论我国公共部门危机预警组织系统的建构，本文主要内容关键词为：危机论文,部门论文,组织论文,论我国论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据世界发展进程的一般规律，一个国家和地区的人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段时，社会进入“非稳定状态”的危机频发期。2003年，我国人均国内生产总值已达到1000美元，这标志着我国已经进入快速建设期和发展期，同时也迈入了“非稳定状态”的危机频发期。自然危机、社会危机、金融危机、宗教危机等将可能接连不断地爆发，这对我国人民的生命与财产安全和蓬勃发展的现代化建设事业构成了极大威胁。然而，大多数危机是可以有效预防的，所以未雨绸缪就显得尤为重要。为了应对可能遭遇到的各种危机，我们应当预先考虑未来的问题和机会，强化公共危机预警机制，将危机管理的重点放在危机发生前的预警上来。但是，这种被B·詹瑟普(Bob Jessop)称之为随机制宜的必要性的职能，却正是目前我国科层制政府所欠缺的。有效的危机预警活动必须通过合适的组织进行实施，本文拟就我国危机预警组织系统加以探讨，从分析我国危机预警系统的现状出发，提出建构一种分类管理机制和层级管理机制相结合的危机预警组织系统。
一、危机预警系统以及我国的现状
所谓预警，就是将收集的一切警告信息和事先确定的预警阈值，分门别类地进行整理并加以综合分析，通过信息处理系统，及时，准确上报，并且接收决策部门的反馈信息，以便及早采取有效的应急措施，达到及早控制危机事件或防止危机事件扩散的目的。它体现了预测和报警两者的结合。预警可以分为许多不同的类别，“一是经济预警，包括宏观经济预警与微观经济预警等；二是社会政治预警，包括社会安定预警、社会环境预警、城市安全与灾害预警、就业与失业预警等；三是自然灾害预警，如地震海啸预警、泥石流预警、台风预警、洪水预警、其他恶劣天气预警、生态预警、污染预警等；四是军事预警，包括周边国家安全预警、国际关系预警、国内地区性预警等”①。
预警系统是指对预警对象、预警范围、预警指标和预警信息进行分析和研究，及时发现和识别潜在的或现实的危机因素，以便采取预防措施，避免危机发生的意外损害，把危机造成的灾害降到最低限度。危机预警系统“主要起到评估预警信息、发出危机警报，防患于未然的作用”②。预防是控制危机的最经济简便的方法。对危机的各个要素进行分析，提出及时有效的预控对策，才能最大限度地减少危机爆发所造成的损失。
现阶段，我国的危机预警主要表现在自然灾害预警和大规模传染疾病的预警两个方面，实行临时专门机构管理的模式，由一个或者几个具体的部门来应对危机事件。“目前我国负责危机预警管理的相关机构有国家安全生产监察局、国家食品药品监督管理局、建设部、国家气象局、卫生部、国家林业局、公安部、交通部、国家地震局、水利部、民政部等专门机构和相关专业职能部门。”③在此基础上逐步建立并不断完善了我国的灾害监测预警系统，初步构成了利用电话、无线电通信、电视和基层广播网发布预警信息的网络，这些为提高自然灾害监测、预警水平，为有效防范灾害和各地政府迅速组织防灾抗灾工作提供了条件，还建立了针对主要灾害的各种防灾抗灾领导机构和灾害监测预警、紧急决策、指挥调度、组织实施体系，初步形成了中央和省、自治区、直辖市的分灾种灾害信息网络系统，开展了灾害分级管理、灾害快速评估、区划与灾情统计标准的研究工作，推动了灾害管理的科学化和规范化；在传染疾病危机预防与管理方面建立了一系列相关的法律法规，为医学科学和卫生事业的发展提供了有效的法律保障④。
尽管我国公共部门危机预警系统已经形成了一定的规模，但与发达国家相比，仍然存在较大差距，有着诸多不足。如我国现有的政府危机预警管理体系，其主体依赖于各级政府现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系，缺乏专业人员和预警运作规则，跨部门协调能力不足等等。
