得卸任了。
行政介入与法律协调的两条路径选择，无疑是社区管理的两个发展方向。其实质则蕴涵着国家“政权”建设与基层“社会”建设之间的张力。从长远来看，法律体系的建设当然是社区管理的根本选择(彻底的业主自治型社区)。法律体系的建设有助于明确业委会与物业公司之间的契约合同关系。但在当前法律成本的过高，使得一些地方法院在处理物业纠纷时难堪重负(如北京朝阳区法院已经难受其累，暂停处理物业纠纷问题)，适度的行政指导与配合应当是有积极意义的(一定程度的混合过渡型社区)。换言之，居委会的最终定位，取决于国家政权建设的发展方向，居委会的行政职能未来可能需要由“区”或“街道”所创建的“社区服务中心”或“社区工作站”承载，但目前其仍然构成了最基层的行政末梢，在现阶段尚不具备完全退出的条件③。当然，居委会的工作应当主要针对业委会的成立与一些事件的协调之上，而不应当过多地具体进入到社区物业事务之中，尤其在当前业主自治能力不足的情况下，居委会应当能够指导成立业委会、协助召开业主大会，在物业矛盾纠纷过程中起到积极的协调作用，与业委会构建一种协调的合作关系。
总之，就物业管理之外的其他社区事务而言，居委会目前也有着存在的必要性。其所承载的行政性职能在当前阶段也还难以迅速剥离。进言之，居委会与物业公司两者之间，必须要明确各自的不同职能分工，从而在两者之间，构建一种合作管理关系：居委会更多地倾向于公共服务的一些职能，而物业公司则更多地负责日常的社区管理事务。居委会的公共服务职能包括：宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民合法权益，开展社区服务和兴办社区福利事业，协助人民政府开展民事调解、社会治安、计划生育、医疗保健、青少年教育、外来人口管理、社区就业等工作，向政府反映居民意见和建议等；物业公司日常性的物业管理职能主要包括：安全保卫、房屋维修、卫生保洁、绿化美化及其他一些便民服务。事实上，居委会所提供的公共服务，理应是国家所应当免费提供的公共产品；而物业公司所提供的日常物业管理，则应当是由业主集体购买的市场服务。从管理服务内容的界限来看，两者的职能分工也是比较明确的。由此，实质上也就形成了“业委会—居委会—物业公司”三位一体的基层社区多元组织架构。而混合过渡型社区的发展模式，在当下中国社区建设中实施的可能与现实状况更为契合。
注释：
①当然，这样的“社区分化”本质上体现了一种阶层分化：新购商品房的“业主自治型”社区，基本都是由中产阶级以上的业主构成；“边缘自生型”社区，则基本由外来民工阶层与本地人口的贫困底层构成；“混合过渡型”与“行政主导型”社区，其业主构成尽管更加趋于多元化，但主要是由城市本地人口中的工薪阶层构成。
②除笔者的观察、访谈之外，部分材料可参见“华润新村业主组建自治物业”，《京江晚报》2006年6月12日第2版；“华润新村恢复小区物业服务”，《京江晚报》2006年7月26日第6版；“物管将成‘三位一体’新模式”，《京江晚报》2006年8月16日第6版。
③长远来看，需要建设的“社区服务中心”或“社区工作站”是政府在社区设立的服务平台，承接从居委会剥离出来的行政性工作，解决居委会的行政化问题，使居委会还原为真正意义上的群众性自治组织，为基层民主的发展营造一个宽松的环境。可以说，社区工作站主要是履行社会管理和提供公共服务的职能，居委会主要是履行基层民主的政治职能。两者的职责与作用不同，具有明显的互补性，其职能转换尚是一个长期的过程。
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