论转型社会的制度短缺问题*，本文主要内容关键词为：短缺论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔摘 要〕 本文试图对转型社会的制度短缺作出理论上的阐释。文章提出在转型社会中，制度短缺是一个普遍存在的问题，尤其是时下的中国社会；对制度短缺作了理论上的界定；探讨了构成制度短缺的约束条件，指出了制度相较于社会发展的滞后性质；最后指出解决转型社会普遍存在的制度短缺的愿望和期盼，正是制度创新的动因。
〔关键词〕 转型社会 制度供给 制度短缺
亨廷顿在《变动社会的政治秩序》，一书中对第二次世界大战后大批殖民地半殖民地国家独立后致力于经济发展和社会变革、实现现代化的问题进行了深入的论述。他认为，发展中国家社会变革和现代化实践的过程实际上是一个在政治稳定前提下的全面制度化的过程。这一重大问题的潜在含义就在于：发展中国家在现代化实践中制度是逐渐建立并系统化的。制度化的过程本身就表明是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度，建立新的与经济增长和社会发展相吻合的制度。诺贝尔经济学将获得者西蒙·库兹涅茨指出：“在任何时代，增长不仅仅是整体上的变动，还应包含结构的转变。即使这种增长的冲动是由重大技术创新带来的，每个社会在采用这种技术时必须调整现有的制度结构。这意味着社会组织的巨大变动——新制度的产生和旧制度的逐渐淘汰。”〔1〕可以说处于转型时期的发展中国家， 社会的制度出现短缺便成了转型期社会中普遍存在的问题，而解决制度短缺问题则成了转型社会的主要任务。
制度短缺的表征
道格拉斯·C·诺思认为，制度变迁决定了社会演进的方式， 制度是“理解历史的关键”〔2〕。因此， 历史的演进在某种程度上是制度演进的历史。每一个社会在转型期都面临制度资源的短缺问题。无论是社会形态的转型，还是一个社会内部制度的变革；无论是一个社会内部整体社会结构的转变，还是当今中国由传统计划经济向社会主义市场经济的过渡，制度的供给不足即制度资源短缺是一个非常现实的问题。〔3 〕尤其是发展中国家的经济发展，社会变革所遇到的制度供给不足问题就更为严重。
从历史上看，由于社会生产力的发展，社会经济潜力的开掘，原有的制度系统越来越缺乏活力，越来越僵化，从而导致社会转型时期制度有效供给的不足。以15世纪以后的欧洲为例。罗森堡和小伯泽尔在论述西方近代社会时指出：“15世纪，无论在政治上还是经济上，西方都在以近代的各种具体制度取代中世纪的具体制度。”〔4〕15 世纪以后的欧洲走出神学统治的时候，整个社会发生了惊人的变化。就经济而言，欧洲社会生产力得到了空前的发展，但社会经济结构还未形成；就政治而言，以自然权利和社会契约为核心的政治体系的政治建构尚未形成；就文化而言，欧洲文艺复兴和启蒙运动排除了社会历史发展的旧意识形态障碍，新的文化逐渐形成。由于这样的变化，欧洲终于相继爆发了英、法、美资产阶级革命，欧洲各主要国家建立了新的政治体系，建立了与新的社会发展相适应的制度安排系统，使持续几个世纪社会转型期的制度短缺问题得到了逐步解决。19世纪的欧洲工业革命更是促使新的社会经济制度结构的定型，尤其是与工业社会相适应的产权制度、国家制度以及意识形态的形成，欧洲出现了前所未有的社会均衡和制度均衡。
从二战以后现代化国家和地区来看，二战以后日本、韩国、新加坡、台湾和香港等国家和地区面临的是发展经济、重建社会经济政治结构的任务。以日本为例，战败后的日本面临的是经济政治重建、重整国家的选择。由于日本是天然资源不足的岛国，故日本选择了国家制度发展导向体制，充分发掘和依靠制度资源，克服制度的供给不足问题，从而促使了日本奇迹的出现。韩国、新加坡、台湾和香港等国家和地区在实现经济起飞前也面临建立一整套新的制度安排、发展社会经济的选择。这些国家和地区经济的起飞也可以说是充分利用制度资源、克服制度短缺的结果。
从中国近代以来的历史看，近代以来的中国社会一直处于由传统社会到现代社会的转变之中，中国社会的变化也表现在社会制度逐步嬗变、创新之中。可以说近代以来中国社会的转变过程也是制度化的过程。本世纪初的辛亥革命，结束了延续几千年的专制制度，开辟了中国历史的新纪元。但辛亥革命后中国并没有建立起一套适合于中国发展的制度系统，更没有建立起一套适合于社会经济稳定增长和发展的制度安排。到本世纪40年代末，中国新民主主义革命胜利，中国社会确立了新的社会主义制度。尤其到今天，中国确立了由传统计划经济转变为社会主义市场经济的战略抉择。中国1993年、1994年、1995年三年国民经济的增长都达到了两位数的增长速度，这说明中国的经济和社会正处于重要的发展变化之中。但与社会主义市场经济相适应的制度安排并没有完全建立，即使是确立了的制度也并没有全部发生效用，仍然存在制度短缺的严重问题。诸如我们正在进行的产权制度、财政、金融、社会保障体系的改革以及政府职能的转变等制度安排仍然存在着不少问题。尤其是正在进行的国有企业的改革，建立现代企业制度的举措更是社会经济制度化的重点和难点。
