居民自治：21世纪城市基层民主建设的开创性课题，本文主要内容关键词为：开创性论文,基层论文,课题论文,民主论文,居民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行居民自治，是我们党在实践的基础上形成的有中国特色社会主义民主政治建设的一条新道路，是21世纪中国实现社会主义现代化城市基层民主建设需要进一步探索的一个重大课题。
马克思主义经典作家预见到，未来社会主义社会的民主将会有高度的发展，社会主义国家的任务，就是“把民主大规模地扩大”，使民主逐渐“从形式上的平等转到事实上的平等”。列宁在《国家与革命》中满怀信心地指出：“实际上，只是从社会主义实现时起，社会生活和个人生活的各个领域才会开始出现迅速的、真正的、确实是群众性的即有大多数居民参加然后有全体居民参加的前进运动。”至于未来的社会主义民主将采取什么样的政治形式，马克思恩格斯列宁没有也不可能作出明确的回答。
中国共产党从建国初始，已经开始探索中国式的民主政治发展的新道路。经过50年的成功实践，选择了一条有别于当代其他社会主义国家同时又根本区别于西方发达国家的政治民主化的新路。概括地说是从两个方面或途径展开的：一是在根本政治制度上实行人民代表大会制度，即代表制民主，也就是间接民主。因为在一个小农经济占优势又缺少民主传统的国家里民主将是一个渐进的发展过程，不可能一步达到马克思设想的“完全的民主”。通过人民直接选举自己的代表，由人民代表代表人民行使管理国家和社会事务权力的人民代表大会制度，是适合中国国情的并且已经被实践证明了的最好的民主政治制度。二是在基层实行直接民主。具体地说，就是在企业、各种经济组织和事业等单位中实行职工代表大会的民主管理，农村的广大村民以自然村为基础实行村民自治，城市居民居住区实行居民自治。上述两个方面的民主有如鸟之两翼，互相配合，共同发展，成为有中国特色社会主义民主发展与政治进步的强大推动力。
我国城市基层民主选择居民自治的政治形式，经历了一个长期的、逐步深入的过程。建国初，城市居民获得了翻身解放，但当时的就业面还很小，大部分居民失业，同时城市中的一批半固定职业的劳动者在居民中占有很大的比重。为了有效地把城市居民组织起来，分清敌我阵线，参加国家政治生活和生产活动，各地城市的军管会和人民政府向基层派出工作组，组织居民开展各项民主改革活动，协助人民政府进行治安管理、开展爱国卫生和生产服务等日常街道工作，并相继成立了各种形式的居委会组织。中国共产党和人民政府及时总结了各地居民组织的经验，决定在全国城市街道普遍建立居民委员会。1954年12月31日，全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”。从此居委会自治组织在全国各地蓬勃发展起来。居委会在兴办本居住地居民的公共事务和公益事业，调节民事纠纷，协助维护社会治安，向人民政府及其派出机关反映民情民意，宣传各种法律法规和方针政策，维护居民合法权益，教育居民履行应尽义务，组织文化娱乐活动，建立和发展居民之间的新型人际关系，做好计划生育、优抚救济、青少年教育、公共卫生等方面，发挥了其他组织所代替不了的巨大作用。居委会成为党和政府联系城市广大居民群众的纽带，是居民自治的最好组织形式。“文化大革命”期间，受阶级斗争扩大化的影响，居委会群众自治的性质被歪曲，成为开展群众性阶级斗争的工具。十一届三中全会后，居委会长期以来性质不清、职责不明的问题得到了政府的纠正，城市居民自治开始进入法制化的新阶段。1982年宪法中规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”为了使居委会的工作有法可依，保障它的健康发展，1989年第七届全国人大常委会第十一次会议重新修订《城市居民委员会组织条例》，并改名为《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，于1989年12月26日审议通过，自1990年1月1日起施行。在党中央一系列正确方针指导下，全国建立了城市居委会十余万个，城市居民依法实行自我管理、自我教育、自我服务，为推进我国社会主义民主政治，促进城市经济发展和社会进步，发挥了巨大作用。
应当指出的是，随着我国城市居民物质和文化生活水平的逐步提高，人们的经济关系、政治关系、工作方式、行为方式、人际关系、家庭结构和邻里关系等也将发生重大的变化和调整。一方面，随着居民经济生活条件的改善，人们对基层民主生活的政治热情将会极大地释放出来，政治参与率将会大大提高。另一方面，由于受经济条件、外部环境等方面的限制，居委会组织活动的功能和政治优势未能充分地发挥出来，特别是受条块分割的城市行政管理体制的影响，居民自治受到多方面因素的制约，体制转型时期暴露出来的大量社会矛盾，如公共环境、公共卫生和社会治安等问题，与居民生活息息相关的种种社会问题难以解决，使居民自治的现状同人们对居民自治的希冀形成了较大的反差。就居民自治本身而言，存在的主要问题是：
