经济转轨时期中国金融组织体系构建问题研究,本文主要内容关键词为:中国金融论文,时期论文,体系论文,组织论文,经济论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、金融组织体系的一般理论
金融体系有广义和狭义之分。狭义的金融体系,指一个国家的金融组织体系,即有些什么金融机构,它们在经济社会中各自发挥什么职能作用。广义的金融体系,除了金融组织体系,还包括金融市场体系、金融调控监管体系。金融市场体系是以金融组织体系为基础而形成的,因为参与市场活动的主体是金融机构。但是,除了金融机构,其他的社会机构企业和居民也可以参与金融市场的活动,由于现代金融在国民经济中的高风险行业的特点,必须对金融业和金融市场进行监督与管理,建立有效的金融监管体系。
马克思在《资本论》中指出:“他们(银行家)以货币资本的实际贷出者和借入者的中介人出现,……银行家把借贷货币资本大量集中在自己手中,以致与产业资本家和商业资本家相对立的不是单个的贷出者,而是作为所有贷出者的代表的银行家,银行家成了货币资本的总管理人。”“……银行一方面代表货币资本的集中,贷出者的集中,另一方面代表借入者的集中。”。
美国哈佛大学教授曼昆(N.Gregory Mankiw)在《经济学管理》中指出:从最广义的层次上,金融体系使经济的稀缺资源从储蓄者(支出小于收入的人)流动到借款人(支出大于收入的人)手中。储蓄者由于各种原因而储蓄,借款人由于各种原因而借款。储蓄者向金融体系提供他们的货币时预期在某个时候能收回这笔有利息的储蓄。借款人需要金融体系的钱时知道要求他们在以后某个时候偿还这笔钱和利息。金融体系由促进协调储蓄者与借款人的各种金融机构所组成。曼昆教授对金融体系及其运行进行了通俗而精辟的总结。
由此可见,金融组织体系是资源配置的纽带和核心,是联系金融与经济的中介,它对社会经济资源配置和经济发展起着至关重要的作用。
二、转轨时期中国金融组织体系存在的问题及影响
中国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中,经过艰辛改革,初步建立了现代金融体系的框架。从目前的研究现状来看,笔者认为经济转轨时期中国金融组织体系尚有以下问题有待于进一步研究。
1.中央银行的独立性较差及其职能定位不准
从理论上讲,中央银行是一国金融组织体系的核心,它是与国家宏观调控体系相适应的、唯一代表国家制定和执行金融政策的行政机关。已有的金融理论一般将中央银行概定为“三特征”的银行,即货币发行与管理的银行、国家的银行和银行的银行,其根本职能是保持币值稳定。中央银行是建立在商业银行及其它金融机构充分发展的基础上,是信用关系深化到一定程度的结果,由此而产生的中央银行,是客观经济过程的必然要求,一开始就排除了非经济因素。一方面独立于政府当局,可以在不受非经济因素干扰的情况下实施货币政策;另一方面与各商业银行和其他金融机构保持着纯粹的信用关系,以“最后贷款人”的身份出现,制约着各类银行的经营活动。
如果舍去不同的社会经济体制、经济发展水平等不同的目标偏向等因素,就一般的理论分析而言,中央银行是以币值稳定和政策调节为目标,是为了改进经济运行和资源配置效率,它的行为均牵涉到全社会的利益,它处于一种中立立场,即既不能有自身作为一个利益主体的经营目标,又需要对各种利益主体和集团保持平等距离。现代经济学将政府作为一个具有特定利益和目标的利益集团,政府不单纯是一个政治团体。政府在其经济职能不断膨胀的情况下,政府既承担着越来越大的经济发展职能,又作为一个创造收益性的投资主体和消费主体而参与经济运行和资源配置过程,如果将中央银行完全置于政府的领导和掌握之下,就会失去对货币供应的制衡机制,而且在政府目标与货币稳定目标相矛盾的情况下,政府财政就会通过透支的方式损害货币关系的稳定性。一些学者对中央银行独立性与货币政策效果之间的相关效应进行了大量的实证研究,研究结果表明:独立性较强的中央银行有利于提高货币政策的效果,中央银行越是免于政府的不适当干预,通货膨胀率就越低。事实上,中央银行完全可以而且应该在稳定货币的前提和环境下支持政府的目标,但在政府目标与货币稳定发生矛盾或冲突时,中央银行又必须有能力制约政府的不适当行为。