以上罗列说明，社会转型时期普遍存在着制度短缺现象。社会转变时期的制度短缺是变动社会的制度常例。那么，社会转变时期制度短缺呈现什么样的特征呢？首先，变革时期的社会转变决定制度的转型。无论是社会形态的变革，还是一个社会内部的改革，社会关系和社会结构的变化，社会经济和政治的转型都同时预示和决定着制度的转型。尤其是社会大转变时期的宪法秩序的重新建构，规范性行为准则的演化为社会的制度安排提供了宏观的政治社会和文化背景。其次，在社会的宪法秩序基本确定后，制度安排供给不足便成了急待解决的问题。当一个社会的基本制度确定以后，社会发展和社会运转的具体制度安排便需要制度供给主体制定和实行。中国目前的社会形势正好说明这一特征。目前中国社会正处于旧体制的深刻变革之中，国家对整个社会的经济活动和经济关系的管理和调节，开始从传统的直接、微观手段转向间接和宏观手段，社会的管理和调控体制正由政治体系的直接管理和调控到市场的自发力量调节，政治主体的功能主要是为市场调节提供制度安排和宏观环境。这说明中国时下由传统计划体制向市场体制的转化，政治主体正着力于解决与市场经济不相适应的制度供给不足问题。第三，制度创新主体解决制度短缺也是制度促进社会经济发展的过程，由此达到制度的均衡。变革社会的制度创新主体在既定的宪法秩序和规范性行为准则的条件下逐步解决制度短缺，为社会提供改革和发展所需要的各项制度安排。这些制度安排对社会经济政治的发展将起重要的促进作用。随着制度的逐步完善和系统化，整个社会将出现社会稳定状态下的制度均衡和社会均衡。
制度短缺的解释
在一个社会给定的宪法秩序和规范性行为准则前提下，权力中心或制度供给主体提供制度安排的数量和质量都可能出现不足的现象。这里，拟对制度短缺作理论上的解释。
从经济学的角度看，短缺是供给与需求之间的关系，因而存在着两种不同类型的短缺，即需求过度型短缺与供给不足型短缺。在供给为既定的情况下，因需求过旺造成的短缺，叫做需求过度型短缺。另一方面，在需求为正常的情况下，因供给无力造成的短缺，叫供给不足型短缺〔5〕。在这里，需求过度型短缺假设供给为给定的不变量， 而供给不足型短缺假设需求为正常的不变量。因而两种类型的短缺都有其前提假设。
依照以上的分析，制度短缺反映的是制度供给与制度需求之间的关系〔6〕。这里首先假设制度供给为既定量， 那么因制度需求过旺而造成的短缺，叫制度需求过度型短缺；同时又假设制度需求为正常，那么因制度供给无力造成的短缺，叫制度供给不足型短缺。因此，从制度供给与制度需求之间的关系看，短缺有制度需求过度型短缺和制度供给不足型短缺两种类型。从前面对制度短缺概念的初步分析看，本文所说的制度短缺指后一种类型的制度短缺。这里通过两种类型的制度短缺的对比来深化对本文所指的制度短缺的理解。
就制度需求过度型短缺方面而言，它表现为整个社会对制度资源的数量和质量过度需要造成制度短缺。由于制度是一种资源，这种资源要经过人的创造，当一定条件不成熟，那么这种资源的开掘就不可能。这样，原有的制度供给就无法扩大，而社会对制度的需求又处于急需状态，这样制度的需求过度短缺现象就出现了。就中国的经济制度而言，制度需求过度型短缺在传统社会主义经济体制中是曾经存在的。匈牙利经济学家科尔奈所研究的短缺就是以传统社会主义经济体制为背景的。我国1956年到1979年这段历史时期内的制度短缺在某种意义上就属于制度的需求过度型短缺。
从社会发展的角度来看，由于制度需求的过度必然造成社会经济发展的比例失调，从而加剧发展中的困难。过热的制度需求使社会发展中的制度供给与制度需求之间的平衡关系破裂，从而抑制社会的正常发展。因而，在出现制度过度需求时，从宏观的角度抑制制度的需求膨胀，加大社会调控力度，就成为举足轻重的事情。进一步而言，国家必然要抑制制度的过度需求，克服制度需求过度型短缺，扩大制度创新能力。