二、我国公共部门危机预警组织系统的构架
危机中危险与机遇并存的二元结构性特征在对我国现有公共部门危机预警组织系统提出挑战的同时，也为之提供了完善的契机。凡事预则立，不预则废。重大突发危机事件的发生也是有规律、有前兆的，构建有效的预警组织系统在危机管理中就显得尤为重要。这就要求我们须用全新的思维来重构我国公共部门危机预警组织系统，加强研究、探索规律，不断完善危机管理的预警组织系统，以便对危机能够科学预测，做好各方面的预案，及早做好应对准备，防患于未然。就目前我国危机预警系统的建构而言，我们应该将分级管理与分类管理相结合，建构一种权责明确、组织严密、信息畅通的危机预警组织体系。
1．公共部门危机层级管理预警系统
该系统由扁平化、分权化的行政系统组成，并重点加强统一领导和总体协调能力。行政系统在整个危机预警系统中居于主导地位，在应对危机中，拥有强力手段管理社会的行政机构必然成为首选。整个社会、经济、政治和技术变化的日益动荡、快速和复杂，使一个系统不能对自身环境条件作出比较准确的预测，甚至呈现出越来越多的“长期不可预测”⑤现象。同时，“行政系统中的中间层对危机中各种信息的中转在很大程度上延误了危机处理的最佳时机，降低了上层的危机灵敏度，贻误了信息处理的最佳时机”⑥。因而，统一性和适应性成为危机预警组织系统生存与发展的一个重要能力。如何增强危机预警组织系统的统一性和适应性呢?复杂适应系统理论的提出，正好满足了危机预警对这些问题的回答。“现在管理学发展的一个趋势，就是将组织管理作为一个复杂系统的管理来研究，利用复杂性科学尤其是复杂性系统理论的成果，探讨复杂环境条件下组织管理的原理与方法。”⑦其实现途径主要有：
(1)强化协调能力。强化协调能力是为了保证地方政府或基层应急机构与资源有较高的工作自主性和积极性。一些发达国家的经验证明，无论是地方政府还是中央政府，预警机构的主要工作是协调而不是控制。特别是战略层次的预警管理，目前的发展趋势是建立一个协调型组织，而不是指挥一控制型机构。也就是说，机构的名称、级别、形式可以灵活，但机构的职责、经费和人员必须要明确并保持一致，以便有效地保证工作时间和有效地传递信息。
(2)国家设立危机预警管理委员会。要使政府危机预警管理权威、高效、快捷地进行，需要在国务院建立常设领导机构，发挥决策和协调作用。有了政府危机预警管理核心，危机预警管理才有组织保证。这个部门能够会同各方专家，对各类危机信息进行预测和总结研究，在国家安全的高度上制定有效的预控方案；同时，因地制宜，在相关领域和地方设立管理部门，在危机预测和预控过程中发挥中央的权威作用，及时调动地方力量全权负责危机预警。
(3)以应对能力为主要依据，建立常设危机预警机构。我国公共部门危机层级管理预警系统应设立全国预警管理机构、省级预警管理机构和基层预警管理机构，各级机构之间是业务指导和业务监管关系，并根据事发地政府是否有足够的应付能力，来确定应急相应行动的级别和程序。如果省级政府有能力对突发公共事件预警和预控，就应当由其负责，中央部门可予以技术、资金、物资等方面的援助，强化属地管理责任。譬如，2005年11月26日江西省九江县发生的5.7级地震，由江西省地震局负责监测并与江西省政府和专家团迅速组成地震应急处置工作小组赶往地震现场，亲临一线组织指挥救灾工作，并决定启动江西省地震灾害应急预案二级响应；同时，中央组织国家地震局地震工作组给予技术协助，另外，国家民政部给予资金和物资等方面的援助。“对于经监测预测认为可能发生的跨部门跨省区的重大突发事件，直接由中央政府负责组织应对”⑧，如2005年辽宁、安徽、湖北等地发生的禽流感疫情在中央农业部预警和预控处理下得到较好的控制。全国预警管理机构应该成为国务院行政部门之一，直接向国务院总理负责。省级、基层预警管理机构由各地方行政首长负责，“在各级党委领导下，实行行政领导责任制”⑨。“在日常工作中，按法定职权运作，当社会危机迫在眉睫或发生后，立即启动紧急状态，采取非常措施，调集储备的紧急资金、物资、人员和相关机构，迅速平息或阻止社会危机的发生或蔓延。”⑩