经济转轨时期的中国中央银行,是建立在很不发达和很不健全的信用制度的基础上,它分离于大一统的国家银行,一方面带有国家政府机关的性质,另一方面则与其他各类银行保持着行政的而非信用性的关系。根据《中国人民银行法》的规定,中央银行由国务院直属领导,作为国家的政府部门,中央银行的货币政策当然要服从国家一定时期的经济政策,这种经济政策制定和执行过程总的波动和失误自然使货币政策产生同方向联动,而得到货币政策的牵制。因为政府的职能必须注重短期经济目标的实现,而按照金融理论的观点,中央银行从国民经济的长期利益出发,重点是制定和执行货币政策,而中国的中央银行既要制定和执行货币政策,又要对银行进行监督管理,而对金融的监管属于政府行政职能,如果市场经济体制建立后,金融监管的环境规范,这两项职能为中央银行实现稳定货币信用关系和稳定币值的目标,本应是彼此促进的。但在外部经济环境并不宽松、法治环境并不完善的当代中国,将这两项职能集中于中央银行,实质上形成了中央银行的制度性缺陷,一方面使中央银行的独立性较差,中央银行既无法律上的独立性,也无独立制定执行货币政策的权力,其行为基本服从于政府的安排;另一方面,由于赋有银行监督管理职能,使中央银行充当了银行的“最后贷款人”。这一体制的运行表现出了三大弊端:一是中央银行由于受政府的干扰,就不能按照经济金融形势发展的客观需要独立地实施金融政策,也不能保持币值的稳定;二是当财政发生赤字时,政府出于短期经济目标的考虑,要求中央银行无限制地向财政供应货币;三是由于中央银行充当的是“最后贷款人”的角色,形成商业银行对中央银行的“倒逼”机制。
2.国有商业银行的产权制度缺陷
现代国际上的商业银行多数是股份制银行,其产权组织形式多数是股份制。鉴于股份制有利于理顺产权关系和银行的经营管理,所以,有些国家的银行法明确规定:只有以股份制组建的金融机构才称之为商业银行。换句话说,能称得上商业银行的必须是股份有限公司和有限责任公司。这种产权结构形式既可以有效地实现财产所有权和法人财产权的分离,又能从法律上明确作为独立法人所拥有的财产支配权、民事权和经营自主权,从制度上避免了任何超越经济的行政行为,保证银行的商业性质。
中国政府为了控制金融资源以支持国有经济发展,加之市场体制不健全和宏观调控体系不完善,所以,中国国有银行的金融改革一直没有涉及产权这个实质问题。正是基于此,中国经济的顺利转轨并持续增长得益于国有经济部门的稳定增长,而国有经济的增长又是政府特殊金融安排的结果,中国渐进式改革的成功与政府对金融部门的这种约束是分不开的。
麦金农的金融深化理论认为,转轨中国家尤其是在经济改革初期必须实行一定的金融约束,中国的经济金融发展似乎印证了麦金农的这一观点。正是由于政府对金融的这种约束,使中国现有的国有独资商业银行资产质量差、规模过大、涉及的范围过广、机构人员过于臃肿、经营成本高、经营风险大,鉴于此,中国政府提出实现国有商业银行真正商业化的目标。在经济体制转轨时期,要实现国有商业银行真正商业化这个目标,一方面,必须健全社会保障体系以及相应的配套综合改革,这是现实的需要;另一方面,在保留资产70%以上、保留资金来源80%以上的前提下,对国有商业银行进行以产权为核心的股份制改造,这是制度保障。