我国开发区建设与发展对策研究（下），本文主要内容关键词为：开发区论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、对策与建议
经济开发区在中国的出现也就是短短的十年时间，而其大规模的兴起只是近几年的事情。可以说，各地举办开发区的热情不断高涨与市场经济目标模式的确立有很大的联系，随着市场机制作用的不断扩大，其对资源的有效配置作用也会随之深化，有些地方过高的“开发区热”会逐渐地降温，伴随其中的一些问题和矛盾也将不同程度地得到解决，因为开发区兴起之初出现的一些盲目性问题而否定举办开发区的积极意义，是缺乏战略眼光的。但是，也必须看到，在我国目前所处的体制转型时期，在很多方面还存在着市场缺损和市场失灵，市场的调节力量还远不是“万能”的，政府应该也必须运用经济、法律以至必要的行政手段，对全国范围内经济开发区的兴办，进行有效的宏观调控和管理，使其健康、良性地发展。因此，特针对我国开发区建设中出现的上述诸多问题，提出对策与建议如下：
（一）要对“经济开发区”的特定含义进行界定。
依照国际通行的标准，结合中国特色对所属各级开发区进行量化评估，达不到标准的要进行清理，尤其是对部分有名无实，并未进行实质性开发的“开发区”，要退还耕地；在此基础上，应制订我国开发区的综合发展战略，明确全国相对统一，兼顾各地不同发展水平的开发区目标模式，避免“一哄而上”、“盲目发展”。
现有的关于全国各级开发区的统计数字中含有若干不确定成分，各部门的数字相差甚远，少的有1000多个，多的达9000多个，这种不一致性无外乎两个原因：一是上报不实；二是由于标准不明确而造成的统计不实，后者恐怕是主要原因，一般地理解，开发区为在从事各类产业活动时可以享受若干优惠政策的区域，但是这种理解本身并不严格，一些必要的标准，诸如哪一级审批，多大面积，具有哪些必须的优惠政策等都没有严格的界定，因此统计数字多种多样也就不足为奇了，这样也难免会存在一些夸大的成分。例如，有些县乡镇的统计中把那些插了牌子的，或只是对外宣布而并未动迁的所谓开发区也都计算在内。另外，开发区面积统计中，一般都是把规划面积上报，而实际的开发面积在开发初期占的比重较小，通常是分小片开发，逐步推进。有人估算，目前实际开发面积只占规划面积的1%，若不明确一个统一的标准，对“开发区热”究竟热到什么程度就难以有一个完整的实事求是的估计，开发区发展战略的确立更是无从谈起。
我国开发区发展战略的制订应以党中央、国务院关于创办经济技术开发区的战略意图为出发点，即“大力引进我国急需的先进技术，集中举办中外合资、中外合作、外商独资企业和中外合作的科研机构，发展合作生产、合作研究设计，开发新技术，研制高档产品，增加出口创汇，向内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺、新技术和科学的管理经验。有的经济技术开发区，还要发展为国际转口贸易基地”。在此基础上，从开发区本身及其母城和腹地的实际情况出发，借鉴国内外经济性特区的经验教训和发展趋势，制订开发区发展战略。我们设想将开发区的发展过程大致定为近期、中期和远期三个阶段，不同阶段将采取不同的战略目标模式。
1.近期目标
近期目标模式的主要内容是努力完善投资环境，理顺区内外的各种关系，形成一批生产性项目，积累资金和经验，走经济开发为主、技术开发为辅的路子，形成兼有自由贸易区和出口加工区特点的工业区。工作的重点应该放在：要大力建设投资的硬环境，按照发展商品经济的要求和国际惯例优化投资的软环境，以便形成对外资和国外先进技术较强的吸引力；努力引进并办好一批项目；要既注重引进项目的生产和创汇能力，也注重引进项目中先进技术项目的比重，多层次地引进技术项目，既形成一批拳头产品开拓国际市场，又形成初步的科研体系和技术开发，扩散的机制，为开发区的发展进行资金和技术上的积累。此外，还要形成较为合理的产业结构雏型以促进母城工业企业的技术改造。
