我国商业银行风险管理的制度分析，本文主要内容关键词为：商业银行论文,风险管理论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、银行风险管理与制度安排的关系
90年代以来，发展中国家和亚太地区频频出现金融危机。仅1997年，就有日本、韩国相继爆发金融危机。而作为与我们具有相似文化背景和处于类似经济发展阶段的东南亚国家最近爆发的大范围金融危机则再次给我们以警示：我国的金融尤其是银行安全状况如何。
金融风险是客观存在的。因为在市场经济条件下的经济主体更多地表现为“经济人”，其基本特点是追求利润最大化，需求具有多样性，其理性是有限的，一般都具有机会主义道德风险，在缺乏监督或无法监督的地方就会有不遵守规则的天性。而且，市场经济本身就具有天然的不稳定性，经济行为对初始条件的敏感性很强，有限理性的人不可能对所有因素的变化作出准确的判断并采取完全正确的反应措施。〔1〕
然而，风险并非不可防范与控制。人类控制风险的手段和工具很多，诸如提高智力水平、判断能力和监控技术等。但是，最为有效、最为持久的应是制度制约。因此，防范银行风险的关键是建立制度安排。规范金融行为，使之有序化、明确化，最大限度地消除其中的不确定性，从而降低人们预测、识别、控制风险的成本，使防范成本控制在人们可以接受的合理的范围内。从社会角度讲，有了这种安排，就可以将违规成本内在化（即促使经济主体将违规可能导致的损失事先纳入自己的目标函数），从而增强其自律意识。
有效的制度安排可以在较大程度上将风险控制在可以承受的范围内（但不可能完全消灭风险）。但是，制度安排并非都是或总是有效与合理的〔2〕。无效的制度安排，将助长风险的蔓延，使结局更糟。 因此，防范、化解金融风险的关键就是建立有效的制度安排。鉴于制度在金融风险防范中的重要性（或正面或负面），本文将从制度安排或者制度创新的角度，对我国商业银行目前面临的风险及其防范作一剖析。
二、目前我国商业银行风险状况的基本判断
我国商业银行风险的成因，既有经济主体和市场经济特性这个一般因素，更有经济体制转轨时期的特有因素。只有真正认识了这些特有因素，我们才能为问题的解决提供一个努力的方向。
（一）我国商业银行风险产生的基本经济背景
经过近20年的边际增量改革，我国的经济发展格局已经发生了巨大变化。特别是“十四”大以来，国民经济的社会化、货币化、市场化程度迅速提高，市场经济体制的基本框架逐步建立。非公有经济成份已经占有不可忽视的一席之地〔3〕。在公有经济内部， 国有企业已经或正在走向市场。但是，在微观层次上，现代企业制度的建立还处于起步阶段，尤其是要在大量的国有企业内建立现代企业制度更是困难重重。目前，国有企业改革已经进入了十几年来一直在回避的核心即产权制度改革阶段，寻找新的适合现阶段国情的公有经济有效实现形式〔4〕。 这就说明，我们目前的公有经济实现形式效率普遍不高，大部分经营者的目标函数与市场经济条件下企业目标函数有着普遍的不一致。在各种因素的综合作用下，不少国有企业效益低下，抗风险能力极弱。由于我国商业银行的客户绝大部分是国有企业〔5〕，因此， 在激烈的市场竞争下，国有企业的这些弱点和矛盾几乎全部转移到了商业银行。可以说，目前国有商业银行所面临的风险除了自身经济管理失误外，很大一部分是国有企业转移过来的，而且不少还是人为原因转移过来的。前一阶段破产、兼并过程中盛行并得到鼓励的“假破产、真逃债”就是一个典型。
（二）目前商业银行所面临的主要风险
第一，资产质量持续下降，有问题贷款占比长期居高不下，资金周转变慢，资产流动性降低〔6〕。这是目前商业银行的最主要风险。 不管原因如何，巨额有问题贷款已经严重削弱了银行抗风险能力。有关资料显示，1995年末，工、农、中、建四家国有商业银行的不良资产率就达20～30%，绝对额已逾7000亿元〔7〕。更为严重的是， 这些银行的不良债权正以每年500亿到600亿元的速度递增〔8〕。
