论振兴我国财政的根本出路，本文主要内容关键词为：出路论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“两个比重”（财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重）下降是当前困扰我国财政的一大难题，它引发了中央财政职能弱化、诸侯经济膨胀等一系列必须予以正视的现象。理论界与实际决策部门为此提出了许多诊治对策，其中不乏真知灼见。但也有许多对策有“头痛医头、脚痛医脚”、治标不治本之嫌。笔者认为，要从根本上摆脱我国当前财政困境，治本之道应当是：下决心理顺以政府为主体的各种分配关系。
一
解决当前财政主要问题的根本出路在于理顺以政府为主体的各种分配关系，理由来自以下几个角度的考虑：
首先，可从财政现象和本质的关系来看。
财政从本质而言是国家为履行其职能而参与社会产品分配所形成的分配关系，财政收支等现象是这一本质的外部表现。“两个比重”的下降，是由于中央对企业的放权让利和对地方自主权的扩大造成的。而当时之所以采取这样的举措，根本原因是要调动企业和地方的积极性，克服长期计划经济体制下企业作为政府机关附属物，地方缺乏自主权、体制僵化、缺乏活力的弊端。但这一举措逐步实施的直接后果是造成了政府与企业、中央与地方分配关系的重大变化，直接的现象表现就是“两个比重”的逐年下降。因此，要解决比重下降问题，还是必须抓住本质，从分配关系这一根本原因入手。但从分配关系入手，并不是说要回到原来高度集中的经济体制上去，放权让利，调动企业和地方的积极性，增强经济活力这一系列措施是符合市场经济的原则的，对我国二十年的经济增长起了不可忽视的作用，关键是实施过程中的有些具体政策和措施不规范，留下了后患。从分配关系入手，就是要检讨这一过程中的一些非规范的作法，重新理顺其中的分配关系，这在本文后两个部分将作具体阐述。
其二，可从目前我国财政实践中已采取的对策措施实施的情况分析来看。
面对财政的困境，最直接了当的办法就是通过增税及发行公债来直接提高“两个比重”。这种办法在实施之初对缓解财政压力确实起到了立竿见影的作用，但运用若干年后却逐渐受到多方面因素的制约，目前已不可能有更大突破。
就增税而言，无论是从税制的稳定还是从纳税人的负担能力来看，都不宜作大的改变，因而企图依靠增税的方式来大幅度增加财政收入缓解财政困难作用是有限的。1994年的财税体制改革确立了符合市场经济基本要求和国际惯例的税收格局。新的财税体制运行是基本良好的，实施几年来确实收到了一定的效果，财政总收入平均每年以1000个亿的绝对增长量递增，财政收入占国民生产总值的比重也于1996年终于开始止跌回升，回升0.2个百分点，达到10.9%，1997年达11.5 %（注：刘仲黎：《关于1997年中央和地方预算执行情况及1998年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》1998年3月22日。）。因此， 今后若干年内除了进一步完善之外，不宜进行大的变动，应保持现有财税体制的基本格局，维护税法的连续性、稳定性。而作为纳税人的企业，目前正处在转换企业内部机制的关键阶段，由于多种因素的综合影响，大多数企业利润下降，同时各种社会负担加重。目前企业按职工工资计提的各种基金达10种左右，加上按销售收入和利润提取的各种收费和基金就更多了。政府职能部门对国有企业和乡镇企业收费达上百项已经不成其为新闻，近年来一些地方对外商投资企业的收费也接近于这个水平（注：林云丽、龚剑：《江西将整顿对外企业乱收费现象》，《经济参考报》1996年8月26日。）。在这种情况下， 一定时期内不应该也不可能再增加企业的税收负担。而居民个人，大多数收入不高，前些年物价又逐年上涨，加上正在实施的住房、医疗、养老、失业等一系列社会保障制度改革，本来不高的个人收入所要负担的项目不断增多，负担已经很重。因此，除了对少部分收入较高的个人加强个人所得税的征管以及尽快开征遗产和赠与税外，在一定时期内个人税收负担也不宜增加。