首先，居委会组织办公条件差，居委会成员报酬低。除了北京、上海、广州、深圳等经济发达的城市外，全国大多数大中城市的财政部门每年给每个居委会的拨款仅800-1200元左右（居委会主任工资包括在内）。居委会既不是经济组织，又不是管理机关，无法筹集到居委会开展工作所需的必要经费。许多居委会没有场所，即使有办公场所的，其条件也极为简陋，桌椅笔纸等办公用品大多是个人捐献的。除少数居委会外，多数居委会主任的工资待遇无法保障，更没有养老保险。这种状况影响了居委会成员的工作积极性，束缚了居委会组织的发展。
其次，居委会承担各种行政职能的责任日趋加大，工作负担沉重。我国的大中城市实行的是“两级政府”（市、区）、“三级管理”（市、区、街道）的行政管理体制，各级行政机关、每个行政机关的各行政职能部门，对城市基层的管理几乎都需要通过居委会贯彻下去。这样，居委会便承担着各级党委机关、国家行政机关部署的、指派的、委托的、层层加码的繁重工作任务。而每一项工作任务又都是来自一定上级的主管部门，都是必须完成的，没有任何讨价还价的余地。由此出现了“上面千条线，下面一根针”的局面，居委会不得不应付来自上级布置的各项工作，每年要同上级有关部门签定各种类型的“责任书”、“合同”、“达标书”几十份，完成各项名目繁多的检查，内容涉及环境卫生、绿化、计划生育、人口普查、民事调节、社会治安综合治理、文明社区建设、普法教育、青少年教育、“两劳”人员释解、扫盲、党建、理论学习、群众组织、老年人工作、残疾人、下岗职工再就业等问题，检查单位涉及几十个，搞得苦不堪言。居委会实际上成为行政机关的附属物，应付各种检查占用了居委会成员绝大部分时间，影响了居委会正常开展工作。
最后，居民政治参与率低，街区管理体制缺少活力，居民自治尚处于低层次的初级阶段。我国城市居民普遍富裕的程度还不高，仍存在一个绝对数量庞大的贫困者阶层，需要把主要精力投入到解决生计的劳动中去。再加上居委会组织工作条件、活动场地的限制，实际上的居民政治参与率仍然不高。居委会主要的工作目标和发展模式是什么，还缺少科学的定位。由于社区管理体制不顺畅，社区服务网络、服务设施不健全，居民自治遇到的困难仍比较多，短时期内难以提升到更高的发展水平。
在未来的21世纪，中国要用50年的时间基本实现社会主义现代化，最重要的政治因素之一，是把全体城市居民的政治热情、政治创造性最大限度地调动出来、发挥出来。农业问题、农村问题、农民问题始终是中国实现现代化的首要问题和基本问题。就历史和发展现状而言，这个观点无疑是正确的。然而从发展趋势上看，中国现代化的一个极其重要的标志，是实现农业人口向非农产业和城镇转移，加快城市化进程。在21世纪，我国将加快城市化进程。预计到2030年，我国城镇人口在总人口中所占的比例，将从1998年的30.4%，上升到50%左右，城市总人口将逐渐超过农村总人口。这将是一个非常重大的历史性变化，这个变化将引发城市的一系列革命性的变化，也可以称之为“城市革命”。顺应我国城市化进程的基层民主建设的重点，将从农村转移到城市，居民自治将随着我国城市化的进程成为新世纪基层民主建设的主体。这样提出和认识问题绝不是要否认发展农村基层民主的重要性，而是说我们必须从战略的高度着眼于未来，把城市基层民主建设搞好，为城市现代化创造最优良的政治环境和政治基础。
为了切实推进城市基层生活民主化的进程，21世纪居民自治从理论和实践方面需要深入研究和探讨的主要问题是：
1.确立科学的中国城市居民自治的目标和模式
有中国特色的社会主义居民自治的目标和模式的选择，应当从我国城市化水平比较低，城区人口密集，城市综合配套设施与管理水平比较落后，居民对社区民主生活和生活质量的要求不断提高的实际出发，作出科学的定位和合理的设计。一是居民自治的类型，应当多样化，充分体现城市差别、城区差别、地域差别、民族差别和不同社区的差别，具有不同的特点和特色；二是居民自治的目标，应以社区建设为中心，充分调动社区居民的主动性、积极性、创造性，增强民主意识，逐步改善社区治理环境，以满足广大居民对物质生活和文化生活的需要。建立生态文明和社区综合服务设施与功能完备的居民社区发展模式；三是对居民自治的领导、组织与管理，要始终坚持党的领导与广大居民自治的统一，领导机关的积极性与居民群众的自觉参与和自律行为的统一，社区内各个组织活动协调和有序的统一；四是积极培育功能齐全、社会服务完善的社区服务体系。通过各级党政领导机关切实的努力，把社区各种社会团体和组织的积极性创造性调动出来，在广大居民的支持下建立起最完备的、居民满意的社区服务体系。
2.建立统一、规范、有序的社区管理体系