第二、经营效益下降，盈利能力降低；应收欠息占比上升，虚盈实亏现象严重。在资产总额不断上升的情况下，工、农、中、建四家银行1992年利润为343亿元，1993年为220亿元，1994年为199亿元〔9 〕， 1995年在支付保值储蓄贴补180亿元后仅约50亿元，1996 年实现利润估计在180亿元左右〔10〕，扣除160亿元储蓄保值贴补后仅约20亿元。据有关专家估计，四大国有商业银行的资产收益率，1989年为1.02 %， 1990年为0.784%，1991年为0.75%，1994 年有的行出现全面亏损〔11〕。若剔除因权责发生制而产生的长期挂帐的应收欠息因素，实际利润将大大缩小。
第三，在总体经营框架方面，主要的资产负债比例失调。银行资产形式极其单一，绝大部分是贷款资产。这从银行的收入结构中也可得到反映。负债来源单一，存款“水份”很多，波动性很大，资金来源不稳定，计划调度受到严重限制，资金使用效益差，导致相对负债成本不断上升。
第四、资本充足率不断下降。尤其是1990年以来更是跌到了《巴塞尔协议》所要求的8%以下。净资本充足率在1991年后更是一直在-3 ～-6%之间徘徊，与《巴塞尔协议》所要求的核心资本充足率4 %相距更远。考虑到前面所提到的巨额呆帐、坏帐，我们就可以充分意识到银行防范风险的最后一道防线是何等的脆弱。
第五、违规经营、帐外经营突出。不少机构逃避会计信贷监管，绕规模贷款、滥用会计科目虚增隐藏存款用于规模外贷款、通过信用卡搞实质是贷款的所谓“协议”。金融犯罪严重，大案要案和恶性案件呈上升趋势，银行资金损失巨大。1996年，人民银行被迫通过并帐将这些巨额的帐外资金合法化（即帐内化），以便对其加强控制。
透过上述现象，我们可以看到更深层次的问题，即制度安排失效。其中特别要指出的是，新兴股份制商业银行所潜伏的风险也已相当严重，个别股份制商业银行的亏损机构近年来也在逐年增多。这要比国有商业银行的既有巨额亏损还要严重得多。它表明，为了促使国有专业银行经营商业化而设计的制度创新也陷入了困境，制度变迁出现了“锁定”状态，新的风险正在源源不断地产生。因此，我们不仅要知道风险的具体表现形式，更要深入分析：银行为何不愿、不能和不必有效地防范和控制风险？这样说并不是否定我们在防范和控制风险中所付出的努力及取得的成绩。但是，仅仅依靠个别经营者的觉悟和良心（如道德自律）是不能持续、有效地防范并控制风险的。
三、商业银行风险成因的制度性分析
在市场经济条件下，严密防范、控制风险是作为市场主体的企业其经营管理的应有之义。为了促进银行体制的改革，近20年来国家采取了一系列措施，通过边际增量改革积极进行制度创新，努力建立起适应市场经济条件的规范化商业银行制度。在调整人行及四大专业银行职能、组建政策性银行的同时，逐步组建了一些股份制商业银行，在银行体制中引进了利益主体的多元化因素。10年来，这些新兴商业银行的各项业务取得了较大的发展。但是应当看到，真正适应市场经济条件的有效制度安排还未真正建立。目前银行风险如此之大就是一个很直接的证明。它表明我们的制度安排存在某种内在性缺陷，这种缺陷使得商业银行不愿、不能也不必有效地防范风险。因为，能不能防范风险是经营者水平问题，如果制度有效，就能保证有能力的人走上经营者岗位；愿不愿则是个制度问题，如果制度无效，即使有水平的人也不会去防范风险。下面，本文从制度创新的角度分析为什么有效的制度安排不能在商业银行内部建立。
（一）不完善的金融产权结构是有效制度安排缺位的根本原因
1.目前商业银行的产权结构及其特征
目前，虽然四大国有专业银行正在向商业银行转变，但他们的资本仍由国家全部所有。其他商业银行，除深圳发展银行有个人股和中国民生银行有非公有经济股外，其他所有新兴股份制商业银行的资本金虽然在形式上也属于不同的利益主体，但是所有的股东均为国有单位（企业或行政事业单位），这使得国家仍为最终资本出资者。因此，总体来说，我国商业银行仍是公有经济拥有全部产权〔12〕。