(4)社会力量的共同参与。危机事件不仅是对公共部门能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。特别是在“市场、政府和公民社会形成的三足鼎立”(11)时期，政府管理已由过去的单一治理模式转向共同治理模式。俞可平认为，“人类政治过程的重心正从统治走向治理，从善政走向善治，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征，就在于政府与公民对公共生活的合作管理”(12)。社会危机的预警，也不纯粹是公共部门的职责，而应当让全体社会成员积极参与到危机的预防和救治工作中来。在一个开放、分权和多中心治理的社会，没有社会力量的参与是不可想象的，仅仅依靠公共部门的力量很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活，而各类非政府组织、社区、红十字会以及公众自身的危机意识、危机预防能力和危机应对水平成为决定政府危机管理质量的重要因素。由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，公共部门决策的可信度和可行度得到提高，降低了公共部门政策的制定和执行成本。同时，社会力量可以通过自有运作体系，提供力所能及的帮助。
2．公共部门危机分类管理预警系统
公共部门危机分类管理预警系统指按照危机的性质，在原有相关公共部门的职能中强化预警职能，并在其内部设置专门预警责任小组所构成的系统。诸如公安、消防、卫生、自然灾害预防应急等职能部门，利用电子政务环境下建立起来的计算机网络通讯平台，通过完整的政令传播及信息交流体系，建立起同电子政务危机管理体制相适应的危机预警系统，从而切实有效地对危机的预防和治理全过程进行高效的管理和控制，对每一层级的危机预防管理机构实行综合管理。如国家的经济安全预警、军事安全预警、政治安全预警、科技安全预警、地缘安全预警、环境安全预警、战略资源安全预警、公共卫生安全预警、突发事件的预警以及危机发生后的再预警等。其具体职责职权有：组织危机预警管理人员的预测专业培训，以提高预警工作能力和效率；吸收专家为政府预警工作提供专业咨询；对常见性灾害事故和重点人群要组织宣传、培训和演练。
三、我国公共部门危机预警组织系统的运行机制
在公共部门危机管理预警组织体系中，结构框架可划分为危机预警信息和危机预控处理两大子系统，共同支撑和维系着公共部门危机预警管理。公共部门危机预警系统作为公共部门危机管理中的子系统，是对预警对象、范围中的预警指标等关键因素进行分析，从而获取预警信息，以便评估信息，评价危机严重程度，决定是否发出危机警报，并进行危机预处理的重要环节。公共部门危机预警系统由六个子系统组成，包括信息收集、信息识别和诊断、信息发布、危机预测、危机预报和危机预处理等子系统。如图一所示：
图一 公共部门危机预警组织体系构架图
危机预警信息组织系统是指公共部门在危机管理过程中建立的指标性的危机预警组织系统，该系统通过收集社会信息，将信息转换为一系列识别指标，然后根据指标的异常情况进行预警。公共部门危机预警体系成败的关键是建立完善、灵敏、准确、及时、完整的预警信息系统。该信息系统主要由下列三个覆盖全国、遍布全世界的信息网络和预测分析网络构成，负责监控、收集、分析、甄别公共部门危机发生的成因、态势、蔓延趋势等。
信息收集组织系统，其职责是负责收集可能引发危机的外部环境信息和内部信息，这是公共部门作出进一步判断的基础。这些信息包括外部环境出现的一些新的动向和改变，也包括公共部门本身的管理漏洞与弱点分析。