再从国债发行来看，我国自1981年恢复国债发行以来，债务规模迅速膨胀。1981年年度发行额仅为二位数，1991—1993年发行额为三位数，1994年后年度发行额急速扩张，上升为四位数。80年代以后国债规模之所以可以放量扩张，根本原因是各经济主体改革开放以来可支配收入增加，应债能力增强。但随着国债规模这些年的持续过快扩张，各经济主体可支配收入及应债能力却相对减弱，当前企业和国有银行面临改制，加之各种社会负担加重，城乡居民个人收入虽不断增加，但先要用于消费及住房、养老、医疗等社会保障支出。因此，在今后一段时期内，各经济主体虽有一定国债购买能力，但潜力有限。另外，还应看到，国债的债务人从形式上看是政府，但真正的债务人是纳税人，偿还国债本息的资金主要来自于税收，随着国债规模的扩大，纳税人的负担必然随之加重。因而考虑到一定时期内纳税人的税收负担能力，国债也必须保持适度的规模。可见，在当前国债规模已连年快速扩张的前提下，企图继续通过扩大发行规模的办法来解决财政面临的问题，虽不能说没有潜力，但也不容乐观。
其三，可从“两个比重”的下降与预算外资金、制度外资金迅猛增长两者的对比来看。
改革开放以来，我国财政收入占国内生产总值的比重一直下降，“五五”末期为23.1%，“六五”末期为19.8%， “七五”末期降到15.9%，“八五”期间每年下降1个百分点上下，1995年降到10.7 %， 1996年虽开始回升，但仍不足11%。从1978年的31.2%下降到1995年的10.7%，下降了20.5个百分点，大约平均每年下降1 个百分点（注：丁峙：《集中财力，建立稳固、平衡的国家财政》，《云南财贸学院学报》1997年第6期。）。而与此同时，值得注意的是， 无论以何种口径统计的预算外资金都呈迅猛增长之势，成为一种不受财政预算管理约束却又足以影响国民经济增长及结构的经济变量。另外，还有那些连预算外资金的名目都不具备而由政府机构征集的资金，即制度外财政收入的存在。“两个比重”的下降与预算外资金、制度外资金的迅速上升两者明显呈此消彼长关系，由此也可见两者之间的密切内在联系。正是由于分配关系的调整，放权让利政策的实施，才导致预算外资金的大幅度增加，也才同时导致财政收入特别是中央财政收入的激剧下滑。
预算外资金是计划经济的产物，但到1978年，它对整个经济的影响都极为有限，仅占国内生产总值的9.6%。 可是自从实行财政承包制后，除了1981年和1990年，其增长率都在12%以上，到1992年，预算外资金几乎是与预算内收入平分秋色（注：朱玲：《中央与地方政府的非正式财政收入行为》，《求是学刊》1997年第3期。），而经过1993 年的统计口径调整后，虽与以前年份不可比，但其增长对国民经济仍有举足轻重的影响。而目前地方政府的制度外筹资也已不再限于国有和集体企业，而是以收费的方式延伸到了所有企业和农户，筹资面之广已可与税收相媲美。据国家1996年对预算外资金的清理情况看，仅各级政府部门批准的各项收费项目就达数千个，形成预算外资金总额达3800亿元之多，此外还有没经批准、各方面擅自设置的基金和收费，其数额更大，有人估算大约可达5000亿元之巨。若将预算内收入、预算外收入及制度外收入三部分加起来，政府实际支配的总财力就可达15000 亿元（注：何振一：《转换机制才能实现财政的振兴》，《财贸经济》1998年第2期。 ）。假设将这三部分财力都纳入国家预算内，进行统筹安排合理使用，我国的财政困难无疑就可以得到极大的缓解。由此可以得出结论，正是数额巨大、分散面广的预算外资金及制度外筹资特别是各种收费和基金挤占了税收，侵蚀了税基，从而使很大一部分规范的国家税收收入（预算内收入）变成了非规范的预算外收入，从而减少了财政可支配的财力，导致了财政的困境。
总之，从现象形态来看，我国预算内收入总量的确过低，仅占国民生产总值的10%左右，这在世界各国少有。但若把政府的全部分配活动都考虑进来，则会发现政府支配的财力实际上并不少。而我国财政之所以会陷入严重困境，并不是政府征收的财力过少所至，而是财力过度分散的结果，而造成政府财力分散的根源在于分配关系严重不顺，乱开政策口子，导致财政分配主体的过分多元化。现在的局面是从中央到地方、各个政府部门、事业单位，谁都有权向企业和个人收费或设立基金，并且所收费用又都置于国家预算之外，实行自收、自支、自管办法，这不仅严重地肢解了国家财政的职能，而且使大量的国家财力流出预算之外，导致国家财力严重分散。所以，要振兴财政，提高“两个”比重，就必须从理顺分配关系入手，尽快改变国家财力分配过度分散的不正常局面。
二
