中国财政困难的由来：从运行机制角度的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,由来论文,运行机制论文,角度论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
传统计划经济体制的最显著特征，就是把几乎所有的社会资源集中到国家手里，并由国家直接支配。这一特征在财政运行机制上的表现，可以概括为如下几点：
1.财政收入以低价统购农副产品和低工资制为条件，得以超常扩大。
50年代，国家先后颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》和《国营企业、事业和机关工资等级制度》，奠定了我国实行农副产品统购统销和城镇职工低工资制度的基础。然后，也正是这两个制度，为国家财政集中起超常水平的财政收入提供了可能。在农副产品统购统销制度下，农民要按国家规定的价格标准将剩余农副产品统一卖给国家，由国家按计划统一供应给城镇工业部门和城镇消费。它使得政府可以通过农副产品的低价统购和低价统销从农业中聚集起一大批资源，并转移给城镇工业部门和城镇居民。低价的农副产品不仅降低了工业的原材料投入成本，也使城镇居民获得实物福利并降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润；由国家统一掌握国有企业、事业和机关单位的工资标准，统一组织这些单位职工的升级，使得政府可以通过压低工资标准，减少升级频率来直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润；在自建国初期就已实施下来，且几十年基本未变的财政统收统支管理体制下，国有企业（其中主要是工业企业）创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业能够自主支配的财力极其有限。这又使得政府可以通过财政上的统收，将工业部门的高利润集中到国家手中；在工业部门历来是我国财政收入的主要来源的格局下，国家财政便取得了超常水平的财政收入。
正是凭借着这样一种特殊的财政收入机制，我国财政收入占国民收入的比重，才得以在相当长的时候保持30%以上（1978年为37.2%）的高水平。
2.财政支出在大而宽的财政职能范围格局下，规模超常。
超常水平的财政收入是与财政支出的规模长期处于超常状态直接相关的，而财政支出规模的超常，又是传统经济体制下所形成的大而宽的财政职能范围格局的必然结果。
众所周知，在传统的计划经济模式下，作为社会资源配置主体的政府要包办一切的思想，一直处于主导地位。按照以国家为主体的分配概念构建起来的国家财政，也就顺理成章地在社会资源的配置中扮演了主要角色。全社会宛如一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部。社会再生产过程的各个环节都由统一的综合财政计划加以控制，企业部门财务和家庭部门财务，均在一定程度上失去了独立性。企业财务成为国家财政的基层，家庭财务更是财力有限，功能微弱。财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能。
在这种大而宽的财政职能范围格局下，国家财政不仅要负责满足于国防安全、行政管理、公安司法，到环境保护、文化教育、基础科研、卫生保健等方面的社会公共需要，要负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且，它还要承担起国有企业供应经营性资金、扩大生产资金以及弥补亏损的责任，甚至要为国有企业所担负的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其它属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。
国家财政既要包办社会各项事业，并有超常水平的财政收入给予支持，其结果，以规模超常和负担沉重为主要特征的财政支出机制的形成，便成为一件不言而喻的事情了。
3.管理体制上高度集中、统收统支。
财政管理体制上的高度集中、统收统支，主要表现在国家与国有企业之间的分配关系和中央财政与地方财政之间的分配关系两个方面。