信息识别和诊断组织系统，主要由专门科研机构组成，该系统遵循定性与定量相结合的原则对信息收集组织系统传输的信息进行预测，主要了解与危机事件发生有关的微观动向，察觉环境的各种变化，对信息进行分类、鉴别、整理和分析。搜集上来的所有信息并非都预示潜在的危险，即便确实如此，也会有危害程度的不同。这就需要具体识别和分析，剔除一些不必要的内容，从而使最值得关注的信息凸现出来。该组织系统通过量化指标对可能发生的危机及其危害程度作出初步诊断，当环境出现不利因素时，准确地预测各种风险和机遇，判断各种指标和因素是否突破了危机警戒线，划分预警级别并及时将判断结果传输到信息发布子系统。“预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(严重)、Ⅲ级(较重)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。”(13)
信息发布组织系统，其主要职责是根据信息识别和诊断组织系统的判断结果决定用什么方式发出警报，并依据法定程序，通过各种媒体向社会公开，消除社会恐慌、稳定公众情绪。“预警信息的发布、调整和解除可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。”(14)
危机预控处理组织系统与危机预警信息组织系统的组织结构大致相同，其主要职责是根据危机预警信息组织系统的报警结果提供相应的可供参考的危机应急处置方案。危机预测组织系统再次分析信息收集组织系统采集到的信息以及信息识别和诊断组织系统的判断，并据此作出诊断，如诊断结果与危机预警信息组织系统一致，则及时将诊断结果通知危机预报组织系统，以发布危机预警信息；如诊断结果不一致，危机预警信息组织系统将重新收集和识别社会信息。危机预处理组织系统主要由专家组成，其职责是根据危机预测组织系统的诊断结果预先制定对应的预处理方案，该组织系统主要实施分类管理。
需要指出的是，任何改革都不是没有基础的，预警机制的建立也是建立在原有部门的基础之上的。在原来的部门中增加预警职能或加强和完善既有的预警职能，使它们在完成本职工作的同时承担本部门的预警工作，而且要加强与相关组织或部门的联系，实行危机分类管理。设立的原则可以根据本部门的情况确定人员和组织方式，挑选有经验的人员，进行培训和训练；在组织内建立预警功能后，根据本部门的特点，制订演习的提纲和规划，按照一定的时间计划具体演练，提高对抗危机的能力；每个部门还需要制定应急计划，对于必然出现的危机根据一些历史经验并结合现实情况制定或修订应急计划。应急计划应该包括应急组织、领导人员的确定、对关键人物地点设备等的保护转移、人员的构成、经费来源、设备来源、对正常工作的应急处理模式、汇报制度、协调组织、具体的操作流程(开始流程、结束流程以及善后处理等)、研究方式、应急计划的调整模式等。
我国公共部门危机预警组织系统的一般运行过程包括：信息收集(信息分析或转化为指标体系)——识别诊断(将加工整理后的信息和指标与危机预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策)——发出警报——预控处理。公共部门危机预警组织系统工作流程如图二所示。
危机预警职能部门通过收集、识别、诊断社会环境波动现象，确认监测指标处于正常、警戒或者危机状态，“特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况”(15)，进一步提出预控对策并实施。当诊断指标处于正常状态时，则继续进行监测，不进入预控管理阶段；当诊断指标处于基本正常或低度危机状态即警戒状态时，预警职能部门根据具体情况提出预控对策方案；当诊断指标进入危机状态时，立即实施“危机管理”，化解危机。预警职能部门还要检查预警工作实施状况，负责整个危机预警工作的组织、协调和指挥。
四、公共部门危机预警组织系统的核心优势
1．地方政府操作为主，强调多方协作
根据战略缺口理论，任何组织都不可能长期拥有某种核心优势资源。在现代社会，公共危机及其产生的原因具有复杂性和动态性特征，单一的政府决策主体在面对着危机状态的高度不确定性、无序性和破坏性时，应急资源的有限性和危机可能带来的巨大灾难往往对决策者的经验和知识提出了严峻的挑战，“会使决策团体的内在群体压力(in-group pressures)升高，而使此决策团体的心智效能、检验真实的能力以及道德判断受到破坏”，陷入决策的“群体盲思”(16)。这就需要与之相关的各方面的知识与技能，需要来自不同组织与团体的人们共同努力与协作。
