论党内监督体制的改革与完善，本文主要内容关键词为：党内监督论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党内监督体制，是指以党的各级纪律检查机关为主体组成的党的工作与纪律监督体系。其主要任务是维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。应该说，党内监督体制的建立和完善在党的发展的各个历史阶段都发挥了重要作用。但是，改革开放以来，尤其是近年来党内腐败现象的蔓延，使党内监督体制面临严峻的考验，也反映出党内监督体制自身的不适应、不完善等问题，需要在深化改革中给以进一步改革和完善，以适应实现党的跨世纪伟大目标的需要。
一、党内监督体制的思路与基本沿革
无产阶级政党历来非常重视党内监督问题，马克思恩格斯在创建并领导共产主义者同盟、第一国际等革命组织的过程中，就对建立和完善党内民主监督问题作出了明确规定和论述，比如他们在起草的《共产主义者同盟章程》中，规定了同盟的各级领导机构都必须由民主选举产生；选举者如认为担任公职人员的工作不能令人满意，可随时撤换；区部委员会和中央委员会要实行任期制，任期为一年，一年以后必须经确认方得连任等等。这体现了以选举促进党内监督的思想，也是最初对党内监督的原则性规定。
早期的无产阶级政党德国社会民主工党，为了防止党的执行委员会独断专行，就曾创立了代表大会、执行委员会和监察委员会三权制衡的监察监督体制。所以列宁认为：“无产阶级政党的监察制度是从德国开始的。”
列宁在领导俄国共产党的建设中，也非常重视党的监督体制的建立健全和完善。在晚年，他根据党的领导的现状提出建立一个同中央委员会平行的监察委员会，改组工农检查院。他指出：“我建议代表大会从工人和农民中选出75-100名（这当然是大致的数字）新的中央监察委员。当选者也和一般中央委员一样，应该经过党的资格审查，因为他们也应享有中央委员的一切权利。”“另一方面应该把工农检查院的成员缩减到300—400人”（《列宁全集》第43卷第374页）。并且主张把中央监察委员会同工农检查院结合起来。列宁认为，这种结合可以大大提高工农检查院的威信，并可以使中央检察委员会同中央委员会“一起最终走上变成党的最高代表会议的道路”（同上）。这实际上就是使中央检察委员会从党中央内部监督党的最高领导集团，首先是监督中央政治局的决策过程，达到强化监督的目的。对于监督权的实施，列宁着重指出：“出席政治局每次会议的中央监察委员会的委员们，应该形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”（同上，第377页）而工农检查院则从外部监督国家机关的各个部门，两者相互结合，以保障中央决策过程的民主化与科学化。当然，这种较为合理的党内监督体制，由于种种原因，并未能付诸实拖，也未能得到进一步的发展和完善，这也是导致以后缺乏监督、高度集权的斯大林模式形成与蔓延的一个重要原因。
中国共产党在建立之初，也注意了建立党内监察组织。1927年5月闭幕的党的第五次全国代表大会即选举产生了党的第一届中央监察委员会。其任务是监督党的中央机关和工作人员并检举违法失职行为。党的监察委员会即是最初的党的纪律检查委员会。1928年党的六大决定不再设立中央检查委员会而建立中央审查委员会。由于民主革命条件的限制，先后成立的上述党的纪律监督机构均未发挥出应有的作用。建国后，我党在全国各级组织中迅速恢复和建立了党的纪律检查机构，并赋予其很高的地位。1949年11月9日，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，指出：我们的党已成为全国范围内执政的党，为了更好地执行党的政治路线和各项具体政策，密切联系群众，克服官僚主义，决定成立党的中央和各级纪律检查委员会。1955年改为中央监察委员会。从此，党的纪律检查组织日臻完善，党内监督体制也随之逐步健全。在“文革”期间，党的纪律检查机构也不可避免地遭到撤销。1978年12月22日，党的十一届三中全会选举产生了新的中央纪律检查委员会，标志着纪律检查组织在党内的全面恢复。此后，党的各级纪律检查组织逐步恢复、健全起来，并不断得到巩固和强化。