在国家与国有企业之间的利润分配上，虽在不同时期实行的具体办法带有差异，如国民经济恢复时期，国有企业利润全额上交；“一五”计划时期，在利润上交的同时，推出了企业奖励基金制度；“大跃进”时期，发展为企业利润留成制度；三年调整时期，重新恢复企业奖励基金制度；“文化大革命”时期，又倒退为企业利润全额上交。但从总体上看，20多年间国家与国有企业之间的利润分配制度，始终没有摆脱僵化的统收统支模式：利润全上交，亏损国家补，投资国家拨，福利按工资比例提。
在中央财政与地方财政之间的关系上，同样实行的是统收统支的办法。有所不同的，仅在于统收统支的程度。国民经济恢复时期，所有的国家财力几乎都集中到中央财政，留给地方的是有限的地方税。地方财政一切开支也都要编制预算报请中央审批；“一五”计划时期，适当下放了一些财权给地方，并开始试行中央统一领导下的分级管理体制；“大跃进”时期，向地方下放财权的步伐加快，还推出了“以收定支，五年不变”的带有包干色彩的体制。但仅仅执行一年，便因“大跃进”指导思想失误所带来的国家经济严重困难而被中止；到三年调整时期，又回到了中央集中财权和财力的轨道上；“文化大革命”的特殊历史条件，也曾造就过财政大包干的体制：在核定地方收支总额的基础上收入大于支出的地区，由地方包干上交。支出大于收入的地区，由中央补助，地方包干使用。然而，“动乱”形势下的种种矛盾又很快使这一包干办法难以维持，而恢复了“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变”的老办法。
（二）
把高度集中的计划经济体制引向市场化取向的市场经济新体制，必然带来财政运行机制的相应变化。尽管有些变化是财政运行机制为配合市场化的改革进程而进行的“主动”调整，有些变化则系市场改革进程对传统的财政运行机制构成冲击的结果，因而“被动”的成份多一些。但不管怎样，发生在传统的财政运行机制上的变化确实出现了：
1.提高农副产品收购价格，放宽城镇职工的工资管理，并扩大企业财权，打破了原有的财政收入机制。
中国的经济体制改革是从分配领域入手的。改革之初的思路是由减少国民收入分配格局中的财政份额起步，以财政“还帐”来激发各方面的积极性，从而提高被传统的计划经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。财政“还帐”的具体体现就是“减税让利”。
减税让利首先是在农村开始的。从1979年以来，我国先后几次较大幅度地提高了农副产品收购价格。农副产品收购价格在1978—1993年间上涨了2.14倍。其中，粮食类产品收购价格指数上涨了3.14倍，经济作物类产品收购价格指数上涨了1.74倍。农副产品收购价格的提高，一方面增加了工业产品的原材料投入成本，另一方面，城镇居民也因此加大了生活费用开支，从而增加了工业产品的劳务投入成本。于是，随着工业部门利润向农业部门的转移，来源于低价统购农副产品这一渠道的财政收入便减少了。
减税让利随即又扩展到城镇。在1978年国有企业实行企业基本制度的基础上，从1979年7月开始，在全国范围内陆续推出了利润留成、 第一步利改税、第二步利改税、企业承包经营责任制和税利分流等一系列改革举措。伴随着这些举措的出台，企业利额和利率均出现了较大幅度的增加，前者由1978年的27.5亿元增加到1991年的555.4亿元， 后者由1978年的3.7%增加到1991年的65.3%。与此同时， 国家对城镇职工的工资管理相对放松，包括国有企事业单位和其他所有制成份在内的职工工资收入有了较大的提高，并恢复了中止多年的奖金制度。企业留利的增加，使得政府不再能通过财政上的统收将工业部门的利润全部集中到国家手中。农副产品收购价格的提高和相对放松城镇职工的工资管理，又通过增加工业产品的原材料投入成本和劳务投入成本这一渠道，压低了工业部门的利润水平。于是，来源于城镇工业部门的财政收入，也相应减少了。
传统的财政收入机制既已被各种减税让利的改革举措所打破，而不复存在，与新型体制相适应的新型的财政收入机制又未及建立，财政收入（不含债务收入）占国民收入比重的一降再降，由1978年的37.2%降至1994年的18.4%，也就有其必然性了。
2.在财政收入不断受到冲击的同时，财政支出不但未能相应削减，反而承受着越来越大的上升压力。
财政收入的下降，客观上要求财政支出随之削减。这要以相应压缩国家财政担负的职能为条件。然而，在改革初期人们普遍把注意力集中于“分利”的大环境中，压缩财政职能范围的问题还提不上议事日程。即使后来随着改革的深入和财政困难的加剧，人们已经意识到应当在压缩大而宽的财政职能范围方面有所作为的时候，又由于财政支出所牵涉到的既得利益格局难以触动和财政支出本身的“刚性”，而大大增加了推出这一举措的困难。