2.中期目标
中期目标模式的主要内容是进一步完善经济运行机制，经济开发与技术开发并重，形成兼有我国经济特区和科学工业园区部分功能的工业区。工作的重点应放在：
（1）要强调引进先进技术和发展新兴产业，形成一批生产、科研开发相结合的实体组织，具备一定的科研能力，开发新技术，研制高档产品；完善科研体系和技术开发、扩散的机制，形成技术档次合理的产业结构。（2）要更加广泛地开展对外经济技术合作，并在体制改革方面有所创新，为沿海地区和全国的改革、开放起示范作用。（3）要与本地区工业建立广泛的联系，推动原材料、零部件的国产化，进一步促进母城现有工业的改造，以带动周边地区的经济发展。
3.远期目标
远期目标模式的主要内容是将开发区建设成为在经济开发技术引进方面均能达到国家办区总体要求并具有各自特色的经济技术开发区。开发区的远期目标模式应当具有以下特征：
（1）引进我国急需的先进技术并使之在引进项目中占有较大的比重。（2）发展新兴产业并使之对母城的工业发展起先导作用。（3）向母城和内地提供新型材料和关键零部件，传播新工艺，新技术和科学管理经验，为母城老企业的技术改造和技术进步服务。（4）形成一批充分利用本地和国内资源，扩大出口创汇的项目。（5）深入发展对外技术交流，搞好合作研究设计，开发新技术和研制高档产品，形成灵活的技术引进和开发机制，并在体制改革中发挥示范作用。（6）有的开发区还要发展成为国际转口贸易基地。
应该看到，设想经过三个阶段建成开发区是一项总的要求，开发区的目标模式也是就大多数开发区的情况而言的。实际上，由于各区规模大小不同，基础条件不一，因而必然会出现不完全吻合的情形。同时，也不排除有的开发区采取相异的目标模式。只要开发区的目标模式符合中央的指导思想，经过充分论证，有利于开发区的健康发展，都应允许尝试。
（二）加强对开发区宏观布局的规划和管理
充分发挥开发区所在地区的区位优势，明确产业发展方向，避免重复建设和重复引进，更好地发挥开发区的集聚效应，形成良好的投资环境。开发区的选址、布局和建设，一定要在城市总体规划的综合指导下，经上级主管部门批准后实行，要与现有的城区发展保持整体协调。建设用地和建设项目的审批一定要按照《城市规划法》的具体审批手续，取得城市规划管理部门核发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。而擅自开发建设的做法，应当视为违法给以查处。全国开发区中，在科学选址布局工作中做得较好的是上海漕河泾高新技术产业开发区。在建区之前，上海市科委曾专门组织专家组对上海高新技术产业开发区的选址问题用系统工程的方法进行了专题研究，专家们为上海高新技术产业开发区的选址优化问题设计了一套评价指标体系，它包括了交通、环境、高新技术人才资源、高技术基础、工业配套条件、节约投资、电力供应、水质、煤气供应、土地资源等诸方面39个指标组成，经过专家打分，权重分配，定量计算，综合评价，终于从若干个不同的地区评选出现在的位置。由于选址科学、合理，便带来了投资见效快的好处。上海漕河泾高新技术产业开发区目前虽然才只开发、建设约3平方公里的区域，但第二年高新技术产业的销售收入便超过了45亿元。
开发区的建设与布局同宏观区域经济开发、城市建设布局和微观企业布局均有紧密的联系，创办开发区宜遵循以下基本原则：
1.少而精的原则。