从党的纪律检查机关在党的各个历史发展阶段所起的作用以及党对加强监督的高度重视来看，党内监督体系的建立是保障我党革除自身弊病、使党永远保持生机和活力的重要环节，可以说，党的纪律是党的生命，而保障这种纪律无疑是党的纪律检查组织的神圣使命。
二、党内监督体制存在的主要问题
党内监督体制的核心是各级纪委，各级纪委职能的充分发挥无疑是党内监督体制健康有力的主要标志，然而，从现阶段情况看，有许多因素制约了各级纪委作用的发挥。这些因素反映了现有党内监督体制存在的一些问题，这些问题主要表现在这样几个方面：
（一）监督体制不够顺畅
现行的监督领导体制，在确保监督权的行使与到位方面还存在一定的缺限，表现出监督体制不够顺畅。《党章》对党内监督领导体制的规定是：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这种监督体制是以横向领导为主，纵向领导为辅。各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者。从实践结果看，这种监督体制存在着这样一些明显不足：(1)纪委的双重领导难以落实，同级党委领导往往居于主导地位。由此导致纪委在对违纪的党员领导干部立案审查时，没有独立的权力行使权，从而极大地削弱了纪检机关实行党内监督的权威性。(2)纪委在工作环境上过于依赖同级党委，损害了自身的独立性。比如纪委工作人员的调动升迁、福利待遇都是由党委决定的，从而使纪检干部难于超脱所处的环境，工作中常常受各方面的干扰而难以真正行使职权。(3)在重大问题决策上当纪检部门与党委意见不一致时，作出让步的往往是纪检部门。这样的监督体制，难以实现纪检机关对同级党委领导班子及其成员的监督和制约，而失去制约的权力必然会产生腐败，成克杰、胡长清、王宝森、胡建学等大案要案的发生，都与这种监督领导体制有重要关系。
（二）监督制度建设滞后
党内存在的各种腐败现象，原因是多方面的，但是制度上的不健全、不完善是一个根本的因素。监督制度不完善、不健全，使监督者无章可循，被监督者无规可守，在客观上为某些党政干部滥用权力提供了条件。邓小平同志讲：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”（《邓小平文选》第2卷第333页）因此，加强制度建设也是完善党内监督体制的重要一环。
近年来，我们党在廉政制度建设方面取得了新的进展，对惩治腐败起了重要作用。但是，由于我国正处在体制转轨时期，廉政制度建设还不能适应形势发展的需要。主要表现在：(1)缺乏一个具有高度权威性的、能统管全党的《党内监督条例》。我党针对存在的一些问题曾发布了许多严肃纪律的单项条例，但是这些条例之间缺乏有机联系，时间跨度大，不便于学习、掌握和执行，因此，迫切需要一个权威性强、适应性广、便于操作的《党内监督条例》。(2)制度缺乏配套性，尚没有建立起严密的、完整的党内法规体系。一些制度往往是原则规定多、具体细则少；应急措施多、长远配套少；口号要求多、操作规程少。制度缺乏稳定性、全局性和权威性的特点，使得党内监督常常处在随机和应急状态。(3)监督制度落后导致的监督缺位、滞后、乏力随处可见。在社会主义市场经济条件下，企业、单位以及地方的自主权扩大了，这有利于搞活经济，发展生产力。同时，也增加了诱发违法违纪的因素，如果不能及时建立相应的监督制度，使监督及时、到位，就会为滋生腐败提供温床，腐败现象的连续发生就会不可避免。
（三）配套监督措施未能得到应有重视
