招远市房屋征收办公室 山东招远 265400
摘要：在城市建设和城镇化建设过程中，政府根据法律规定依法征收房屋并收回国有土地使用权属于法定职责，可以采取行政处理决定和行政处罚决定两种不同的方式进行。该项工作涉及到我国多项法律条款和地方条例制度等，但尽管有法律作为基础，无论是在无偿征收房屋还是有偿征收时都会遇到土地使用权补偿问题。
关键词：房屋征收；国有土地使用权；补偿
引言
房屋征收和国有土地使用权补偿二者在性质上和程序上都不同，但我国现行对房屋征收和国有土地使用权收回的补偿规定过于原则化，致使房屋征收工作面临较大困难。因此急需对现有的房屋征收制度和国有土地使用权补偿机制加以完善。
一、房屋征收中国有土地使用权补偿的法理基础
（一）土地使用权的性质
土地使用权指的是使用者依法享有部分土地的使用权和处置权，土地使用权分为两种，一种是对其个人拥有的土地的使用权，拥有使用权人即为土地的所有权人。另一种是对他人或国家的土地拥有的使用权，拥有使用权人并非土地的所有权人。前者不是独立的权利, 只是所有权的一项权能；而后者是一种独立的、与所有权相关的一项财产权利,它从所有权中分离出来, 是相对独立于所有权的一种权利。土地使用权不仅具有对物的直接支配和享受其利益的权能, 还具有排他的效力。土地使用权的排他性不仅可以对抗第三人, 而且可以对抗所有权人。也就是说, 即使是所有权人,也负有尊重土地使用权的义务; 所有权人滥用所有权地位, 不法侵害土地使用权人的权利也要承担民事责任。国有土地使用权是从国有土地所有权派生出来的一项独立权利, 指公民、法人或其他组织依照法律规定, 对依法占有的国有土地享有利用和取得收益的权利。因此, 虽然城市土地使用者的国有土地使用权基于土地的国家所有权而产生, 但它并不从属于土地的国有所有权, 而是一种具有独立意义的物权, 在法律许可的范围内, 土地使用权人可以自主地对土地进行各种开发和利用并获取收益。
（二）房屋征收的性质
房屋征收指的是国家和政府以城市建设等公共利益出发，强制收回房屋的所有权和使用权，同时给予被征收者一定的经济或物质补偿。房屋征收是一项强制性的活动，只要该房屋在征收条件之中，被征收者无论同意与否都必须按照要求放弃权利，这时因为征收的出发点是为了公共利益，而公共利益是高于个人利益的，因此对个体的权利进行了强制剥夺和限制。为此，全球各个国家基本都对房屋征收提出了严格的标准：首先，必须是以公共利益为出发点，其次，被征收者必须获得相对等的补偿，以弥补制度的缺失性，将被征收者的损失降到最低。尽管国有土地上房屋征收与补偿条例规定的是房屋的征收与补偿问题, 但是, 从实物形态、权属关系、价格构成及处分情况来看, 房屋和土地都是密不可分的, 也正因为如此, 人们通常将房屋这一财产称之为房地产。因此, 房屋的征收必然要涉及土地问题。就城市房地产而言, 其价值本质上是由土地使用权和房屋所有权两个部分构成的, 并且随着城市住房问题不断紧张，土地成为了“寸土寸金”，因此土地所有权的价值是远远高于房屋的价值的。房屋征收并不仅仅是为了获得房屋的所有权，而是为了获得房屋所占国有土地的使用权，并在土地上建造其它工程，进行重新开发和建设。从这个角度看, 房屋征收从表象上看是消灭房屋所有权, 而其实质是获得房屋所占土地的使用权, 是通过征收房屋收回国有土地使用权并进行重新安排。
二、土地使用权补偿的法律依据
《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆”可见在我国，征收是指国家基于公共利益的需要，以行政权取得集体、个人财产所有权并给予补偿的行政行为。征收的主体只能是国家，通过征收财产的所有权发生转移，并且要给予补偿。国有土地上房屋征收，被征收人丧失了房屋所有权，就应获得房屋所有权的补偿。同时，应该注意到，被征收人还失去了该房屋占用范围内的土地使用权。《物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。土地使用权属于用益物权，因此就应当对土地使用权进行补偿。《土地管理法》第五十八条规定： “有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的⋯⋯。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”上述规定，从法律上明确了土地使用权人在失去土地使用权时，应当享有的补偿权利。房屋征收中，同时收回的国有土地使用权，既可以是收回划拨土地使用权，也可以是提前收回的出让土地使用权。这两种不同性质的土地使用权都要进行补偿。对于提前收回的出让土地使用权补偿我国法律有更具体的规定。《物权法》第一百四十八条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”这里“退还相应的出让金”就是对出让土地使用权的补偿。《城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
三、《征收条例》中房屋价值的内涵
《征收与补偿条例》第十九条规定 ：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”这里被征收房屋类似房地产的市场价格是由房屋所有权价格和该房屋占用范围内的土地使用权价格两部分构成的。也就是说，对被征收房屋价值的补偿是包含对被征收房屋所占用的土地使用权的补偿。之所以这样理解原因有二 ：首先，房地产是不可移动的，因此在交易过程中并不涉及到实物交易，而是各种权利的转让，转让的权利即包括房屋的所有权和土地的使用权。而所谓的房地产价值本质上是各种权利的价值。根据我国当前的房地产相关法律规定，售卖的房屋的价格中包括房屋所有权的价值和房屋所占用土地的使用权的价值，二者相加成为了所谓的“房价”。因此，人们常说的买房，并不是单指购买的房屋，也连同相应部分的土地。第二，2011 年6 月 3 日住房与城乡建设部发布的《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定 ：“被征收房屋的价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”可见，被征收房屋的价值内涵是包含其占用范围内的土地使用权价格的。
四、结语
国有土地上房屋征收，对于被征收人的补偿，《征收与补偿条例》从文字上没有直接涉及对土地使用权价格的补偿，但其中对于房屋价值的补偿，是包含房屋所有权价格和该房屋占用范围内的土地使用权价格的补偿。房屋征收中，被征收人在失去房屋所有权的同时也失去了土地使用权，对于被征收人的土地使用权（无论是出让土地使用权还是划拨土地使用权）,按照《征收与补偿条例》是要给予补偿的，并且是按照房屋征收公告之日的市场价格进行补偿的。
参考文献
[1]程琥.国有土地使用权回收中的房屋征收补偿问题研究[J].中共浙江省委党校学报，2017（4）：122—128.
[2]湛念,房屋征收中的国有土地使用权补偿问题探究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2011,05（4）：39—41.
论文作者:杜安杰,刘涛
论文发表刊物:《基层建设》2017年第34期
论文发表时间:2018/4/4
标签：房屋论文; 土地使用权论文; 所有权论文; 土地论文; 国有土地使用权论文; 公共利益论文; 价值论文; 《基层建设》2017年第34期论文;