分级与分类管理相结合的危机预警组织系统打破了传统的危机治理主体单一的做法，以地方政府操作为主，强调多方协作，将各危机预警职能部门及社会相关团体纳入危机管理过程中，建立与电子政务相适应的危机预警系统，从而能够切实有效地对危机的预防和治理全过程进行高效的监控管理。公共部门危机预警组织系统将政府各职能部门和社会相关团体的核心优势整合形成一个相互匹配、优势互补的有机体，从而实现一加一大于二的系统协作效应。
2．增强危机预警部门信息聚合的能力
网络状的危机预警机制可以实现多种渠道与多种方式的信息沟通，在相当大的程度上克服了传统政府组织层级结构中存在的信息封锁、信息渠道堵塞以及信息传递的迟滞等弊端，从而增强其信息聚合的能力。并在对内、对外两个层面上，保持信息管道的双向畅通。它可以使得对内、对外发布的所有信息都是经过精心准备、严格审核的，从而有利于政府对危机的控制和化解。
3．提高公共部门的危机预警能力
公共部门的常规管理与危机管理并不是截然相分的，两者往往互相依赖、相互影响，我们所提倡建构的这种网络状的危机预警组织系统，就是要求各危机预警职能部门通过各自的组织和信息优势，形成一套嵌入公共部门各个层面并能作出快速反应的危机决策系统，各危机预警职能部门之间能够破除信息隔离和不对称现象，彼此信息共享，在自己的优势范围内尽力协作。这无疑在很大程度上保证了危机预警的及时性、有效性，减少了信息在传递过程中的损耗并保持其真实性，从而提高公共部门的危机预警能力，而且在很大程度上降低了危机处理的成本。
注释：
①唐晓东、王林：《政府危机处理的组织架构和预警机制研究》，《经济体制改革》2005年第1期。
②朱磊、朱峰：《企业危机管理预警系统的构建》，《中国软科学》2004年第11期。
③吴春华、温志强：《政府公共危机处置的阶段划分与管理对策》，《北京行政学院学报》2005年第1期。
④雷战波、赵吉博、朱正威：《企业危机预警理论及其对我国社会危机预警的启示》，《中国行政管理》2005年第2期。
⑤Tom Peters，Thriving on Chaos Handbook for a Management Revolution．New York：Alfred A．Knopf，1988．
⑥向良云、刘承良：《危机管理中的政府组织结构创新》，《领导与科学》2004年第2期。
⑦Steve Maguire and Bill Mckelvey，Complexity and Management Moving from Fad to Firm Foundations．Emergence，1，(2)：p5-49.
⑧中国行政管理学会课题组：《政府应急管理机制研究》，《中国行政管理》2005年第1期。
⑨(13)(14)(15)《国家突发公共事件总体应急预案》，《人民日报》2006年1月9日。
⑩薛澜、张强：《SARS事件与我国危机管理体系建设》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2003年第4期。
(11)[美]朱莉·费希尔：《NGO与第三世界的政治发展》，邓国胜、赵秀梅译，社会科学文献出版社2002年版，第2页。
(12)俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8页。
(16)Janis，Group think：Psychological Studies of Pokey Decision and Fiascoec．Boston，Massachusetts：Houghton Mifflin,1982,p9.
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