通过理顺分配关系来解决我国财政目前所面临的困境，是解决问题的根本途径。它要求规范政府的分配行为，理顺以下几个方面的关系：
其一，政府与企业的分配关系。
这里主要涉及的是政府与国有企业的利润分配问题。1978年以后，我国政府与国有企业的利润分配关系一直处于改革变化中。回顾政府与国有企业利润分配关系改革的历程，可以看出，每一阶段的改革措施都与当时对政府与国有企业关系的认识密切相关，可以说每一阶段对政府与国有企业关系的认识正是当时改革措施的理论前提、指导。随着对政府与国有企业关系认识的全面成熟，则政府参与国有企业利润分配的制度也逐步趋向合理。实行“税利分流”就是建立在对政府与国有企业关系的全面认识基础之上的，为解决政府与国有企业的双重分配关系提供了正确的思路与方法。国家凭政治权力以税收形式从企业和个人手里包括国有企业取得收入，并对国民经济运行进行调节和控制。而国家又以所有权为依托，作为全民所有制经济的资产所有者，以利润形式参与企业所和税后利润的分配。按照上述原则蕴含的要求，国有企业除了向政府缴纳应纳的各种税收（包括各种流转税金和所得税）和按一定办法上交所得税后利润的义务之外，不应再承担其他名目繁多的收费项目。非全民所有制企业除了向政府缴纳应纳税款之外，也无众多缴费义务。但事实上国有企业也好，非国有企业也好，目前所承担的各种收费负担已相当严重，乱收费、乱摊派、乱罚款已成为企业除税收之外的一项重大负担。据统计，全国省以上批准的行政事业性收费项目有上千项，各种基金有600 多项（包括越权设置的）（注：刘仲黎：《当前财政形势与振兴国家财政》，《经济学动态》，1998年第1期。）， 企业尤其是国有企业理所当然是这些收费项目和基金的主要承担者。不规范政府参与企业利润分配的方式，企业特别是国有企业无疑也无法搞好，税源也将受到影响。
现在，我国处于财政难、国有企业难的“两难”循环圈内。庞大的国有资产经过几十年的经营不但未给国家带来丰厚的财政收益，反而成了包袱，尽管财政每年都要为国有企业支付巨额的亏损补贴，可许多企业并没有因为得到了财政的补贴支持而活起来，反而是财政不够，银行也搭进去了。在这种情况下财政再加大支持力度受财力的限制显然已不可能，唯一可行的办法是规范政府与企业的分配关系。振兴财政必须搞好国有企业，而要搞好国有企业，必须理顺政府与国有企业的关系，转变政府职能，规范政府参与企业利润分配的方式。
其二，政府内部各职能部门之间以及中央政府与地方政府之间的分配关系。
首先，政府各职能部门作为政府机构的各个构成部分，它们都是为履行国家职能，满足社会公共需要服务的。各职能部门在提供各种服务的过程中，相应地收取一定的服务费用，也属正常。问题在于各部门竞相收费，泛滥成灾，费大于税，财力散落于政府各部委，直接削弱了中央的财力，导致出现了在政府财力分配中的一个特殊现象，即“弱干强枝”，严重抑制了财政收入的正常增长，削弱了政府的宏观调控能力，使政府的各种宏观调控手段难以达到满意程度。并且，如果各类政府部门都介入政府收入领域，会导致整个政府部门行为的扭曲，往往给某些财经违规乃至腐败行为大开方便之门。
可见，由于政府各部门竞相收费且自收自支导致了中央财力在政府各部委的散落，直接扭曲了国民收入的分配机制，也是这些年财政出现困难的一个直接原因。振兴财政，就必须下决心理顺政府各部门之间的分配关系，必须做到由财政、税务部门来总揽收支，其他部门不得介入政府收入领域。要强调虽然国家职能部门有几十个，但管钱的只能是财政。即使把某些税种交给某一部门征收，也只能是一种代征关系，所征税款也应一律缴入国库。九届全国人大一次会议通过了关于国务院机构改革的决定，这次机构改革将国务院组成部门由40个减为29个，政府机关人员分流一半，并限期三年完成。这次机构改革可谓是我国建国以来规模最广、力度最大的一次机构改革，也是调整理顺分配关系，规范各职能部门取得收入方式的大好时机，应抓住机构改革的有利机会，重新调整各部门的职能，规范各部门的行为，扭转目前的财力散落局面。