党内监督体制并不是一个封闭的系统，其作用的发挥还要依赖体制内外因素的有效配合，尤其在党内监督体制自身问题没有得到普遍改善的情况下，外部监督力量的促动与补充也应是强化党内监督的重要内容。比如，在群众监督方面，还普遍存在着群众监督积极性不高、监督信息反馈慢、监督线索查处不力乃至监督举报人遭打击报复的问题。这些现象的存在，既反映了群众认识上的不足，即认为只要干部为了老百姓，个人贪点儿占点儿没啥；同时又反映了我党抓党员干部监督问题上的工作与制度缺陷，即事前监督不够、监督缺乏力度，对党政干部的八小时以外缺乏注意等等，这样就使党的纪律检查工作经常陷于被动，很大精力用在了查处大案要案上，从长远看，亟需加强的教育、引导、防范工作被削弱，反而对党的建设产生了一些不利影响。
在舆论监督方面，对于旗帜鲜明地鼓励新闻媒介大胆地揭露各部门各级领导干部存在的腐败现象保护不够，致使新闻媒介和记者在披露腐败线索或案件时遇到重重阻力，有时甚至遭到报复，使自身权利受到侵犯，有的甚至生命受到威胁。久而久之，必然影响舆论监督的成效。
上述问题的存在已经严重制约了党内监督工作的顺利进行，也制约着党的建设的健康发展，这就迫使我们党从体制改革与制度建设这一根本环节入手，着手建立一套适应社会主义现代化建设、符合党的根本宗旨要求的科学完整的党内监督体制，有效遏制党内监督不力、腐败蔓延的现象。
三、完善党内监督体制的对策
（一）建立垂直式的党内监督领导体制
权力不仅必须用权力来制约、抗衡，而且必须用同等的权力来制约抗衡，才会防止产生腐败。就监督权而言，监督者必须同被监督者的权力、地位相等或相当，才能有其独立性、权威性，才能实现对监督对象权力的制约。由于现有监督权弱于监督对象的权力，因此，对现行的监督体制进行改革调整的核心，就是建立起与同级党委平行的党内监督机构，实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直式监督领导体制。这一体制有这样几个基本点：(1)变纪检机关与同级党委间的领导与被领导的关系为监督与被监督的关系，纪检机关与同级党委平行行使职权。(2)纪检机关和同级党委都由同级党代会选举产生，都向党代会负责报告工作。(3)纪检机关的成员不得兼任同级党政机构的任何职务，以保证监督工作廉洁高效。(4)纪检机关有权参加同级党政领导班子或部门的任何会议，查阅任何认为有必要的资料、文件。(5)凡是纪检机关作出的决定，同级党委无权否决。如有不同意见移交联席会议以达成协议。如仍有争议，最终可提交党代会表决，或由上一级纪检机关裁决。
建立与同级党委平行的党内监督机构，实行垂直式监督领导体制，可以解决现行监督体制对同级党委及其成员监督制约不力的缺陷，从体制上为以权力制约权力、遏制腐败提供强有力的保证。同时，还有利于相应层次党委领导决策的民主化、科学化，防止党委决策失误，维护和保障党的正确路线、方针、政策的贯彻实施，使党的领导得到完善和加强。
（二）强化党内监督的制度建设
强化党内监督的制度建设，主要应从这样几个方面着手进行：(1)进一步完善民主集中制。民主集中制作为我党的根本组织制度和领导制度，是科学有效的制度。但是，由于缺乏与之配套的规范的可行性措施，在实施过程中往往出现偏颇。在当前存在的突出问题是在相当一部分党组织内部，在决策上发扬民主不够，少数人、特别是主要领导说了算；在党委班子成员关系上，书记和委员的平等关系，变成了上下级关系，由书记“一票的权利”却变成了“一票决定权”。这种集中过多的状况，不利于发挥集体的智慧和力量，容易形成个人集权专断的局面。为此，应当具体规定各级党委的议事范围、议事程序、议事规则，以保证决策的民主化、科学化；对书记和班子成员在人、财、物管理方面的权限、责任进行严格界定，防止超越权力和滥用权力；建立重大事项向上一级党委、政府请示、报告制度，防止决策失误。(2)完善干部任职期间的经济审计制度。