改善我国公共服务不均等状况的财政政策着力点探讨，本文主要内容关键词为：着力点论文,均等论文,财政政策论文,公共服务论文,状况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F811.0文献标识码：A文章编号：1005—1007（2010）02—0010—06
目前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区、城乡之间、省际在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，成为制约社会公平、公正的焦点问题之一。一般情况下讨论公共服务均等化是立足于地区之间、省际之间和城乡之间的均等化问题，但却很少涉及到地区内各省际间、省内部各个市县之间、城乡各自内部的均等化状况。本文利用泰勒指数这一指标，测量了区域内与区域间、省内与省际、城乡内与城乡间的不均等状况，旨在提出我国目前不均等状况需要关注的新的视角。
一、利用泰尔指数对我国公共服务不均等状况的测定
1.测度方法和指标选取
在国外目前比较流行的方法是泰尔熵标准（Theil's entropy measure）或者泰尔指数（Theil index）这一相对指标，这一指标不仅可以比较时点上的不均等化状况，而且可以比较时期内的不均等状况变化，因此被国内外很多学者采用。本文采用的测度公式如下：
2.“东中西”三大区域不均等状况的测定
我国在2005年提出公共服务均等化的目标，因此本文采用的统计数据集中在2001年至2007年间，这几年数据的对比可以体现公共服务均等化政策的实施情况。本文采用的是人均财政收入目标来测定泰尔指数。其中，T表示泰尔总值，也
从图1和表1看出，我国三大区域人均地方财政收入的泰尔指数呈现的特点：总体泰尔指数在2001年处于较低水平，这时区域内部差距对总体泰尔指数的贡献率66.6％，区域之间差距对总体泰尔指数的贡献率仅为33.4％。到2004总体泰尔指数达到峰值，其中地区内部差距对总体泰尔指数的贡献率达71.3％，扩大差距的趋势相对有所增加。从2005年国家提出实现基本公共服务均等化的目标以后，总体泰尔指数的变化趋势是平稳逐步减少差距。2005年总泰尔指数下降为0.17140，比2004年下降了3％，接下来几年内泰尔指数一直处于下降的趋势。总体泰尔指数逐渐平稳下降的过程中，地区内部差距对总体泰尔指数的贡献率却逐渐升高，地区之间扩大差距的趋势在进一步缩小。
3.各省份不均等状况的测定
与区域内不均等的测定方法类似，我们在测算各省份不均等时，依然采用人均财政收入这一指标来测定，详细情况如表2和图2。
图2 我国各省人均地方财政收入的泰尔指数折线图
由以上我们可以得出与区域差距及其相似的结论：
我国各省内外差异之和在2004年之前呈现逐年上升的趋势，在2004年提出公共服务均等化目标以来，各省内外部差异之和基本保持平稳。其中，各年间省内不均等普遍超过了省际间不均等的50％以上，并且在考察期间一直呈现出逐年上涨的事态。省际间不均等在考察期间一直保持平稳，只是在2006年以后略有下降。
4.城乡不均等状况的测定
在测定城乡不均等化时，泰尔指数所体现的不均等程度相当剧烈，组间差异（城乡之间的不均等指数）的比率比组内差异（城市之间或乡村之间的不均等指数）的比率呈现明显的特点。详见表3与图3。
对城乡的人均财政收入进行泰尔指数测定的结果表明：
我国城乡人均财政收入不均等的状况相当剧烈，其中城乡之间的不均等指数所占的比例达到80％左右，远远大于城镇内部和乡村内部的不均等指数。城镇内不均等状况要远大于农村内部的不均等状况，前者占据了77％以上的比重。2004年来，城镇内不均等指数基本处于上升的趋势，而农村内的不均等指数略有下降。
二、我国公共服务不均等的特征分析
从以上三部分的测算可以看出，我国目前不均等状况呈现出与部分研究成果不同的态势。部分研究认为，随着各省经济发展水平的提高，其区域内和省内差距可能会自动有所缩小（类似于地区收敛现象），但本文的测算却发现，中国的各个地区内部、各个省内部、城乡之间以及城镇和乡村内部却得出了相反的结论：区域内部的不均等较之区域之间要严重得多，尤其以东部省份为最；省内的不均等较之于省际间要严重得多；城乡不均等虽然要远远大于城镇内和农村内的不均等，但是城镇内不均等状况较之农村内不均等状况也要严重得多。
1.地区间差异有所缩小而东部区域内不均等相对突出
自从2004年以后，泰尔指数测定的指标显示地区间差距有所下降。这种变化与多种因素有关，比如2000年，中央政府决定实施西部大开发战略，国家大幅度加大了对西部地区建设资金投入的力度，西部地区基础设施建设显著加快，有力地促进了欠发达的西部地区经济增长。但是继东部沿海地区先发展起来，以及中共中央提出“西部大开发”的战略，中部地区成了“被遗忘的区域”，为此，2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中，首次明确提出促进中部地区崛起。另外，近年来中央加大了对“三农”问题的关注并采取了一系列的政策措施，以及在2003年以来的经济上升期中，资源较丰富地区的GDP增长速度提高很快等多种因素也都有利于地区间差距的减缓。