问题还不止于此。以“放权让利”为主调的经济体制改革，所要求于财政的不仅仅是“减税让利”，而且，还要以增加支出为条件为各项改革举措的出台铺平道路。比如，1979年国家大幅度提高粮食等农副产品的收购价格后，为减少提高收购价格带来的社会震动，对其销价采取了基本维持不变的办法。由此而形成的购销价差以及增加的经营费用，均由财政给予补贴。当年的价格补贴支出达到79.2 亿元， 比上年增加6.1倍。到1994年，价格补贴支出占整个财政支出的比重提高至5.4%（1986—1990年间，这一比重数字还曾超过了10%）。再如，为了配合价格改革，保持价格总水平的基本稳定，国家对原油、煤炭等基础产品的出厂价格进行控制，但这些基础产品在生产过程中所消耗的原材料价格却在不断上升，结果产品价格不足以抵补生产成本，造成企业亏损。对由此而发生的亏损，财政亦采取给予企业亏损补贴的办法加以解决。又如，城镇职工工资奖金收入的增加，就企业而言，是以增加产品劳务投入成本从而冲减企业利润和财政收入的途径消化的，但对行政事业单位来说，职工工资奖金收入的来源几乎全部依赖财政拨款。所以，为增加行政事业单位职工的工资奖金收入，财政也增拨专款。
国家财政的职能范围难以相应压缩，经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持。其结果，便是国家财政支出规模的急剧扩大。从1978年到1994年，国家财政支出由1110.95亿元增长到5819.76亿元，平均每年增长11%。增长速度之快，为历史罕见。
3.管理体制由集中转向放权，打破了统收统支格局，但无序现象亦相伴而生。
在财政收入机制和财政支出机制发生变化的同时，财政管理体制也在朝着“放权让利”的方向转化。
关于国家与国有企业之间的利润分配制度方面的改革，前面已经说过。这些改革举措扩大了企业的自主财力和财权，调动了企业的积极性，企业的活力亦得到了相应的增强。
在中央财政与地方财政之间的分配关系方面，从1980年起，对大部分地区实行“划分收支、分级包干”体制。地方上缴中央比例和中央对地方补助数额确定后，5年不变。地方多收多支，少收少支， 自求平衡；1985年，又根据实行第二步利改税后国家与国有企业在分析关系上出现的变化，推出了“划分税种、核定收支、分级包干”新体制。在将收入划分为中央税、地方税和共享税三类的同时，按隶属关系划分支出范围。按收支范围核定收支任务后，确定留给地方的共享收入比例或中央对地方的定额补助；1988年，针对各地区的不同情况，分别实行了收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解、定额补助等6种不同的包干形式。这几次改革， 都突破了传统体制下的财政财力高度集中的格局，在调动各级政府当家理财积极性、明确各级政府事权和财权划分，扩大地方财政职能等方面，取得了实质性的进步。
然而，放权让利的财政管理体制改革所带来的并非只是积极的结果，两种令人不无忧虑的“无序”现象也同时伴生了：
对企业和地方放权，实质上是一个解除企业和地方外部约束的过程。但建立企业和地方“自律”，亦即企业和地方自我约束机制的工作却没有同时提上议事日程。结果，外部约束越来越少的企业和地方政府非但没有一步步走向自立，相反，却象失却了管束的孩子一样，重蹈了历史上曾经反复出现过的“一放就乱”的旧辙。例如，为了追求企业、本地区的经济利益，一些企业随意扩大成本开支范围，乱摊乱挤成本，侵蚀企业利润和财政收入之风呈蔓延之势；一些地方不顾国家的税收法令，越权宣布各种税收优惠政策，擅自减免税、随意退税现象相当普遍；一些地方、部门经常突破中央的统一政策，以种种名义和理由乱开口子增发奖金和津贴；有的地方为挖中央收入，对体制内分成收入征收不积极，却在体制外收入上大作文章，搞财政资金体外循环；有的地方想方设法截留、挪用、占压中央收入；有的企业采取各种非法手段骗取出口退税；有的地方花钱大手大脚，铺张浪费，到处盖大楼、买小汽车和高档消费品，各种会议成灾，办“节”活动连续不断；愈来愈多的部门与财政并行参与国民收入分配和再分配，政出多门，财权分散，各种集资、摊派屡禁不止，等等。这些现象从冲击财政收入和抬高财政支出两方面，增加了国家财政（特别是中央财政）运行中的困难。