因为在单一公有产权安排没有根本性变革的情况下,试图凭西方银行管理方式的移植来推动国有商业银行的商业化,是不会成功的,因为一种经营管理方式和金融运行机制只能是在与产权安排相适应时才会产生效应,西方商业性金融机构的经营管理方式及其效率说到底是由产权结构的内在规定的,而中国现行银行行为机制的无效率状况也只有从产权安排这个核心上得到解决。实行股份制改造的有利因素:一是可以超脱政府的行政干预,可使国有商业银行不再办理政策性银行贷款业务,以利于尽快实现专业银行向商业银行的转化;二是可以募集社会资本满足商业银行8%的资本充足率的基本要求, 因为商业银行的自有资本金对于银行是非常重要的;三是有利于商业银行的经营管理,建立商业银行的现代企业制度。但是,对国有商业银行实行以产权为核心的股份制改造后,就不能保持银行的国有地位,政府就不能再对国有企业进行特殊的金融安排。
3.中国金融组织体系的主体错位
从理论上说,一国产业的竞争力主要取决于其产品的成本,成本越低的产业竞争力就越强,而一个产业的成本高低主要取决于其是否利用了本国的比较优势,比较优势又是由一国的要素禀赋决定的。中国现阶段是资本稀缺、技术相对落后,而劳动力丰富,这就决定了具备比较优势的行业是劳动密集型企业而非高新技术产业,多数劳动密集型企业的规模不大,属于中小企业。
从市场经济发展的需要来看,一国的金融体系不应该主要由全国性大商业银行构成,因为市场是有层次的。大企业主要通过证券市场进行直接融资或利用大银行进行间接融资,而中小企业最合适的融资方式是利用中小银行进行间接融资。1994年,美国有各类商业银行7898家,其中60%以上是中小银行,另外还有11927家信用社、776家储蓄与贷款协会、1282家联邦与州立银行。日本200多家商业银行中, 全国性的大商业银行只有10多家。
根据中国的产业政策和市场经济运行的发展态势,非国有经济的份额还将大大提高,以国有银行为主体的金融组织已无法满足中国非国有经济的资金需求,这就出现了金融组织体系结构与经济体系结构极不平衡的格局。
由于历史的原因,目前中国中小商业银行的机构设置、资产比重及市场份额都非常弱小,而具备比较优势的劳动密集型中小企业及民营经济又急需中小银行进行间接融资。加之国有商业银行资产质量差,潜伏着巨大金融风险。有人认为,中国商业银行的呆帐比例大概为22%(日本为5%),如此计算呆帐总额为1.4万亿元。当中小银行不断发展和壮大,在整个金融体系中所占的份额不断提高,进而甚至超过国有商业银行时,即使国有商业银行的不良资产状况仍没改观,这时由于国有商业银行的不良资产在金融和经济规模中只占很小一个比例,所以,它对整个金融和经济体系的威胁将大大减少。
与此同时,其他非银行性金融机构的数量相对较少,不能适应社会经济的发展需要。美国除银行以外的其他金融机构,如各种保险公司、金融公司、养老基金、共同基金、投资公司、信托公司、证券公司、期货公司、经纪人、有组织的证券和期货交易所,以及政府金融机构占有重要地位。这些非银行性的金融机构占资产业务量的65.7%,各类银行的资产业务仅占34.3%。而中国金融机构的资产业务构成是1995年国有银行占72.3%,国有银行加各类信用社占97.3%,就是说除存款机构外,各种保险公司、信托公司、财务公司、证券公司等金融机构仅占2.7%。缺少从事资本投资的金融机构。
4.政策性银行的业务管理存在体制性缺陷
在市场经济的基本结构中,市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行调节的基础,但却不能解决经济社会中的所有问题,为此政府必须采取干预政策。市场经济结构中市场配置资源的局限性和政府经济职能的客观存在必然要求在金融领域中得到体现。对于金融资源配置中商业银行和市场机制不能解决的问题,需要政府职能的补充。