“少”是指开发区的兴办要考虑国家，地方财力的承受能力，不能只求数量；“精”是指创办开发区要讲究效率和效益。只有“少”，才能“精”，才能集中力量，提高效率，发挥效益。效率和效益是开发区的生命。凡事总要掌握一个“度”；对于开发区也一样，要控制好数量这个“度”。怎样控制，以多少为度，具体情况应具体分析。总的来说，发达地区经济实力和科技力量比较雄厚，投资环境又比较好，数量可适当多一些；落后地区基础设施欠帐多，资金来源困难，应该少办或暂时不办。这方面，我们可以借鉴台湾的经验，台湾整个全岛只建有高雄，楠梓，台中三个出口加工区和新竹一个科学工业园区，效率和效益都很高，三个出口加工区1966—1988年累计出口超达129亿美元之多，占同期台湾累计贸易顺差的1／4和外汇存底的1／6，新竹科学园地成为仅次于日本筑波“硅岛”的，居亚洲第二位的高科技区。相比之下，我国各级各类开发区不分主次先后，同期上马，布点过多，效率和效益都不可与其同日而语。
2.点轴渐进扩散式布局原则。
点轴开发理论是陆大道先生于1984年提出来的，这一理论对于开发区的宏观布局也有一定的指导意义。这里的“点”是指各级中心城市。“轴”是指由交通、通讯干线和能源、水源输送管道联结起来的城镇和产业集聚带。点轴有等级之分，不同等级的点轴构成点轴等级系统。创办开发区的目的是培育新的现代经济技术生长点和发展极，通过扩散效应带动区域经济技术的发展。点轴开发理论为创办开发区提供了最佳区位选择方向和渐进扩散模式。这一理论认为“在区域经济开发实践中，大部分经济和社会要素一般都产生和集聚于“点”上，并由线状基础设施联结在一起，点轴对附近区域有很大的经济吸引力和凝聚力，并对区域经济有强烈的带动作用。”按照这一理论，可以确定开发区的区位优选原则，首先应在全国和地区范围内确定若干具有有利发展条件的重点发展轴线，然后在轴线地带选择若干个最佳区位点予以重点开发，创办开发区。并按照点轴等级循序渐进，逐级创办。开发一个，见效一个，这样就可以使开发区和原有经济技术基础，设施等很好地结合，形成有机的经济网络，实现从点—线—面的全面扩散，根据我国目前的基本国情，沿海地带和长江经济走廊是创办开发区的一级最佳轴线地带。哈大线、陇海线、黄河中下游沿线是创办开发区的二级适宜轴线地带。从上文所述开发区的类型来看，高新技术产业开发区是第一种模式，应以科技力量雄厚、经济基础好的特大型和大型城市为依托，经济技术开发区也应以中小城市为依托进行合理的布局。
3.协调发展原则。
首先，开发区必须与母城的发展方向相互协调，不能撇开母城搞重复建设，重复布点，开发区建设要对母城技术改造和经济的发展起积极的推进作用。其次，开发区要与区域经济发展方向相互协调，不能照搬外国外地的经验模式，要结合本区域的自然、技术、经济等特点办出自己的特色，为促进本区域的技术进步和经济繁荣作出贡献。
4.控制规模，分期建设，滚动性发展原则。
开发区建设要尽量控制规模，从小到大分期建设，以项目促开发，合理规则，保持较大的灵活性和滚动性，以便于管理和适应市场经济的不可预见性。尤其是首期开发的起步规模要小，规划要留有余地，力争在被动中争取主动，便于填满后修改规划向外发展。
5.权衡利弊，合理利用土地原则。
我国的耕地仅占世界耕地面积的7%，要养活约占世界1／4的人口，耕地资源非常宝贵，这是我国的基本国情，搞开发区要从这个基本国情出发，尽量不占或少占耕地，提高土地的利用效率。
（三）严格土地审批制度。
珍惜合理利用每一寸土地是我国的基本国策，目前，我国人均占有耕地仅1.2亩左右，随着人口不断增长，这个水平将相应下降，加之受自然灾害影响（如沙荒，土地盐碱化等）。我国耕地面积大量减少，作为粮食生产的载体，耕地减少势必影响人的吃饭问题。我国现有开发区的规划占地面积据最保守的统计也在1800万亩以上，这将超过1984—1985年因农村小城镇建设和乡镇企业突起所减少的1500万亩土地的历史最高水平。而且，开发区中所占地中约8%属于耕地。据有关专家抽样统计，全国县级开发区规划平均侵占耕地达7174亩，实际动工平均占用耕地1023亩，如果任期发展下去，将动摇农业这个基础，这不能不引起人们的关注和忧虑。