正如国有企业一样，实质为公有产权的商业银行也摆脱不了因内在缺陷而导致的各种弊端，四大国有独资商业银行尤甚。1978年后，公有金融产权进行了部分分割，但实质未变，“人格”虚置、边界模糊（银行与银行、银行与企业、银行与政府之间）、结构失衡、进退维谷的局面依旧〔13〕。其中的道理很简单；既然所有微观层次的公有经济单位最终都由国家所有，当国有企业出现融资困难时，政府当然无法容忍同样属于自己的银行拥有大量资金却不予以支持。因此，国家的干预是必然的。国有企业与商业银行的这种血缘关系，不论公有经济采取何种实现形式都无法抹去，不同的只是程度而已。现实中，商业银行同样将支持国有企业作为自己义不容辞的责任。银行虽然在支持企业时也讲要选择效益好的企业，但真正好的企业并不需要银行支持时“义”不容辞，真正需要银行“义”不容辞支持的是那些陷入经营困难的企业。
2.现有产权结构对商业银行风险防范的负面影响
不完善的产权结构从两个方面使商业银行无法真正有效地防范风险。其一，它使我国商业银行的经营目标仍然具有双重性〔14〕，即政治目标和经济目标，无法做到以利润最大化为唯一目标，而且在现实中，政治目标的权数往往大于经济目标的权数。作为一个企业，其经营不能以利润最大化为其主要经营目标时，对自身经济风险的防范就往往流于形式。商业银行有时出于政治考虑而防范风险也许能取得一定的、甚至明显的成效，但这种成效多半是暂时的，不少还是虚假的——如在硬性压缩有问题贷款占比、提高抵押贷款占比的情况下，可能会有经营者从中做假。这样，有关比例控制本来是为了降低风险，现在反而成了风险的来源。这就说明，出于政治考虑来降低银行风险事实上不可能取得普遍的成效。其二，它使商业银行内在地不独立于公有经济的其他组成部分如国有企业，内在地受制于同时作为公有经济所有者代表的各级政府及其部门。这就使银行不可能从根本上防范风险，也不可能有真正的风险意识。因为，一旦政府插手，银行在被迫增加直接风险之时，也就是其通过公有产权的内在血缘关系将风险最终全部转移给国家之时。从这个角度讲，目前我国的商业银行风险又是世界上最小的。关于存款保险制度的建议被束之高阁就是个明显的例子。这虽是个悖论，但合情合理。
那么，在国有独资商业银行之外的新兴股份制商业银行，情况又是如何？新兴股份制商业银行这一制度安排本来是为帮助专业银行从原有制度困境中摆脱出来而设计的。但是，从现实来看，这一新的制度安排因受既有制度的影响而已经陷入了局部锁定状态。这就是所谓“商业银行专业化”所表达的意思。本来，与四大国有银行不同的是，股份制商业银行从制度上安排为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束”的企业。对于这一区别，新兴商业银行一开始还比较强调，但到后来就逐渐淡化了。两者之间已不存在明显的差别，真正有效的利益制衡结构无法建立，董事会、监事会形同虚设。由于不能真正实现收入与利润（尤其是人均创利）的挂钩，在现有制度的参照下，股份制在有关利益主体如职工心目中反而成了一种包袱。这种意识又反过来强化了股份制商业银行与国有独资商业银行在经营行为上的趋同。更为严重的是，股份制商业银行的股东也会“偷懒”，因为，这些股东绝大多数是国有单位，在利润分配的反复博奕过程中，因与商业银行的内在血缘关系而降低了对其的利润约束和监督。
因此，总的来讲，各类商业银行目前基本上仍是成本、利润软约束。在存款负债的硬约束下，其后果是不言而喻的。
（二）经营管理的非市场化是商业银行风险防范效率低下的直接原因