但我们也发现，地区内部的差距并没有缩小，因此促进区域内部协调发展仍然非常重要。东部地区内部的不均等状况在考察期间一直最高，占地区总差距的比重基本保持在80％以上，其可能原因是东部作为财力最为丰沛的区域，对基本公共服务投入力度的调整较之中西部地区更具有弹性，因此东部各省际间投入差距也较中西部地区较大。与Prud'Hommet所持有的观点相反，实际上中央政府的某些政治偏好可能导致公共资源向政治重要的省份倾斜，而不是向需求更大但政治重要度不高的省份倾斜，这种政府偏好创造出更不公平的公共资源分配格局。如上海、江苏这两个东部省份在2006年义务教育经费支出分别为487651.9万元和1341707.6万元，相差了2.75倍。在同等水平下，虽然都属于东部省份，但是北京、上海等地的学生比山东、河北等地的学生考上重点大学要容易得多。中部和西部的省际不均等状况相对东部很低，两者加一起只占14％的比重，造成这种现象的原因可能是，在中西部地区内，虽然公共服务水平不高，但是由于总体发展水平比较平均，因此其区域内部不均等状况相对来说比较低。
2.省际间不均等状况仍然存在而省内差距逐渐扩大
省际不均等的贡献率在考察期间基本保持不变的势态，占据我国各省不均等状况40％左右的比重，只是在2004年后略有下降。中国的各个省际之间由于土地面积、人口和经济发展水平相差很大，使得其公共服务不均等状况十分严重。对于省际之间差距的成因，学者们做了大量的研究。Prud' Hommet认为在其他条件都一样的情况下，不恰当的财政分权很可能导致资源向少数省份集聚，会加大省际之间的不均等。因此，“分权是差异之母”。Wang和Fan（2004）发现FDI、政府转移支付、劳动力流动等因素影响了中国省际间差距的发展。Lit wack和Qian（1998），Yang（2002），Renard（2002），Young（2000），Demurger（2001）发现中国区域性发展战略、向城市倾斜的政策、国有企业改革、财政分权、公共基础设施等多种因素都是促使中国省际之间差距加剧的重要因素。2004年后其省际间差距略有下降的原因，可能是由于国家提出基本公共服务均等化目标以后，各省的基本公共服务供给能力有所提升，矫正省际间不均等的力度加强。
与此相对应，省内差距贡献率却一直占据60％左右的比重，而且呈现逐渐上升的势态，说明近10年间，虽然许多省份的经济水平有了长足的提高，但其内部差距并没有相应减小。省内差距比省际差距大的重要原因，首先是由于中国普遍缺乏省一级的转移支付制度。我国自1994年1月1日起实施的分税制财政体制，在省级以下地方政府的转移支付制度上暂时实行的是税收返还制度。税收返还起源于照顾地方既得利益，减少推行分税制改革的阻力，它和科学规范、系统严密的转移支付制度还存在很大差距。其次，省内不均等与省内各个市县的财力不均衡有关，使得省一级政府缺乏减少本省区内部不均等化的制度保障。因此在促进区域协调发展的过程中，我们既要注重省际之间的协调发展，也要注重各省内部的协调发展，地方政府在促进协调发展过程中负有重要的责任，要积极通过转移支付和公共服务均等化等多种形式使各地人民均能享受到经济发展的成果。
3.城乡之间及城镇内部不均等状况均不乐观
在城乡不均等问题上，与以往观察的结论一致，其组间贡献（即城乡间的差异）是组内贡献（城镇内部和农村内部差异）的4倍左右，可见我国城乡之间的均等化问题仍然是城乡二元结构问题。这与我国长期以来的二元经济结构密切相关，城镇一直享受政策倾斜，包括各类旨在保证城市居民生活水平的转移支付制度；而农村的社会保障和福利体制近几年才开始建立。但可喜的是，近年来农村内部不均等指数下降，这与国家的支农政策紧密相关，近年来国家对农业的大力投入，对三农问题的着力解决，使得农村内部的不均等状况略有改善。
虽然我国城乡内的不均等状况较之三大区域内和省内的不均等状况要低得多，但是城镇内不均等状况要远大于农村内部的不均等状况，前者占据了77％以上的比重。城镇内部差距比农村内部差距大，首先是由于我国地区经济发展不平衡造成的。东部沿海地区的城市在改革开放之初就利用有利区位、人才优势、交通便利等条件，加上国家的优惠政策，得到迅速发展。大城市和省会城市利用行政上的一些优势，如行政中心、项目布局、财政倾斜等，发展快于其他非省会城市。在中心城市的作用和带动下，城镇也迅速增加，东部沿海地区经济飞速发展，城市化水平不断提高，而另一些地区城市发展缓慢，差距存在不断加大之势。其次，由于城市人口占总人口的比重不断增加，以及农村中的富人和穷人涌进城市，使得城市内部收入差距已经超过城乡之间的收入差距，成为整体贫富差距的主要源泉。当人力和物力资源过度集中在少数城市之后，一方面使得这些城市出现物质资源的过度消耗，土地资源的严重不足，城市公共设施损耗速度的加快等，另一方面导致人力资源的过剩，失业人群的平均学历已经呈绝对上升趋势；而其他城市物资资源的相对剩余以及人力资源的匮乏，会带来诸如春运等社会问题。因此城镇内部的不均等是由社会和经济发展不均等所造成的必然结果。