对于城市化过程中的非农占地，理想的目标是，以尽可能少的占地面积实现高度集约化的城市（工业）利用，并尽可能多的占用荒地、废地，使有限的农田绿地得以保存，从而维持社会对农产品增长的需要。然而，实现这一目标有赖诸多的条件，如巨额投资规模、技术密集的产业群、先进高效的管理水平等。以投资而言，根据沿海地区经验每平方公里开发区要达到开发要求，至少要投资1—1.5亿元，由于资金存在着巨大的缺口，在基础薄弱的初始发展阶段，相当一部分非农占地只能是粗放式开发，发展的速度同占地面积近乎是呈正比例关系。同样，开发区一般都要选择在城镇近郊或交通干线附近，它不仅可以减少基本建设费用，基于这种分析，开发区非农占地及占用耕地的扩大，在现时经济起飞过程中有其不可避免性，强行禁止的政策只会导致本应加快的城市化、工业化进程被人为地拖住，而一旦跨越了起飞阶段，城镇基础变得雄厚了，理想的用地目标才可能实现。因此，各级政府在土地审批的过程中，应该严格明确权限，科学论证，从严授权，既要保证各类开发区开花结果，发展具有地方特色的区域经济，又要对土地精打细算，使其得到合理利用，杜绝浪费现象，不能大起大哄，热得过头。
目前在开发区的非农占地中，值得注意和研究的问题，我认为主要有三个：
1.非农用地急剧增加。
在一定时期内不能很快提高农业劳动生产率的条件下，非农用地的急剧增加，势必引起农产品产量的削减和进口用汇压力的增大，由于农产品大都属于上游产品，由此引起的农产品成本上升和价格上涨将会影响到绝大多数生产，生活资料价格，带动全社会商品价格轮番上涨，最新一轮的通货膨胀即以此为主要原因。因而，如何使土地减少的规模和速度与农产品（主要是粮食产品）的有效供给程度（考虑土地规模经营实现的进度和农产品进口的可能性因素）相适应，应当成为宏观调控管理的一个着力点。
2.失去土地的农民不能得到很好的安置。
农业用地转移到第二、三产业，预期增殖收益数倍于占地付给农民的费用。对于农民来说，失去土地也就意味着丧失社会福利保障，这将对农村的社会稳定生产严重影响。为此，各级决策部门应考虑如何保障农民权益的措施，比如，为离开土地的农民创造进入第二、三产业的机会和条件，实行土地产权股份合作制度等等。
3.土地长时间闲置和撂荒。
许多地方办开发区通行的做法是：先“筑巢”后“引凤”，这样虽能以崭新的开发形象吸引资金，但往往造成土地长时间闲置和撂荒，怎样才能做到资金和项目有了一定条件和保证再破土动工，是操作程序中应当注意解决的问题。
（四）尽快制订和颁布开发区建设中的一系列法律和规定。
这些法律和规定包括开发区设立的条件，优惠政策的条例，土地批租方式和地价的确定等等，逐步做到以法治区，以法设区。引导国家，地方各级开发区在建设和招商过程中，突出自己的特色，不要搞优惠政策的攀比，也不要仅在全国性优惠条款上加些优惠内容或扩大优惠的力度，应该分部门分地域、有选择、有重点的给予外资优惠。对现有的各种优惠款特别是税收优惠条款加以清理，对在诱导外资投向中相互矛盾的条款，有损宏观经济效益的地方性攀比性优惠条款，造成不同产权结构企业在相同经济活动中不平等的税负条款应加以修改，调整。
对于开发区的优惠条款，我们应该明确以下认识：开发区的优惠政策是建设和开展开发区的必要条件，但不是充分条件，更不是决定条件，据考察了解，美国、日本的一些高科技园区并没有什么优惠政策，只是利用开发区内在的集聚效应；开发区的优惠政策是吸引外资的手段，而不是目的，因而要有一个合理的限度，其着眼点主要致力于投资环境的改善，以增强对外资的吸引力；开发区的优惠政策既要发挥引导功能，又要发挥调控功能。要进一步完善开发区的优惠政策，必须在下述几方面下在功夫：
1.要加强优惠的政策的整体性和全局观念。