我国城市居民自治尚处在不成熟的低层次发展阶段。居民社区存在的主要问题是条块分割的社区管理体制，这就使社区内各个部门、各个单位的工作各自为政，政出多门，各种行政的、经济的、社会管理的职能交叉、重叠、互相“碰车”，难以协调，存在极大的社会人力和财力资源的浪费，制约了居民社区自身的发展。推进居民自治最重要的一项基础性建设，就是建立一个社会化的、统一的居民社区管理的组织系统，必须尽快改变现有的社区管理模式，建立统一、规范、活动有序的社区管理的组织系统。统一，就是以城市街道为中心，组建一个具有综合性管理职能的社区组织机构，其职能应涵盖经济、文化、行政、财政金融、公安司法、城建、环保、土地、社会服务等各个方面，统筹规划居民社区建设的一系列问题，使社区活动的政府行为、群众组织行为、居民群众的社会参与活动纳入一个有机的整体。规范，就是把居民社区的各个机关、团体、组织的活动纳入规范化、法制化的轨道，做到有法可依，办事有据，按章理事，使基层群众自治与政府职能部门的工作互相配合协调一致。有序，就是通过不断完善社区组织系统，形成社区建设的“合力”，优化社区资源配置，建立一个高效率的、社会化的、运行灵活的社区发展的软环境系统。
3.加大对居民委员会的财政投入
城市居委会不同于农村的村委会。村委会自治组织承担着发展壮大农村经济的重要职能，村委会组织及其成员的支出费用，依法从村民的提留款中解决。居委会组织的职能及其工作任务，主要的不是组织居民发展社区经济，而是在党和政府的领导下，开展社区建设，为广大居民服务。居委会组织必要的自助性的生产和经营活动所取得的收益是十分有限的，不足以补偿居委会成员十分低廉的社会劳动报酬，特别是难以改善居委会组织必要的工作条件。我国城市居委会作为城市居民自治组织只有依靠国家财政支持才能获得更大的生存与发展空间，发挥更积极的作用。在新世纪我国逐步完成城市化的进程中，考虑到居委会组织特殊的地位和作用，党和政府有必要有计划逐步地把改善居委会的工作条件，提高居委会成员的工资待遇问题纳入国家财政计划，增加财政拨款，并逐步地使居委会主要成员成为民选的职业社会活动家，以免除他们的后顾之忧。21世纪是高科技的世纪，我国将建立起多功能的、高效率的、方便的、迅捷的社区服务网络系统，这将是高科技时代居民自治的必然选择。若没有国家的财政投入怎么可能实现这一目标呢。
4.发展和逐步扩大居民的直接民主
居民自治最可靠的基础和最强大的力量源泉来自广大居民对社区事务自觉的参与，因此培育素质优良的民主实践主体始终是居民自治的根本。发展城市居民自治，必须切实保障居民群众真正平等地自主地享有自己的民主权利，同时履行对社区应尽的义务。居民在居住区内享有哪些民主权利，居民委员会组织法没有作明确的规定。1998年实施的村民委员会组织法规定农村村民享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”权利，这对居民来说，应该同样是适用的。因为居民自治就是“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”，凡是涉及居住地居民切身利益的事情，都应该由居民群众通过民主的手段和方法来解决。城市的各级党政领导机关，必须真正地、切实地转变领导方式，调整工作思路，把城市基层工作的重点从单一的、层层加码的、频繁的布置检查工作转向有计划地、有步骤地领导和依靠城市居民开展社区建设的轨道上来。凡是应该由居民群众自己办理的事情，就应该交给居民组织来办，政府不应过多干预。必须依法支持居委会独立开展工作，实行民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。必须依法建立健全“四个民主”的基本制度，使居民群众的直接民主做到普遍化、规范化、法制化，并逐步地使居民委、居民组的直接民主扩大到居民社区、街道和区一级的直接民主。同时，市、区、街道的党政领导机关，应当加强对居民群众进行民主与法制基本知识的教育，使居民群众做到知法、懂法、守法和依法办事。在行使个人民主权利的同时，履行对国家、社会和社区应尽的义务。
5.吸引和借鉴国外城市社区建设的有益经验
20世纪，西方发达国家在工业化的同时，陆续完成了城市化的进程，各国城市居民的人数已经占总人口的大多数。二战后，欧美主要发达国家随着城市化水平的提高和多数居民生活条件的改善，经过半个世纪的努力，以社区为基础的城市居民自治和社区发展，取得了前所未有的进展。西方发达国家居民自治的内容，主要包括社区建设、社区参与、社区照顾、社区服务、社区治安五个方面的问题。其主要的做法和经验是：自上而下建立社区组织系统即董事会制度；政府增加对社区服务的投资；健全集组织化、团体化、网络化服务和私人慈善事业为一体的社区服务体系；开发和利用社区文化资源；美化居住环境；对老年人和儿童实行社区照顾；开展社区自愿者服务活动；加强社区治安管理和做好医疗服务工作等等。西方发达国家的居民自治和我们的居民自治有很大的区别，在根本性质、内容和形式上各有不同，但是其成熟的经验和合理的成果及其社会化的管理方法我们可以吸收和借鉴，这对于进一步推进居民自治，促进我国社区建设、社区管理与社区服务，建设富裕、民主、文明的城市社区具有积极的作用。