如前所述，目前商业银行的经营总体上仍是行政型、粗放型。具体来说就是，经营管理的市场化程度很低，原专业银行的做法得到沿袭，以规模（主要是存贷款规模）为经营业绩的主要标志。这一特征近年来虽已有所改变，但实质并未改变，有规模即有业绩，有规模即有行政级别。在这种环境影响下，即使是新兴股份商业银行实际上也采取了以存贷款规模为核心的经营模式。这种经营模式是计划经济的产物，它必然导致无限的扩张冲动。在约束软化的情况下，这一冲动随即转化为现实中的盲目扩张。在“上有所好，下必甚焉”的乘数效应作用下，越到基层就越得到强化。这一点可从下面这一目标函数得到清楚的解释。
经营者业绩＝F（存款规模，贷款规模，利润…）
在自变量中，存款规模是为了向上级交代，贷款规模是为了向当地政府交代。但利润向谁负责？在现有产权结构下，不论是国有商业银行还是股份制商业银行，其来自所有者或股东的利润约束是很小的。
需要指出的是，新兴股份制商业银行追求规模，除了受产权缺陷的影响外，受四大国有独资商业银行的影响也相当大。四大国有独资商业银行因历史原因占据了庞大的市场份额。直至今天，新兴商业银行的市场份额仍然极小。这种局面使商业银行的经营指导思想自觉不自觉地出现了“退化”。可以这样说，目前几乎所有的新兴股份制商业银行每年的头等大事就是确定一个存款新增规模，对分支行的考核也莫不是以存款指标为最重要的依据。当然，作为新兴的商业银行，一开始争取一定的市场份额是可以理解的。但是，问题的严重性在于，这些商业银行之所以全力以赴以存贷款规模为经营目标，是因为担心专业银行转换机制后，他们现有的庞大市场将成为目前新兴商业银行无法克服的发展障碍。
盲目扩张本身就意味着风险，意味着自律意识的弱化。不少基层机构为了完成上级行的指标，在通过正常渠道无法完成任务时，往往就不顾成本高息吸存，违规放贷，帐外走款，虚造报表，隐瞒真实经营情况。同时，月末、季末、年末现象极其突出，存款水份很大，资金来源很不稳定。这一切最终使得银行的总体经营框架发生倾斜，资产负债比例失调。这些都是目前银行机构亏损的主要原因。
（三）地方利益的干预是商业银行无法将风险完全内部化的重要原因
我国的改革过程是一个逐步放权让利的过程。经过近20年的放权让利，目前地方各级政府拥有了相当大的权力，已经成为经济资源的一个重要分配者，商业银行的经营行为往往受制于地方政府，这一情况严重削弱了商业银行的自主经营权限，使业务经营或多或少地偏离了商业银行的目标和经营机制〔15〕。即使是作为中央银行的人民银行，其分支机构的行为在一定程度上带有了地方利益色彩。
当前，在我们对政府业绩的评价标准中，当地经济发展情况是主要标准。因此，“为政一任，造福一方”的做法往往能获得广泛的支持，地方政府也理所当然地充当了为当地经济发展筹集资金的主角。然而，资金从何而来？商业银行于是被要求“积极支持地方经济建设”。个别存贷比较低的银行就成了“不受欢迎的银行”，存款业务上遇到地方政府设置重重的障碍，业务发展也受到不少影响。地方政府出于地方利益，往往干扰银行收息取贷，将企业的盈利从中抽走，并压迫地方银行机构分担项目融资，或向其上级行争取贷款指标，否则即以让企业破产、脱壳、悬空贷款相威胁，或不支持银行在当地业务的发展。为了获得地方政府在业务上的支持，商业银行的分支机构不得不突破既定的资产负债比例管理指标，或者帐外放贷。更有甚者，工资性贷款、扶贫性贷款、救济性贷款等往往也以红头文件的形式下来。从商业银行每年核销的呆帐分析，纯粹因企业后来经营不善而造成不能还贷的情况所占比例并不大。
随着金融体制改革的深化， 不少地方也成立了地方性商业银行。 1996年以来，各地又在原有城市信用社的基础上成立了城市合作银行。由于地方性银行与当地政府的所得税税收关系不同于全国性商业银行分支机构与当地政府的关系，因此全国性商业银行的分支机构往往在业务上得不到地方政府及人民银行的公平对待。地方政府出于增加地方财政收入的考虑（往往通过人民银行）规定某些业务规定只能由地方性银行经营。这种情况已很普遍，它对建立新的商业银行制度产生着很大的破坏作用。
既然商业银行的地方分支机构实际从属于地方政府，银行根本无法将上述风险内部化并进行有效控制。