优惠政策的内容是广泛的，绝不仅仅是单一的税收政策方面的优惠，而是各类优惠政策的集合体，其目的是运用优惠政策的综合效益来营造一个良好的投资环境。在当前开发区税收优惠优势有所降低的情况下，宜将主要精力放在从总体上改善投资环境方面。事实证明，只要充分发挥优惠政策的整体效益，搞好投资环境的综合治理，即使税率较高，仍然会有效地吸引外资。当前，外商关心的是，保证产、供、销活动有顺畅环境的优惠政策要明确、具体、配套，而这方面我们正好还有不少的薄弱点或不足。因此，税收优惠是吸引外资的重要条件，但不是决定条件。开发区的政策优惠不能停留在税收，信贷等方面，必须深入考察生产、流通、运输等各个实际动作过程中的环节，发现问题，及时定出相应的政策措施。
2.各开发区应突出自己的特点，不要搞优惠政策上的攀比。
政策的优惠实际上是钱财上的让利，这正是“养鸡式”的生产过程的一环，而且投资者最初起步之时，资金的投入和需求，一般都是最大的，只有政策的优惠，才会吸引投资者。因此减税让利在开发区的建设初期是可以收到一定的效果的，但一味减税让利会打击国内同类企业的经营积极性，造成两种企业之间的不公平竞争，有损我国企业的经济效益。另外如果让利太多也会使外商产生误解，从长远来说是不利的，而且它的作用也是很有限的。对来自由港或避税港地区以及实行税收政策的国家的外商，减免税是有刺激性的作用的。而对于税收抵免国家的外商，则只要求我国的税率不要高于本国即可。所以过分的减税让利，对外商个人来说一般无利可得，外商对这类减税让利不会有兴趣，也使这类税收失去了应有的作用。
3.要对影响投资的各种费用严格控制，加强管理。
坚决杜绝对外商投资企业乱收费和任意提高收费标准的现象，避免多重收费，保证外商投资企业的正常经营和合理利润。在这方面，深圳特区实行收费许可证制度，由市政府明文公布收费标准，并规定没有收费许可证的单位不许收费，对违法乱收费的严肃处理，这个办法比较有效地控制了深圳特区内的乱收费现象，值得各开发区借鉴。
4.在政策优惠上要采取明确的产业倾斜政策。
在这里有必要说明的是，经济技术开发区与高新技术产业开发区在政策优惠的对象上是有一定的差别的，经济技术开发区的优惠对象主要是外商投资企业，高新技术开发区的优惠对象则是经核定的高新技术企业，无论是“三资”企业还是中资企业，可以看出，开发区较为注重企业的出口创汇，高新技术产业开发区则注重企业的技术层次，而且高新技术产业开发区所认定的高新技术企业期限满三年以后，需经重新认定，才能继续享受优惠，由此可见高新技术产业开发区对企业技术要求之高，因此，没有必要把开发区实行的地区倾斜优惠政策，彻底改变为产业倾斜性优惠政策。而应在继续实行地区倾斜政策的基础上，逐步转移到产业倾斜政策同地区倾斜政策相结合上来，真正体现优惠政策既为吸引外资服务，又为开发区调整产业结构长期协调发展服务的原则。在产业结构优化方面：首先应制定出具体条件下较合理的产业政策，其次应明确产业结构优化的目标，加强沿海开发区的宏观管理和优惠政策的指导性，以立法形式对不同产业的企业在原材料供应，职工招聘、税收、地价和产品销售等方面给予不同层次的优惠待遇，将外资主要引入技术型企业和产品出口型企业，实现外资的最优配置，使开发区的产业结构趋于合理。同时考虑到开发区产业政策与母城区产业政策及全国宏观产业政策的协调和统一，利于发展。
另外，开发区也应给中资企业一定的优惠政策，以打好“内联”的坚实基础，使他们与外资处于相对来说平等竞争的外部环境下。
（五）紧密联系地方特色，选择既符合我国现行体制实际，又符合国际惯例的开发区最佳管理模式。