针对领导干部涉及经济领域违法违纪案件越来越多、犯罪数额越来越大的情况，进行任职期间经济审计，是防止和惩治腐败的有力措施。目前实行的干部离任审计制度，有较强的滞后性，一旦发现问题，只能采取补救措施。既不利于对领导干部行使权力的过程进行有效的监督和约束，也不利于对国家的利益实施及时有效的保护。因此把对领导干部的离任经济审计与定期经济审计一致起来，可防患于未然。(3)完善干部管理制度。一是在干部选拔使用上完善群众参与制度。制定出群众参与推荐、选拔、考察、评议干部的具体措施，扩大领导干部选拔任用的竞争度、透明度和群众参与程度。中共中央最近发布实施的2001—2010年《深化干部人事制度改革纲要》无疑是一个有力举措。二是实行纪委对选拔任用干部的一票否决制度。纪委要与组织人事部门共同对干部进行考察考核，对群众反映有不廉行为、不宜提拔任用的干部要坚决予以否决。二是实行干部换岗交流制度。一人久居一岗容易形成关系网和发生腐败问题。可以制定具体实施细则，使管理人、财、物部门的干部和执纪执法部门的干部及其他重要岗位上的干部定期换岗交流，以有效地防止和消除干部对权力的滥用。四是实行干部诫勉制度，加强对权力行使结果的监督制约。采取组织考察和群众评议相结合的办法，对干部的“德、能、勤、绩”进行定期考核，考核结果应同群众见面。对那些责任心不强、工作无政绩、群众不满意的干部予以诫勉，限期改正。到期不改的，应自动辞职或由所在单位党委予以免职。(4)抓紧制定《中国共产党党内监督条例》等基础性法律法规，从而形成较完整的、具体的、可操作的党内监督法规体系。
（三）实现党内与党外监督的相互结合
党外监督主要是利用好群众监督和舆论监督两个主渠道。
充分发挥群众监督的作用是完善党内监督体制的重要方面。群众监督既包括党内全体党员的监督，也包括广大人民群众的监督。因为党内各种腐败现象与社会有着密切关系，腐败分子也必然生活在群众中间，因此，任何腐败行为、腐败分子都逃不过群众的眼睛。只要我们注意发挥群众反腐败的自觉性和积极性，那么腐败分子就会很快陷入人民监督的汪洋大海之中。据统计，许多腐败大案的揭露，半数以上是根据群众举报的线索侦破的。因此，党的各级组织在保护群众监督的积极性方面要进一步做好工作，尤其要重点打击报复举报党员群众的行为，严厉谴责那些对群众举报敷衍塞责、漠不关心的直接责任人员，同时适时制订《群众举报奖励办法》、《群众举报作证保障法》等一系列制度、法规，强化群众监督职能，使群众监督成为完善党内监督的重要组成部分。
同时，加强舆论监督也具有极其重要的意义。随着社会信息水平的提高，舆论的作用也日益突出，充分发挥舆论监督的作用，有助于党内监督部门根据媒体披露的蛛丝马迹，进行进一步的调查，使腐败行为大白于天下，使党内腐败分子受到惩处。利用舆论监督进行反腐败斗争，是国际通行的做法，印度不久前曾开设了一个专门举报腐败行为的网站，结果使该国政坛多宗重大腐败案件曝光。当然，对舆论监督要加以引导和保障。所谓引导，就是引导传媒对腐败行为的曝光要符合党的新闻纪律，考虑社会效益，不能使披露腐败行为成为取悦某些人不健康情调的工具。所谓保障，就是在鼓励新闻监督的同时，对传媒和监督人的各项权力加以保护，使其免受不法侵害。同时，应尽快制定《新闻监督法》，赋予新闻媒介以重大事情的知情权、采访权、评论权等，切实保障新闻自由，使新闻媒介对违法乱纪、滥用权力等腐败行为实施有效的的监督。
总之，腐败行为的愈演愈烈源自制度方面的缺陷，否则，我们就不能解释为什么大量的优秀干部会在很短时间内成为腐败分子，成为人民的罪人。因此，只有从党内监督制度的改革和完善这样一个侧面配合干部制度改革、政治体制改革等的共同进行，使党的领导体制得到进一步完善，才能从根本上遏制腐败现象，切实保护党和人民的利益，这也是对广大干部负责任的表现。
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