对企业和地方让利，本来有一个承受能力问题，并且，应当在比较规范的条件下进行。但无论是旨在调整国家与企业之间利润分配关系的各种形式的承包经营责任制，还是旨在调整中央财政与地方财政之间分配关系的各种形式的财政包干体制，其承包或包干基数，都是在讨价还价的环境中确定的，随意性很大。承包或包干基数既缺乏科学性和规范化，实际执行中便很容易发生利益互挤。倘若这种利益互挤发生在国家与企业之间，让步的便往往是国家财政。倘若这种利益互挤发生在中央和地方之间，托底的又往往是中央财政。这造成打破“统收”容易，而让企业和地方自我承担责任从而打破“统支”难的局面。而且，企业承包基数和地方包干基数，通常在讨价还价中被人为压低，压低了的基数又一定几年不变，国家财政与国民经济发展之间的有机联系被人为割裂了。财政收入，特别是中央财政收入的合理增长，受到了严重制约。
（三）
一方面是以低价统购农副产品和低工资为条件，可使财政收入超常扩大的传统的财政收入机制被打破了，财政收入占国民收入的比重已经大幅度下降；另一方面是大而宽的财政职能范围未能相应压缩，以规模超常和负担沉重为主要特征的传统的财政支出机制反而呈现了强化的势头；财政管理体制由集中转向放权后，又伴生了各种各样的无序现象。诸方面合力作用的结果，便引发了特殊的财政困难。
1.赤字问题上的窘况
特殊的财政困难在经济体制改革的车轮刚刚启动之时便形成了。 1979年，国家财政出现了170.67亿元的赤字。紧接着，1980年又出现了127.50亿元的赤字。连续两年的财政赤字，导致了财政向银行的透支，从而引起了物价较大幅度的上涨。而在改革正继续沿着以放权让利为主调的思路向纵深发展的时候，1981年的财政预算，又是一个赤字的预算。
如此严重的财政困难，使政府陷入了空前的窘境：
能否继续采用完全向银行透支的办法来弥补财政赤字？这虽不失为解决问题的一条出路，但绝不是一条好的出路。因为，如果那样做的话，由此而引发的通货膨胀无异于在已经上涨了物价上火上浇油。而一旦物价上涨呈现蔓延和奔腾之势，很可能会使已经取得的改革成就化为乌有。
在理论上说，削减财政支出也可作为解决财政赤字问题的一种办法。但是，如前所述，在既得利益格局难以触动和财政支出本身具有“刚性”的条件下，财政支出可以消减的余地是不大的。更何况，有些财政支出，如价格补贴支出，在改革初期的大环境中，也是不应当削减且需要相应增加的。
于是，还得回过头来在增加财政收入上找出路。传统的财政收入机制已经被打破，恢复它又与以放权让利为主调的改革思路相左；通过向银行透支、增发通货来取得财政收入的办法，也于经济发展有害。那么，剩下的办法就只能是举借国债了。
其实，从1979年起，政府已经恢复了中断长达20年之久的外债举措。1979年和1980年分别取得了35.31亿元和43.01亿元的国外借款。但是，举措内债的问题并未随之提上议事日程。这显然与当时人们的思想尚未冲破“左”的方面的束缚有关。不过，到1981年严重的财政困难迫使人们不得不正视现实的时候，来自“左”的方面的束缚，最终还是被冲破了。1981年1月18日， 国务院通过并颁发了《中华人民共和国国库券条例》，随后又于1月26日公布了《关于平衡财政收支， 严格财政管理的决定》，决定发行中华人民共和国国库券。当年即向社会发行了为数48.66亿元（计划发行额为40亿元）的国库券。
国债的举借，使得政府在正常的财政收入之外，又取得了一笔追加收入——债务收入。债务收入作为一种有偿性的财政收入，本来就是专门用于弥补赤字的，但出于种种考虑，却把它计入了正常的财政收入之列。然而，把债务收入计入正常的财政收入之后，收支相抵的结果，仍有赤字。 举借国债只不过人为压缩了政府对外公布的财政赤字数额 （1981年将内外债收入73.08亿元打入正常财政收入后，仍有25.51亿元的赤字），而政府对外公布的财政赤字，也仍是以向银行透支或借款的办法来弥补的。所以，国债的重新启用并没有从根本上斩断财政赤字与通货膨胀之间的联系，而仅仅是压缩了财政赤字可能引起的通货增发的“量”。这又为日后财政困难的加剧埋下了祸根。
2.透支所招致的责难和举债规模的扩大
从1981年开始，政府基本上是两条腿走路，即以向银行透支或借款和举借国债两种方式来应付赤字的弥补问题。所以，最初的几年，国库券的年发行量并不大。1981—1986年，每年也就是发行40亿元多一些。1985—1986年发行量增加到60亿元，增加的幅度也不算太大。但是，到了1987年，形势急转直下：
1981—1986年，在将债务收入打入预算收入后，除了1985 年财政出现少量盈余外，其余的年份都有相当数额的赤字（其中，1986年的赤字达70.55亿元），都发生了向银行的透支或借款。于是， 人们对于通货膨胀和物价上涨的种种责难，便扑天盖地地朝财政涌来。而在这时，改革正处于全面展开阶段，方方面面都要求财政拿钱支持改革。财政赤字不仅压缩不了，反而呈明显的日趋扩大之势，政府也就迟迟下不了根绝透支的决心。