国外各开发区和高新技术园区的管理模式也并非完全相同。就美国而言，有自发形成的“硅谷”，美国政策并没有建立“硅谷”的专管委员会等政府或准政府机构，完全是当地政府机构的常规管理，管理的内容与其他地区相仿。例如：环境保护、治安、工商登记、税务、交通方面和管理，这里没有税收优惠政策，企业在联邦和州法律下自由竞争，而在北卡三角园，政府除以上管理外，设立一个“园区基金会”，专管园地的规划和土地租用，属非常设机构，美国的东部巴尔摩高技术园区，却完全由当地县政府专门部门（经济部）负责规划，项目审批，土地批租、税务以及其它有关开发区建设的管理。又如，台湾的新竹高科技园区则由“国科会”专门设立了园区管理局，负责园区的一切政府管理性作业。
在国内，开发区的管理体制大致有三种模式：
1.建立开发区管理委员会，是一个具有省市级政府审批管理权限的小政府实体或小政府机构。五脏俱全，在开发区内代省市政府行使一切职权，做到精兵简政，小政府，大社会，办事简捷高效，真正做到“开发区事由开发区内政府来办”的一流服务。
2.设立开发区管理委员会，它不是一个机关实体，而是一个由省市领导牵头，各有关委办局负责人构成的联席会议形式，而在管委会下面建立一个开发区办公室，这是一个负责开发区日常政府管理的实体机构。
3.设立开发区领导小组，它也是一个由省、市领导牵头，各有关部、委、局、办负责人构成的联席会议形式，不是一个实体性的政府机构，虽无严格的办公制度，但是对开发区重大问题起到领导协调和决策作用，下设一个开发区领导小组办公室，这是一个负责开发区日常政府性管理的实体机构。
三种管理体制在我国都有采用，可以说是各有利弊。在开发区举办之初，第一种形式采用较多，但其机构设置较为臃肿庞大，干部们人事关系复杂，同所在地市科委的关系也难以理顺，矛盾较多，不利于树立开发区良好的招商引资形象。近年实践中，第二、三种方式逐渐受到青睐，采用较多。
（六）解决开发区资金短缺的策略
目前许多开发区都面临资金短缺的问题，那么如何走出困境，促进开发区的发展呢？以下措施可以借鉴。
1.以贷还贷。
资金严重不足，制约启动和发展，又急欲挤出夹缝，较可行的办法是采取以新贷款还旧贷款付息，意即“负债开发”。佛山市是一个典型的例子。佛山市距广州市只有20公里，为吸引更多的广州人来佛山开发建设，旅游度假，他们花巨资改善基础设施。修广佛公路，为后来经济的大发展创造了条件。开发区用“以贷还贷”策略在起步、成长阶段势在必行。这一策略不是开发区对外界环境的短期波动所作出的反映，而是开发区发展方向和趋势的切实可行之路，当然，实施之中难免要承担一些风险。
2.以商贸养开发。
“以商贸养开发策略”在深圳特区已积累了成功的经验，开发区在初建设阶段，大量资金投入地下，“吃饭”问题是很现实的问题。他们充分运用国家赋予开发区的优惠政策，吸收各方面的力量，兴办各种商贸公司，从而为开发区财政提供了大量的资金来源。
3.集团包片开发。
将开发区内的土地，在合理规划的前提下，尽可能划成功能小区，或划片包出，借外部资金开发。划片可以包给国外政府、公司、集团，也可以包给国内的企业集团，各行业、各专业厅（局）；也可以利用政策，吸引地处三线，内地的军工科研系统包片建设。即采取“我定政策、划片，你开发，你赚钱，我收税”方式，相应地，也会借机把基础设施搞上去。
4.着力抓房地产开发。
开发区内最大的财富是土地，在对外开放大潮中，开发区建立地产经营市场、房产经营市场是弥补开发资金不足的措施之一，地产市场系指开发区规划范围内土地的有偿经营，如土地使用权出让、转让，土地使用权有偿赠予或抵押等经营。房产市场系指建造商品房包括（厂房、车库、专用楼宇、住宅）后，出售或出租经营。我国的地产、房产市场正在发育阶段，不失时机地抓好房地产开发恰恰是开发区的一笔可观财富，谓之“以地生财”。
5.以项目促基建。
项目是开发区的生命线，在这方面，立足点是效益，努力争取上一个成功一个，保持一个，实现“开发一片，建成一片，收效一片”的目的。项目经济效益好，开发区财政收入就会有稳定的来源，即可滚动开展。