再看中央政府与地方政府之间的分配关系。中央对企业下放财权的同时，也逐步向地方倾斜，扩大了地方自主权。但这一措施的实施同时也为各地自行其事提供了可能和机会，损害了中央财政收入的来源。从80年代的财政承包制过渡到1994年开始实行的分税制，适应了社会主义市场经济的要求，有利于消除中央政府与地方政府财政关系处理上的随意性，以逐步达到程序化、制度化、规范化、公开化。但这里有一个问题，无论是80年代实行的财政承包制也好，还是1994年开始实行的分税制也好，中央与地方之间的财政收入分配都不包括以收费为主要手段的政府机构的预算外收入，这一制度性漏洞不免为相当一部分本该属于预算内的资金流出预算管理开了缺口，加上迄今为止，各地方政府都不拥有税收立法权和公债发行权，所以必然导致地方政府灰色权力扩张的可能性，形成当前所谓的“诸侯经济”，严重侵蚀了中央政府的财源和收入，这也是中央财政收入占整个财政收入比重下滑的一个重要原因。
出现这种局面固然带有一定的必然性，有些收费是地方政府在正规渠道的收入不足以抵补支出的情况下而变相收取的地方税，但以费代税、以费挤税严重损害了中央政府的利益，同时也不利于中央政府与地方政府规范性的分配关系的形成。要改变目前这种状况，除了要进一步完善分税制外，迫切需要赋予地方政府适度的税收立法权。在不与国家宪法、税法相抵触的前提下，给予地方是否在本地区开征新的地方税、是否开征或停征全国统一的地方税法以及制定相应的实施细则的权利，使地方真正拥有一定的收入权，以地方税收取代地方政府行政性收费，从而规范地方政府的收入行为和方式，自然地也有利于增加预算内收入。
最后，是政府与各类事业单位的分配关系。
长期以来，事业单位按照其性质，都不同程度地享受着国家的财政拨款。随放权让利政策的实施，事业单位也有了自行创收的权利，因而形成各类事业性收入。目前这类收入在整个预算外资金中所占的比重虽无从查寻，但估计也不小。在我国的统计项目中历来是将事业单位预算外资金与行政单位的列入一起的，称“事业行政单位预算外资金”。二者合一的比例在1993年以前和1993年以后都很大。如1992年，事业行政单位的比重为22.97%（地方财政仅占2.36%，余者74.67%皆属国有企业及其主管部门）。1993年以后不再包括国有企业和主管部门那一部分，地方财政占到8%，如今占大头的是事业行政单位（92 %）（注：《中国财政年鉴（1995）》第422页。）。
事业单位在享受国家财政支出的同时，事业性收入却不纳入国家预算收入。这一方面增加了财政的支出负担，另一方面又减少了国家财政收入，而且事业单位的收费已成为预算外资金的主体部分之一，因而也是影响财政收入的一个重要因素，解决财政问题不能不考虑这部分预算外资金的存在。
总之，理顺分配关系既包括政府内部各部门、中央政府和地方政府之间的财权利益关系，又包括政府与企业、事业单位之间的分配关系，而目前上述各种分配关系中共同存在的一个问题就是以收费和基金形式大量存在的预算外资金及制度外收入，它的存在导致出现国家预算之外的“第二预算”，直接造成了“两个比重”的下降，破坏了国家预算的完整性、统一性、公开性，扰乱了公共分配的秩序。因此，理顺分配关系，必须着重解决预算外资金这一焦点问题。
三
如何解决预算外资金这一焦点问题从而集中财力，振兴财政？本文认为对策是对预算外资金坚决实行分流，逐步纳入国家预算或准预算管理。
1993年以前，预算外资金包括国有企业及其主管部门、事业单位及地方财政掌握的自收自支的资金。1993年以后，国有企业及其主管部门不再包括其中。因此，收费主要是行政性收费和事业性收费。当前，工商、司法、城建、交通、教育、医疗、卫生等单位都已是收费主体，收费政出多门，种类繁多。不仅仅有多少个部门，就有多少项收费，而且即使是一种性质的费用，也存在多个部门征收的不合理现象。巧立名目进行收费已不是什么新闻。除上述各种收费外，还有各种社会保险基金，如医疗保险基金、养老基金、失业基金、住房公积金等等。目前我国的社会保险基金的来源是分类收取的社会保险费。
上述各类收费和基金，可以区分为两类：一类是必须的、合理的收费；一类是不合理、不合法的乱收费。所谓必须的、合理的收费，是指在财政收入下降的情况下已很大程度上成为国家机器运转不可缺少的条件的那部分收费。在我国目前，中央与地方政府均存在收费问题，现已存在的各级政府收费应当说在很大程度上已经成为国家机器运转必不可少的条件，统统取消掉不可能。因而从这个意义上讲，有些收费是政府履行其职能所必须的，也就是说在财政收入占国民收入的比重下降的情况下是合理的收费。这部分收费名为费实则是税，应予以保留。而对于不合理、不合法、既不合理又不合法的收费则要坚决取缔。如有的单位按规定可以对某些项目收费，但擅自扩大收费范围和标准搭车加码收费；有些行政事业单位收取某些费用时，未到物价部门办理收费许可证，或者未使用财政部门统一印制的收费票据等；甚至有些单位仍在收取国家已明文取消的收费，或超越权限、擅自批准收费立项等（注：杨灿明：《关于“费”改“税”的理论思考》，《财贸经济》1998年第6期。），都属坚决制止、取缔范围。