（四）对银行经营的监督效率不高，监督缺乏威慑力也是商业银行不能有效控制风险的重要原因
在不能自己有效控制风险的情况下，缺乏有效的监督使得风险变得更加不可控制。从现实情况看，对商业银行重要岗位和重要人员的约束形同虚设。对他们的监督基本上由任职人员的自我道德约束来维系。结果各种金融案件屡屡发生，涉案人员的职务高级化是一个很好的证明。造成这种局面的一个重要原因就是商业银行内外控制制度极不完善。
商业银行的内审、稽核部门是商业银行自我防范风险的最后一道关口。但是，目前商业银行的内部稽核监管效率普遍不高，实效不大；在很大程度上仍是事后监管；对业务稽核缺乏全面的规划，只注重对具体业务的稽核（即所谓专项稽核），对总体风险稽核则基本上无法进行。此外，稽核手段落后，时间滞后，不能有效地超前作出预测与防范。内控效率之所以如此低下，很重要的一点就是商业银行的内审、稽核部门只是各分支机构的内属部门，受同级行政负责人的管理。这种稽核与被稽核对象同处一体的制度安排使得稽核部门在重大问题，尤其是涉及到机构主要负责人时根本没有发言权，致使问题不能及时、充分、真实地的反映出来，错过了化解风险的良机。结果，问题要么不暴露，一暴露往往就是大问题，再也无法遮盖。这种现象越到基层越是严重。很显然，如果商业银行的内审、稽核的组织机制没有实质性的改变，自我监督的效率就不会有多大的提高。
那么，来自商业银行之外的人民银行和专业审查稽核组织的异体监督情况又是如何？从现实情况看，这些专业监督机构的监督效率和权威性并不高。目前，人民银行的监管偏重于计划性、行政性，不能适应市场经济的发展对金融机构和金融业发展对监管的要求。首先，监管目标模糊，即监管是为了保护存款人利益，投资者利益，还是货币政策的执行？抑或是维护金融业的安全？对目标认识的不一致，使得监管的手段和内容都有很大的区别。监管内容方面，目前人行重机构审批，对业务的稽核往往流于执行监督，覆盖面不大，且往往过份侧重对个别问题的专项稽核，对银行业的总体安全缺乏有效监督。其次，对违规行为的处罚只是象征性的，强调所谓“对事不对人”。监管受地方利益的影响很大，有失公正的现象时有发生，监管的权威性受到极大损害。第三，监管手段单一、落后，时效性不强。但是，人民银行监管效率低下的更重要原因是，不少监管违反市场经济的要求，与金融业发展的客观规律不符，致使有违人行规定的行为遍地开花，屡禁不止，令人民银行防不胜防。结果形成了“优汰劣胜”机制，进而导致“歪道经济效应”：既然不规范的做法能够带来收益，规范的做法就必定受到抑制。此外，目前我国的会计、审计等中介组织运用还很不规范，对银行业的经营行为缺乏应有威慑力，甚至出现串谋损害国家、股东利益的情况。
所有这些使得规范制度的供给与需求均日渐萎缩，制度创新出现“锁定”，商业银行也不必按规范行事，结果只能是行业自律程度极低，竞争严重失序。
四、重构我国商业银行风险管理制度安排的有关问题
（一）商业银行制度变迁陷入锁定的经济利益分析
建立风险管理的制度安排目的是通过设置一定的利益制衡结构，促使商业银行努力将各种风险的外部性内部化和最小化。但前述分析表明，目前我国商业银行的这种利益制衡结构严重残缺，商业银行在各种现实利益关系的约束下缺乏对可将风险内部化和最小化的制度安排的需求。对此，我们用制度经济学的术语作一简单描述。