财政向银行的透支或借款既不能根绝，通货膨胀所带来的社会危害又不能不顾及，政府的唯一选择，便是以扩大举债来尽可能地压低因财政赤字而发生的向银行的透支或借款量。这样一来，举借国债的规模开始跃增了。1987年，除维持上年60 亿元的国库券发行量外， 还增发了55亿元的重点建设债券，使得当年的国债总发行量达到169.55 亿元。 1988年，国库券的发行量扩大到90亿元，同时增发了财政债券80亿元、国家建设债券80亿元，当年的国债总发行量为270.78亿元。1989年，国库券的发行量虽调减至55亿元，但保值公债20亿元和特种国债50亿元的发行，又使这一年的国债总发行量增加到282.97亿元。在此之后，国债的年发行量更是直线上升。1990年和1991年分别为375.45亿元和461.4亿元。到1992和1993年，又进一步增加至669.68亿元和739.22亿元。
3.偿债高峰期的到来，最终把中国财政拖上了恶性循环之路
举借的国债终归是要还本付息的。自1986年起，国债（内债）的还本付息开始提上议事日程。不过，最初那一年还本付息的任务不算重，只有1981年所发行国库券本息的20%需要偿付。统算下来，其数额也就是7.98亿元。加上国外借款的还本付息，总额为50.16亿元， 未构成太大的压力。但是，在此之后，随着举债规模的扩大，债务支出便出现了急剧递增的情形，并于1990年进入了偿债高峰期。 1987 年债务支出为79.83亿元，已经接近1986年的1.6倍。到1990年，债务支出一下子增长到190.402亿元，占当年财政支出的比重达5.5%之多。1991和1992年的债务支出继续增加，居于246.8和438.57亿元的高水平， 占当年财政支出的比重数字分别为6.5%和10%。
每年数百亿元的国债还本付息支出，对于已经处于极端困难境地的中国财政来说，无疑是雪上加霜。这时，政府唯一能做的事情，就是发新债还旧债。
其实，早在偿债高峰到来之前的1988年5月，财政部国家债务管理司在一份取名为《国家内债及还本付息情况》的报告中，便提出了以推迟偿还期来应付偿债高峰的对策意见。当时的设想是：对于单位所持有的到期债券，不办理还本付息，而按应付本息额兑换新的转换债券；对于个人所持有的到期债券，则按应付本息额发行新债券，用发行新债券所筹集的资金来办理还本付息。〔1〕
这种设想首先在1990年到期国债的兑付上付诸实践了。1990年到期内债所需的还本付息额共为375亿元，其中， 单位和个人持有的份额大约各占一半。〔2〕当年的6月14日，财政部和中国人民银行联合颁发了《关于暂不办理“单位”持有1990 年到期国债兑付的通知》， 决定对1990年到期的企事业单位、机关团体、部队、金融机构所持有的现期债券，实行延期偿还，暂不办理兑付事宜。同时决定，当年7月1日国债兑付期开始后，只办理个人持有的到期债券兑付，并为之相应增发了新债券。
1991年的到期国债兑付，仍然是按照1988年提出的方案来办理的。有所不同的是，对单位所持有的到期债券采取了较为规范化的处理办法——发行转移债。1991年1月国务院颁分了《关于发行1991 年转移债的通知》，决定将企事业单位、机关团体、部队所持有的当年到期国债转换为等额的5年期新债，并按8%的年利率计算。同时，对个人所持有的当年到期国债，仍以举借新债的办法按期办理还本付息事宜。
有了1990和1991年的实践基础，政府似乎已经寻到了解决到期国债资金兑付难题的通道。于是，在财政困难始终未得到缓解的现实背景下，不断地以发新债来还旧债（对单位所发行的转移债，实际上也是在借新还旧）便被作为一种自然的选择，一再地运用于到期国债的兑付实践。1992年以来，每年高达数百亿元的偿债高峰，正是循着这种模式得以渡过的。
不言而喻，以举借新债作为包括国债利息支出和国债还本支出在内的债务支出的资金来源，虽能实现到期国债的按时兑付，但其代价却是国债规模越滚越大，从而陷入一种恶性循环。中国财政近几年的运行状况恰恰表明：正是不断地发新债还旧债这种行为方式，最终把中国财政拖上了恶性循环之路。1994年国债发行量突破千亿元（1175.23 亿元）大关，1995年的国债发行量再上一个高台，达到1537.42 亿元（计划数）之巨，都是在这种条件下引发的。
注释：
〔1〕转引自张加伦等：《新中国国债论纵》， 中国财政经济出版社1992年版。
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