6.先垫后偿。
某些开发区可充分利用靠近市区的地理条件，把区内的基础建设纳入全市基本建设总体规划之中，按照“谁对口谁承建，谁投资谁受益”的原则，由本地经济实力较强的工程公司、交通、电力等部门承建对口工程，建设资金由各承建部门垫付投入，然后从地价中得到补偿，或从以后获得的收益中收回投资。
7.发行建设债券，吸引社会游资。
河北省辛集经济技术开发区，火炬产业园区经省市人民银行批准公开向社会发行建设债券。两区共发行建设债券1000万元。为保证发行工作顺利进行，他们采取了两种发行办法，一是委托银行公开向社会发行，额度为500万元，主要由个人认购，吸收社会游资；二是争取银行支持，通过和市人民银行协商，由专业银行认购，额度亦为500万元。
8.设立内部银行。
加强内部资金调控，眼睛向内，控制资金潜力。一是成立投资公司，减并银行开放，有时对所属企业清理欠贷款；二是建立风险金，实行股份制形式，筹措社会资金，缓解开发建设资金严重不足的问题。
（七）优化开发区软环境的对策
“软环境”是以非物质形态表现出来的环境要素。许多开发区只重视以物质形态表现出来的硬环境的建设，忽视了软环境的塑造，从而严重阻碍着开发区的发展。建议从以下几方面加强“软环境”的建设。
1.提高了建设软环境的认识
建立了开发区开不意味着人人具备了开发区所需的意识；开发区上了需目，也不意味着人人懂得了开花发区软环境建设的重要意义。因此，在开发区建设初期，要系统进行开发区软环境建设重要性和必要性的教育，在“重在建设”上取得共识，并狠抓措施和落实，如各项政策是否能落到实处，各种权限是否能真正实行，办事效率高不高有无推诿扯皮现象，等等。
2.制定政策规章注意宽松合理
开发区政策规章的制定，要适应国际惯例和有关市场经济国家或地区的传统做法，不仅使投资者的合法利益切实得到保障，而且使他们在投资心理上有安全感，从而增强投资者长期投资经营的信心，为不失时机地吸引更多的外商投资，政策规定应宽松，在执行中应具有一定的灵活性。同时，也应注意政策的选择性，对某些急需发展的项目给予明确的鼓励。
同时，在政策法规的执行过程中，应及时准确地反馈执行效果的信息，并根据内外部环境和条件的变化，相应地对其进行调整，修改，增补或重新制定，以确保开发区建设的健康发展。
3.更新思想观念，优化舆论环境
优化社会舆论环境关键是要树立与市场经济和开发区建设相适应的竞争观念、效率观念、创新观念和务实观念等。
4.发挥文化优势
民族文化博大精深，对这种文化资源的开发，是当今各地发展经济的一项重要课题，也是开发区软环境建设中的重要内容。
许多地方探索出文化搭台，经济唱戏，发展地区经济的成功之路。如著名的世界风筝都—山东潍坊，已举办了十届国际风筝会，通过放风筝这一民间的文化习俗，提高了潍坊的知名度，吸引了国内外的资金、技术、人才，推动了潍坊经济的发展。
5.加速人才环境的建设
软环境中，良好的人才环境是关键。兴办开发区是一个复杂的系统工程，既是突破传统的束缚，又要学习世界先进技术、经验，同时还要积极参与在国际市场竞争。一个开发区如何吸引工程技术、工商管理、财务、商检外经贸、外语等方面的人才，成为开发区快速健康发展中的重要问题。如南通经济技术开发区几年来逐步建立起有利于吸引人才、公平竞争、促进人才成长的机制，通过多种形式，先后引进各类专业技术人才3000余人，其中具有高级职称的600人，这些专业技术人才分布在各个岗位上，成为各行各业的骨干。建立了有利于繁荣经济的劳动力市场，突破传统招工程序的计划性，实行随用随招，方便简捷的招工制度；突破传统招工范围、招工条件的限制，实行企业自主招工，供需见面的招工形式；突破企业职工难以流动的局面，实行双向选择的用工方法；突破现行的工资制度，实行形式多样的工资模式。