制度经济学的基本理论表明，制度是一组利益关系的集合体，也是这些利益关系相互制衡的结果。制度创新的供给与需求也受制于成本—收益原则。只有当新的制度安排净收益大于原有制度安排的机会成本时，创新才会出现。如果一项新制度的供给成本大于它所带来的收益，就会没有需求，在反复博奕的情形中供给也就不再出现。在新制度的净收益小于原有制度时，制度创新供给曲线就会向后弯曲，制度变迁则体现为向原有制度安排的回归。亦即，制度重新安排的结果总是与利益结构中居于主导地位一方的期望接近。在制度创新初期，政府及有关部门为新兴商业银行提供的种种优惠就是这样的比较优势，它为新制度的供给提供了最初的动力。然而，前述分析表明，目前银行制度变迁中的有关利益主体（地方政府及其部门、银行经营者、银行职工），其来自新制度安排的收益已经小于原有制度。在收益函数的约束下，他们的创新动力严重不足，这就导致制度变迁出现延缓并向原有制度回归的趋势。因此，重新调整利益关系，形成新制度的比较优势，已是构建创新动力来源的关键。这在现实中就表现为改革与银行制度安排有关的利益结构。
（二）重构商业银行风险管理制度安排的几项主要利益关系调整
1.转变地方政府职能，在尽可能的范围内做到政企分开。之所以把政府对商业银行制度的利益关系调整放在首位，是因为理论和实践都告诉我们，政府的利益函数——在政府足以支持该利益函数的时期内——是一切制度变迁的最终约束条件〔16〕。转变政府职能就要从两个方面限制地方政府对商业银行制度变迁的阻碍作用：一是从政府组织制度的角度合理界定政府在经济发展尤其是经济资源分配方面的权限，明确政府参与宏观调控的界限，使政府不能对不符合其局部目标的商业银行经营行为任意采取惩罚或限制措施。二是通过调整对政府及政府官员的评价体系（即激励机制），削弱政府和政府官员为局部利益干预经济正常运作的内部欲望。
2.建立科学的国有资产管理制度，加快国有企业改革，重构市场经济条件下的银企关系，使之最大限度地市场化。企业是社会经济的细胞，是银行风险的经济性根源。一旦企业出现风险，金融制度安排即使本来很有效，也会无能为力〔17〕。事实上，国有企业效益低下导致的巨额有问题贷款正是妨碍商业银行包括四大国有专业银行建立有效制度安排的历史障碍。因此，降低企业风险是防范银行风险的基础。有人认为，国有企业改革的关键是废除企业领导任命制〔18〕。因为，任命制使国有企业难以产生真正的企业家。其实，国有企业干部任命制或“领导班子问题”只是国有企业各种矛盾的表面体现，是国有企业问题这一“冰山”浮出水面的“一角”，并不是国有企业矛盾的真正原因。真正原因还在水面之下。我们不能指望一两个品德高尚的人在其高度的自觉性下，通过克服其机会主义道德倾向就可以将国有企业彻底搞好。事实上，改革国有企业，建立现代企业制度的主要内容是完善国有企业的治理结构，降低国有企业内所有者与治理者之间的委托—代理成本，使所有者能够低成本地从而有效地对其进行监督，进而促使治理者加强自我约束、增进自我努力。
3.进一步加快银行制度创新，健全银行内控制度，强化自律能力。首先，要加快四大国有商业银行自身的改革，切实改变成本约束软化的局面。其中的关键又是金融产权制度改革。不论是引进股份制还是通过其他因素引进多元化利益主体，这个问题都必须尽快解决。否则，不完善的产权结构加上缺乏监督将使四大国有商业银行成为效率低下、风险集中之地〔19〕，这些原有制度对新兴商业股份制银行的扭曲作用就会继续下去，新体制也就无法不向原有制度回归。不少银行机构之所以擅自提高存贷款利率，就是因为他们没有强有力的成本约束机制。其次，要强化、健全商业银行内控机制，加强内部各个岗位和各个环节之间的相互制衡，尤其是要强化对重要岗位和重要人员的监控。同时，最大限度地使操作程序化、电脑化，加强计算机对员工行为的约束与控制。第三，改革内部稽核体制，使内部稽核部门真正从组织体制等方面具有独立性、权威性。此外，还要改进稽核手段，提高稽核效率，扩大稽核覆盖范围，不让风险不受控制。