就制度供给不足型短缺方面而言，它表现为整个社会对制度的需求为正常，而制度供给不能满足社会的正常需求而造成的短缺。制度作为人们创造的为社会的交换提供激励机制的“公共产品”，整个社会的人们都可以从这里得到自己所需的好处。如果人们只顾享用这种公共产品，而不去创造和完善这种公共产品，那么就自然是制度供不应求了。就我国经济体制的发展而言，与传统经济体制伴生、两者之间有着不可分割的联系的短缺就是制度供给不足型短缺。正是由于这种短缺的存在，才使得我们得出传统经济体制非改不可的结论。制度的需求过度型短缺，传统的经济体制是可以借助于行政调控手段很快加以克服的，多年来的实际也证明了这一点。而制度的供给不足型短缺却只有通过彻底的经济体制改革才能从根本上加以消除。尤其在由传统计划经济向现代市场经济转型的现阶段，我国实际上存在的制度供给不足型短缺必须加以克服才能更好地促进我国社会经济的增长和发展。
从制度的两种类型的对比分析中可知，制度短缺是制度供给与制度需求之间的关系。因此，除了制度需求过度型短缺以外，还存在着供给不足型短缺。只有假定制度供给一方为不变，才能谈到制度需求对制度短缺形成的影响。因而，制度供给在制度短缺的形成中，具有长远的、第一位的决定作用。这里的分析与前面所谈的本文所研究的制度短缺问题是一致的。换言之，如果先验地将制度供给视为不变量，以为制度供给有无限的选择余地，那么从制度需求一方来认识制度短缺则显示出其简单化的倾向。理论的分析和现实的逻辑生长前提都证明制度供给与制度短缺之间有非常密切的关联，从而结论当然是：由于制度的实际的数量和质量供给不足而造成的制度短缺是变动社会面临的主要的制度和社会问题。
既然制度供给是影响制度短缺形成的长期的决定的因素，那么制度供给不足怎样形成制度短缺呢？这里有以下几种情况：
其一，制度供给的数量不足引起制度短缺。由于社会所能提供的制度这种公共产品的数量低于社会的正常制度需求量，在制度供给和正常的社会制度需求能力之间发生了尖锐的矛盾，于是就形成了制度短缺。就处于社会转型的当今中国而言，经济发展是中国发展的核心。十多年的改革和发展，社会生产力得到了很大的解放和发展，中国进入了体制和模式的选择时期。现代市场经济的发展，需要建立与之相适应的制度系统以及行为规范体系。以中国十多年的实践为例，政府在价格制度、市场制度以及计划制度的改革等方面进行了一系列改革，但与市场经济相适应的制度建构显然不是短时间可以解决的。应该说今天的制度供给状态相对于迅速发展的社会经济来说是不够的，仍然存在着制度短缺的现象。
其二，制度供给主体由于制度供给或创新的意愿和能力不足而引起的制度短缺。制度供给或创新主体〔7 〕在实现一国现代化的过程中起着重要的作用。有的学者指出：“政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”〔8 〕人们公认的战后日本政府在日本经济奇迹的创造过程中起了显著的作用。但政府作为制度公共产品的供给者也有其特殊的偏好，诸如寻求政治支持的最大化等，这种偏好就影响了政府这个主要的制度供给者提供制度供给的意愿和能力。假如某社会需要的制度供给不能满足制度供给者的特殊偏好，那么这种制度供给就无法出现，从而制度的供给就可能不足乃致引起制度的普遍短缺现象。
其三，制度供给主体在具体执行和实践制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供给者根据社会的制度需求，为社会提供出一系列制度安排。但制度安排的提供并不等于制度安排的执行。转型时期的当今中国，市场经济体系正在形成。市场经济也是法制经济。近十几年来中国在经济立法方面取得了巨大成就。但市场经济下的法律作用仍然有限。制度供给主体由于受法制现实运作的复杂性的影响，法律制度的具体执行效果并不如人意。因而这种制度安排的具体执行不力而造成的实际制度供给不足，引起了制度短缺现象的出现。
制度供给影响制度短缺的三种情况，第一种情况是制度供给数量方面的，而第二、三种情况是制度供给质量方面的。这三种情况都会引起与制度需求不相对称的制度短缺。对制度供给不足引起的制度短缺的分析为我们进一步剖析制度短缺与制度创新的关系提供了基础性的认识。
制度短缺的必要条件
上面对制度短缺的解释讨论的是制度短缺形成的理论上的原因，这可以说是制度短缺的根本条件。但制度短缺产生还有其必要条件。
既然本文讨论的制度短缺是由于制度供给不足造成的，那么制度供给本身有些什么约束条件呢？权力中心作为制度的生产和供给者为社会提供制度安排的数量和质量并不是无限的，而是有其选择和制约因素的。换言之，制度供给是有约束条件的。归纳起来，制度供给主要有如下约束条件：