在坚决取缔预算外资金中不合理、不合法部分收费的基础上，对保留下来的必须的、合理的部分要进一步采取分流措施：
第一类是纳入国家预算内，实行国家预算管理。这主要包括中央和地方行政机关各部门掌握的预算外资金，也包括1993年以前的企业主管部门自收自支的部分。这部分资金在原则上均属于国家职能的履行及国家权力的延伸，理应回归国家预算。另外各类社会保障基金从长远看也应归入此类。
以收费为主要手段的政府机构预算外收入，对于近年来弥补财政收入缺口、满足那些新生的或扩展的公共需求特别是城市建设、教育投资等的资金需要发挥了重大的作用。并且政府收费也并非是中国的独创，但有几点值得注意：一是在国外它属于纳入国家预算管理的科目，一般来说所占的比重也不大，而在我国则份额过大，增长速度过快；二是国外中央政府基本上没有收费收入，收费基本上是地方政府的，这在理论上是容易解释的，因为凡是收取规费、使用费的都是以向居民提供直接服务为依托的，而凡属向居民提供直接服务的一般不是中央政府，只能是地方政府。另外，还有很重要的一点，就是以收费为手段的我国目前政府机构的预算外收入已成为事实上的“准税收”，而且与正常税收相比还是一种征收成本极高的筹资手段。因此，考虑将这部分预算外收入纳入预算内，改收费为收税，更符合它作为满足政府职能需要的性质，而且还有利于改善政府形象，规范分配秩序。
至于各类社会保险基金，目前是分类按三方共同负担的原则所筹集的，由用人单位和职工个人按一定比例交纳各类保险费，分别进入社会统筹基金和个人帐户。社会保险基金目前面临的突出问题是统筹层次低，管理混乱，流失严重，解决之道是开征全国统一的社会保险税，建立专门的社会保障预算，将社会保障基金纳入国家预算管理。因此，从长远看，这类基金在分流中也归入此类。
第二类是仍将保留下来的预算外资金，则应切实加强财政管理。这主要是指合理的而且应当采取收费形式的那部分资金。这将包括地方政府的规范性收费和事业单位的部分收费。在地方政府的收费经过初步分流，取缔不合理不合法部分，一部分由费改税纳入预算内之后，地方政府在直接向本地居民提供服务的前提下，还会有少量收费收入，如证照费、手续登记费等。但这种收费必须以直接提供服务为依托，而且从数量上要远远少于当前的情况，因而国家应明文严格统一控制。除此之外，主要涉及到的是事业单位的事业性收费的管理问题。
对于事业单位的收费要区分性质，采取不同的管理办法。目前事业单位的收费主要可分为两类：一类是事业单位的经营性收入；另一类是非经营性收费。对它们通过市场所取得的不体现政府职能靠自身的生产经营活动所取得的经营性、服务性收入则要求严格依法纳税，税后利润应归创收者自己所有，不属于财政资金，也不纳入预算内管理，但要纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。今后国家将着重支持教育等事业单位，相信将有越来越多的事业单位走向市场如企业一样成为政府的纳税人。对于事业单位由于其体现政府职能和公共需求所取得的管理型、公共型政府收费收入，要依法严格审批，明确界定其归属，按现行体制及时上缴中央或地方金库，使用时由主管部门提出计划，财政部门按规定拨付，收支在预算上单独编列反映，实行基金预算，严格专款专用。总之，对于仍然保留收费形式的这部分资金，也一定要强化财政的管理监督作用，严格实行“收支两条线”的管理方法，一定要把权力集中到主管分配的财政部门，要统一财权，以防形成若干个准财政部门分散政府财力。只有这样，才能体现预算外资金作为财政资金的性质，也才能使之真正做到专款专用。
通过上述层层分流，可将目前与预算内资金不相上下的预算外资金逐步纳入预算内，对于仍然保留的预算外资金也将置于财政的管理监督之下，这将大大增强财政手中掌握的财力，扭转目前竞相收费的混乱局面，使财政逐步摆脱困境。
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