4.加快中央银行制度改革和金融业市场化的步伐，提高金融监管效率。首先，要加快人民银行的制度创新，真正落实目前很有限的相对独立性，降低对当地政府的依赖程度，比较公正地充当“游戏裁判”角色。其次，要加快金融业尤其是利率的市场化进程。当前许多银行违规行为都与商业银行擅自提高存贷款利率有关。事实上，在市场经济条件下，资金所有者追求收入最大化是合理的行为。因此，从资金运动的角度看，提高利率的行为有其经济合理性。正是这一经济合理性使得违反人民银行利率政策的行为防不胜防，人民银行根本无法将其完全禁止。虽应禁止但又客观存在，从中便滋生出诸如私设小金库、贪污以及“集体腐败”等现象，强化了“法不责众”的心理，加大了银行的风险。“解铃还须系铃人”，问题的根本出路还在于人民银行完善其监管，对合理的市场行为加以引导而不是一味地堵。对于贷款的规模管理问题也是如此。第三，建立银行同业公会，加强行业自律。这种同业公会不同于人民银行，而是一个民间组织，可以起到人民银行无法起到的作用。同时，建立并完善专业内审、稽核、评级机构，增强这些中介组织对银行经营行为的约束作用。
（三）建立有效的商业银行制度安排的艰巨性
上述制度安排都将涉及到方方面面利益的调整。它们能在多大程度上实现，能在多长时间内实现，这取决于这种利益调整与有关利益主体的目标函数有多大的一致性。
1.政府转变职能在多大程度上可以实现，政府部门及既得利益者是否愿意实现这一转变。如果国有企业产权制度和商业银行的产权制度没有实质性的改革，政府是不可能有效地实现国有资产所有者和社会管理职能之间的分割的。此外，长期的政企合一制度造就了一大批既得利益集团，他们并不愿意或并不会主动去实现这一分开。行政管理部门翻牌成为管理公司的现象就是一个典型。事实上，在公有制经济主要采取国有企业为实现形式的情况下，要求实现“政企分开”本身就有着内在的逻辑矛盾。这种矛盾在现实中就表现为国有企业不愿意或不敢接受放给他们的各种权力。企业作为市场的主体，这些权力本来就是企业的，而不应该是政府赐予的。但从实际来看，无论是收还是放，都由政府的意志决定，而不由企业决定。现在，我们提出要探索公有制经济的有效实现形式，在这一过程中肯定会遇到不少理论和实践上的困惑。这就决定了，即使政府愿意转变职能，也有一个转变到何种程度才有利于公有制经济更好地发展的问题。
2.国有企业改革所涉及到的利益关系调整在多大程度上可以实现。探索公有经济的多种有效实现形式，在国有企业产权结构中引入多元利益主体，这是否会削弱国家对它的调控能力？其中涉及的众多历史欠债如何解决？公有制在社会经济中的主导地位将能否体现？这对社会主义国家的政治制度等上层建筑又将产生怎样的影响？党在企业中的地位将会受到怎样的影响，政府能否支付这种成本？所有这些，都是作为国有经济所有者代表和社会管理者的政府不能不慎重对待、反复权衡的。正如著名经济学家肖灼基所说，既然上下重视，为什么问题还是得不到解决？原因主要在政府，因为扩权的主动权在政府而不在企业。国务院发展研究中心研究员吴敬琏也指出：国企改革的中心、关键已经讲了十几年了，但一直无法推进。对于政企分开，我们不是没有办法，关键是决心问题。国企改革迈不开步子，主要是观念上的障碍。而所谓“观念上的障碍”实际上就是利益关系上的障碍，所谓“决心问题”也就是利益关系的权衡问题。
3.中央银行体制改革涉及到的利益关系将如何调整。首先，在人行的独立性问题上，政府肯定不会再作出提高其独立性的安排。而且，既然政府能够提高人行的独立性，也就可以随时降低其独立性。而西方市场经济国家央行的独立性不是由政府赋予的，而是由其利益结构决定的。正是因为有这种区别，所以，虽然中央政府（或领导人）经常要求银行（人民银行和商业银行）坚决抵制地方政府的不合理资金要求，但收效甚微，而且今天已没有多少人还相信这种呼吁的作用。其次，利率市场化后，国有企业能否承受得了，它们对银行贷款的需求是否具有足够的利率弹性。对于这些问题的担心，正是阻碍利率市场化的重要因素之一。第三，人民银行若放弃目前对商业银行实行的规模管理（目前是限额下的规模控制），宏观经济将会出现怎样的情形？在国有企业成本依然软约束的情况下是否会出现失控？这将对国民经济的发展产生怎样的影响？作为社会管理者的政府，能否经得受住这种现象的发生？这些问题不是单纯的金融问题，随时都可能转化为政治问题。既然如此，决策层也就不得不慎重行事。