其一，宪法秩序的约束。宪法秩序作为一种既定的确立集体选择的基本规则，它为制度安排规定了选择空间并影响制度供给与创新的进程和方式。在中国，社会的基本政治秩序是由宪法规定的，同时党的领导地位也是由国家宪法赋予的，因而基本政治秩序需由全国党代会通过的党的重要决议来规定。这表明制度供给受制于这一基本的现实。戴维·菲尼指出：“制度变化的供给，取决于政治秩序提供新的安排的能力和意愿。”〔9〕因而，新的制度安排应有利于社会的基本政治秩序。 换言之，新的制度安排应有利于巩固共产党的领导地位和人民代表大会制度，保持基本的社会主义制度不变。正如有的学者在论述中国改革时指出：“改革过程也是一个政治过程。”〔10〕宪法就是通过对国家政体和基本经济制度的明确规定来规定制度供给和创新的方向，寻求最大的政治支持的。同时，宪法对国家政体和基本经济制度界定得越具体明确，制度安排的选择空间越小，制度供给和创新的方式也不能离开其方向。在一个实施供给为主导的制度变迁的国家里，维持权力中心的政治权威有助于稳定有序地推进改革，减少制度实施中的成本。
其二，制度安排的成本约束。制度供给主体提供的制度安排能带来预期净收益是需耗费成本的。每一项新的制度安排的新举措不可能在不减少任何当事人的个人收益的条件下使社会收益最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人利益的损失为代价，因而要求享用制度安排好处的人们对每一项制度安排作出一致的赞成态度几乎是不可能的。一般而言，当制度安排的政治收益大于政治成本时，权力中心才会全力主动地推进改革进程。一项制度安排对制度供给主体来说，在制度安排带来更多的财政收入，获得更强的政治支持时，也可能付出政治代价，如权力的扩散减弱其权威，经济自由化所诱发的政治多元的潜在威胁，利益调整引起的社会不稳定等，因而制度供给主体在比较政治收益和政治成本时，只有前者大于后者，制度供给主体才会积极进行制度变革和创新的举措。
其三，财政收支的约束。制度供给是要支付成本的，成本的来源就是国家财政。尽管某项制度安排带来的政治收益和社会收益可能远远大于政治成本和社会成本，但由此引起的国民收入增加要经过一段时间，即国家的财政收入不可能一下子增加。如果前期增加的财政支出超过国家可支配的财政收入，同时必要的外援也不存在，那么制度安排仍难发生。前面讲到，制度安排是有成本的，诸如制度设计要耗费物质资源和人力资源；国家要给社会变革中丧失部分个人利益的成员一定量的财政补贴，如开放劳动力市场后，给予失业者失业救济金补贴等，分散化的决策使中央财政收入在国民收入中的比重呈下降趋势，中央财政承担制度创新成本的能力就呈减弱趋势，为了实现财政收入最大化目标而设计的一套征税规则的制度，是需支付大量费用的。由此可以看出，财政的收入和支出直接约束制度的供给。〔11〕
其四，分利集团化的约束。经济落后国家随着市场经济的推进、经济的增长和社会的发展，社会关系和社会结构也发生了分化，各种各样的分利集团出现。分利集团由于其共同的利益倾向具有强烈的排他性。分利集团为了本集团的经济利益必然在政治上影响政府的活动和决策。有的学者甚至认为一国由于分利集团的存在影响一国经济的发展，分利集团势力强的国家经济必然走向衰落，而分利集团势力弱的国家经济则走向兴盛。前者如20世纪的英国，后者如二战后的德国和日本〔12〕。在中国由计划经济到市场经济的转变过程中，分利集团的出现也是必然的，尤其是国家机器内部已经出现了各种特殊的独立的经济利益集团。这是改革以来中国社会结构发生显著变化的重要特征之一〔13〕。这些特殊的独立的经济利益集团是国家机器内部由一元化向多元化、由统一性向分散性发展的反映，利益集团作用力增强，国家权威在流失，集团权威在扩大。因而市场化改革的难点之一就是如何处理某些特殊利益集团。实行公平竞争的市场经济原则，实质上是减少或消除这些特殊利益集团所独享的经济租金。因此，处理分利集团而进行的制度创新是需要时间和成本的。
其五，文化背景和意识形态的约束。制度由正式的规则和非正式的习惯、传统等规则所构成。非正式的习惯、传统等规则与一个社会的文化背景相联。文化是一种历史传统的积淀。文化背景对人们的行为有着潜移默化的影响。中国文化延绵数千年，对中国人行为方式的影响是很大的，因而制度供给和创新必须与中国文化传统精神相协调，否则就会引起社会磨擦，从而使社会变革的阻力增大。
与一个社会的文化背景一起在观念形态上影响制度供给的因素还有意识形态。意识形态是由相互关联的、包罗万象的世界观构成〔14〕。成功的意识形态都必须解决搭便车问题，一个社会健全的伦理道德规则是使社会稳定、经济制度富有活力的粘合剂。意识形态的基本目标在于给予社会各种集团以活力，从而减少交换过程中的成本费用。当人们在观察社会对竞争、公平等所持的道德观念评价与占统治地位的意识形态不相符时，就会被动或主动地改变其价值观念，从而可弱化改革的阻力。相反，如果意识形态背离社会发展的方向，则它将成为制度创新的阻力。在中国市场化改革的价值取向上，传统计划经济的理论就成为市场化取向的障碍。