世界各国政策性银行的共性特征是:资本金由政府出资,经营亏损纳入国家财政预算管理,经营目标是推动国家产业政策的实施,它是政府进行宏观调控、优化资源配置的重要工具,是以财政支持为背景,完成单靠财政本身难以完成的社会经济目标。
从国外政策性银行的运行经验看,中央银行一般不直接管理政策性银行,政策性银行不具有信用创造功能,不向中央银行交纳存款准备金,政策性银行与中央银行的关系相对比较松散,而与财政的关系非常紧密。一方面政策性银行本身就具有某些财政分配的特点,另一方面财政分配又采用了有偿性的方式。在具体的运作过程中,财政部门为政策性银行提供资本、担保和补贴,而且为了加强对政策性银行资金运营的监督,大多数国家都以财政部作为政策性银行的财务主管部门,政策性银行与财政部之间往往形成业务上的领导与被领导关系;政策性银行一般具有特定的融资服务对象领域,以某一行业、部门或地区的经济和投资活动为融资对象;财政部是各行业、部门或地区发展规划的组织实施者。所以政策性银行只有在业务上接受财政部的指导,才能充分地实现国家的有关经济职能和政策意图。
由于诸多原因,中国政策性银行的业务由中央银行进行管理,这是由中国当时的特殊情况决定的。但是,中央银行的主要职能是制定和执行货币政策,其监督职能的重点是商业性金融机构,而政策性银行从事政策性金融业务,它执行的是政府的产业政策和其他政策,其亏损由财政补偿。而现行的运行机制,财政被动提供政策性银行的利益补偿,财政没有积极性,容易造成对政策性银行亏损计划卡得太死、营业税退税补充资本金不足不能及时到位等问题。加之,由于政策性银行在组织方式上的政策控制性、行为目标的非盈利性、融资准则的非商业性、业务领域的专业性以及信用创造的低能性等特殊属性,其资金来源、资金运用、内部管理和风险控制都不同于商业银行,必须要有特殊的管理体制和管理办法,而中央银行又不可能设立两套管理体制和办法。
三、转轨时期中国金融组织体系构建的政策建议
1.中央银行主要负责币值稳定,强化中央银行的货币政策职能。将中国人民银行改革为专门负责货币政策职能的宏观调控机关,其货币政策根据经济金融形势由中央银行自主制定和调整。中央银行负责面向全社会实施货币政策,确保币值稳定,负责金融机构的扶持与救助,承担整个金融系统的支持功能。在市场经济体制基本建立后,中央银行在法律上独立于政府机构,直接向全国人大常委会负责。处于经济体制的转轨过程中,中央银行在名义上属于国务院,但实际上必须从法律的角度上保证中央银行拥有自主权,能自主地制定和执行货币政策。
2.建立银行监督委员会,专门负责对银行业的监督管理。将银行监督管理的职能从中国人民银行独立出来,成立银行监督管理委员会,专门负责监督管理货币市场及其机构。
3.对国有独资商业银行进行股份制改造,建立现代企业制度。在经济体制转轨时期,要实现国有商业银行真正商业化这个目标,必须对国有商业银行进行以产权为核心的股份制改造,这是制度保障。在国家控股的前提下,在加快健全社会保障制度、现代企业制度及宏观调控体制的同时,对国有商业银行进行以产权为核心的股份制改革是发展趋势和必然选择。
4.尽快培育一批为中小企业和民营经济提供金融服务的中小银行,完善金融组织体系。
5.规范非银行性金融机构。中国的非银行性金融机构在较短的时间内发展成为如此大的规模,在国际经济史上也是少有的奇迹。但是与中国的经济体制和经济发展的要求相比,则较显落后。在大力发展中规范非银行性金融机构的同时,减少其投机性,以增加其投资价值,促进经济发展。
6.对政策性银行的业务由中央银行管理改为由财政部进行管理。中央银行(成立银行监督管理委员会后的银监会)只对其相关金融活动进行监督管理。
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