4.商业银行的改革所涉及的利益关系调整是否能够有效进行。在计划经济下，银行只是政府的一个会计出纳部门，是“第二财政”。改革以来，商业银行又成了国家实行宏观调整的重要工具和途径。在这种情况下，政府是否愿意使商业银行有更大的独立性和自主性？对于这一问题的回答将制约着商业银行的许多根本性问题。此外，在现有的人事组织管理制度下，商业银行是否真正愿意脱离与政府的血缘关系也是一个“理不清、说不明”的问题。
很显然，上述问题中的大部分答案应该是比较清楚的，但何时解决，在多大程度上解决，这并不取决于商业银行。这也正是本文不以提出防范银行风险措施为主旨的原因所在。不过有一点可明确，这些问题不解决，真正的现代企业制度就不可能在商业银行中建立起来。这将使我们防范银行风险的工作只能在个别人的道德自律行为上努力，缺乏制度性保障，无法成为每个银行员工的共同行为准则。
我们在处理改革、发展与稳定三者关系时把稳定放在了首位。这就决定了我们今后的改革仍将是一个渐进式的改革，各种利益关系的调整也是一个隐蔽的、渐进的过程，因此也是一个长期的过程。从这个角度讲，我国商业银行要能做到有效地防范各种风险还将任重而道远。
注释：
〔1〕吴少新：《中国金融风险：现状、成因及防范》， 《金融体制改革》1997年第8期。
〔2〕道格拉斯·诺斯：《经济史上的结构和变革》， 商务印书馆1992年版。
〔3〕1996年11月19日《中国经济时报》， 非国有企业在工业生产总值中的比重不断上升，1978年为21.4%，1992年第一次超过国有企业，1993年达56.9%，1994年为66%。
〔4 〕江泽民在党的十五大上所作的报告《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》。
〔5〕以1995年国家银行贷款占有情况看，国有经济占用接近90 %，集体、个人企业贷款及其他贷款占比不足11.2%（《1996年中国金融年鉴》）。
〔6〕据调查，工、农、中、建四大银行系统， 全部贷款年周转速度1991年1.25次／年，1992年为1.32次／年，1993年为1.19次／年， 1994年为1.08次／年，1995年为1.1次／年（《1996年中国金融年鉴》第36页）。
〔7〕《我国金融风险的现状、趋势及防范》，《改革》1997 年第1期。
〔8〕江春：《中国转轨时期金融改革与企业发展》， 《经济研究》1995年第11期。
〔9〕历年《中国金融年鉴》。
〔10〕1997年3月27日和4月2日《金融时报》。
〔11 〕黄运成：《银行改革与不良债权的重组》， 《管理世界》1996年第6期。
〔12〕1995年7月6日《人民日报》明确指出：中国不允许成立私人银行。
〔13〕吴少新：《金融产权重构：市场融资机制的制度基础》，《金融体制改革》1997年第7期。
〔14〕《中华人民共和国商业银行法》中关于商业银行的“三性”规定就与国外商业银行有所不同，将国外通常的“盈利”性修改为“效益性”，虽然只是一字之差，但体现出来的经营方向却已经发生了很大的偏差，这可参见全国人大法制委员会在提交审议时所作的解释。
〔15〕参见樊纲：《公有制宏观经济理论大纲》第10章的有关内容。
〔16〕参见道格拉斯·诺斯：《经济史上的结构和变革》，商务印书馆1992年版。
〔17〕对于美国30年代的大危机，有人认为是美国联邦储备局采取错误金融政策（即不干预）的结果，认为只要金融政策正确就可以避免这么一场对世界社会政治经济产生了如此深远影响的危机，这未免过于天真了。
〔18〕参见《经济研究》资料1997年第3期，第37页。
〔19〕据《中国金融体制改革跟踪研究》课题组分析，目前银行业不良贷款的90%集中在四大国有商业银行。
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