以上制度供给的约束条件的客观存在决定了制度的滞后性质，正是制度的滞后性质构成制度短缺的必要条件。制度供给的约束条件，说明制度本身有相对于社会经济发展滞后的特性。而社会经济的发展需要利用必要的制度资源，相对于快速增长的经济社会而言，制度短缺也就成了转型社会的必然，而解决制度短缺的愿望和期盼，正是制度创新的动因。
The Problem of Institutional Shortage in a ChangingSociety
Tang Xinglin
Abstract This article is an attempt to work out atheoretical frame for analyzing institutional shortage in achanging society.It maintains that institutional shortage isa common problem in such a society as China during the
on- going transition,gives
a
concise
definition
ofinstitutional shortage, and makes a
thorough
researchconcerning the constraints under which institutional shortageexists.Finally,it points out the fact that the developmentof institution usually lags behind social development andholds that the hope and desire for
the
solution
ofinstitutional shortage are the motive force for the renewalof institutions.
注释：
〔1〕（美）西蒙·库兹涅茨：《现代经济增长》， 北京经济学院出版社1991年版，第5页。
〔2〕道格拉斯·C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第3页。
〔3〕关于对制度资源概念的分析，对制度短缺的初步讨论， 请参阅拙文：《制度资源·制度短缺·制度创新》，《学术研究》1996年第11期。
〔4〕（美）罗森堡、小伯泽尔：《西方致富之路》， 生活·读书·新知三联书店1989年版，第39页。
〔5〕参见马庆泉：《新短缺经济学》，求实出版社1989年版， 第2页。
〔6〕“制度供给”概念， 是指在特定的时期内制度供给主体提供的具体制度安排的数量和质量。“制度需求”概念，这里指在特定的时期内，人们对制度资源所需的数量和质量的总和。
〔7〕本文几次提到的制度创新主体，主要指政府。 对这一问题的讨论，请参阅拙文：《制度创新：主体、过程和途径的探讨》，《西南师范大学学报》（社科版）1997年第1期。
〔8〕R·科斯、D ·诺思等著：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店1994年版，第374页。
〔9〕V·奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第144页。
〔10〕陈昕主编：《社会主义经济的制度结构》， 上海三联书店1993年版，第31页。
〔11〕以上三个条件，参考了杨瑞龙的论文：《论制度供给》，《经济研究》1993年第8期。
〔12〕参见（美）曼库尔·奥尔森：《国家兴衰探源——经济增长、滞胀与社会僵化》，商务印书馆1993年版，第一章。
〔13〕胡鞍钢、康晓光：中国科学院国情分析小组报告《以制度创新根治腐败》，中国人民大学复印期刊《体制改革》，1994年第5期， 第11页。
〔14〕（美）道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》， 上海三联书店1991年版，第57页。
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