三、改善我国公共服务不均等的财政政策着力点浅探
基本公共服务均等化是一个长期的目标和动态的过程，是一个不断逼近目标的过程，不能一蹴而就，首先要在拉近内部距离、缩小内部差距上下功夫。笔者认为，财政政策的着力点不仅仅要建立在区域之间、省际之间以及城乡之间的不均等上，更要着重于区域内部、省内部和城镇内部的不均等。这是因为，区域内、省内和城镇内部基本公共服务均等化的实现可以为区域之间、省际之间的均等化提供基础；区域之间、省际之间均等化的实现又为在更大区域内实现城乡之间均等化提供条件。随着范围扩大，最终都促进了整个国家范围内基本公共服务均等化的实现，从这个意义上说，区域内、省内和城镇内部的均等化目标与区域间、省际和城乡之间均等化的最终目标是完全一致的。
现阶段，国家已经出台了很多措施解决三大区域之间的不均等问题，比如提出的“西部大开发”、“中部崛起”战略等；也出台了“三农”政策的大量相关文件，着力解决“城乡二元结构”造成的城乡之间的不均等。但是，在促进区域协调发展的同时，财政政策不能忽视区域内部各省际的均衡、各个省和城镇内部的均衡。本文试从财政角度，略谈一下缩小区域内、省内与城镇内不均等的财政政策着力点。
1.减少区域内差距的财政政策着力点
笔者认为，减少区域内差距的财政政策着力点，应该建立在完善一般性转移支付制度和明确专项转移支付的性质和范围上。
首先，建立以一般性转移支付为主的转移支付体系，确定符合我国国情特别是符合缩小区域收入差距的转移支付标准指标体系。一般性转移支付是一种不带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任不对称问题，特别是使经济欠发达地区或贫困地区，能有足够的财力履行政府的基本职能，能提供与其他地区大致相同的公共服务。一般性转移支付应该以平衡区域内各省际间财政能力为主，既要满足地方履行财政职能的基本开始，还要保证地方政府最低公共服务水平的均等化。因此，一般性转移支付应该与地方财政能力成反比，即地方财政能力越强，一般性转移支付越弱。只有这样才能逐渐改善区域内各省际间的不均等现状。另外，一般性转移支付应该增加主体功能区因素，重点保障欠发达地区地方政府履行公共职能的基本财力。
其次，在一定程度上，推进基本公共服务均等化的过程中，专项转移支付可能更为有效。专项转移支付大部分都是公共支出，针对性更强，而推进基本公共服务均等化就是要有针对性解决一些重点问题，因此专项转移支付比一般性转移支付更有效。专项转移支付要以促进地区内和省际间平衡发展为主要目的，其投资范围应主要限定在东部不太发达省市的基础设施建设、农村发展、生态保护、环境治理，以及中西部地区实现特色发展的产业政策等，实现中西部省际间的可持续发展。
2.减少省内差距的财政政策着力点
笔者认为，要解决省内不均等状况，应考虑逐步建立省级转移支付制度。省一级转移支付制度的建立是一个循序渐进的过程。在目前阶段，我们主要是借鉴国外成功的经验，并可以做出试点项目，等到时机成熟时可以考虑推进省级转移支付制度的改革。具体来讲，第一步，借鉴发达国家成功的均等化转移支付经验，在现行分税制框架内适度微调，以中央对地方现行转移支付制度为基础，结合省情加以细化。应选取不易人为操作的因素，建立包括区域构成、人口规模、少数民族人口结构、城乡二元结构因素、城镇化程度、地理自然环境、经济发展程度等指标不同权重的多因素转移支付模式。第二步，在分税制运转正常，地方各级政府事权已明确界定的前提下，推进省级转移支付的试点工程，根据各地政府承担的事权和社会公共服务的职责，考虑建立符合我国国情的省级支付制度。省级转移支付制度有助于弥补地方税制财力供应不足，还可以补偿外溢性地方公共产品的利益流失。
3.减小城镇内部差距的财政政策着力点
笔者认为，在解决十分严峻的城乡差距问题的同时，也不应该忽视长期经济和社会发展所造成的城镇内部日益严峻的差距。近年来，学术界以及政府一直在关注城乡之间差别的问题，这个由中国二元经济体制造成的城乡之间的差距是我国在未来很长一段时间内需要集中精力解决的难题。但是，我们也不能忽视目前我国社会上存在的城镇内部一如扩大的不均等状况。改革中出现的问题，还必须依靠改革来解决。在缩小城镇内部差距方面，财政政策的着力点应当是：初次分配就体现公平。因为社会不公问题，从某种程度上说，是过去过分追求效率优先的结果。自改革开放以来，国民收入初次分配中，已经表现出过度向政府部门、向大型企业倾斜的趋势，最突出的问题是收入分配的结构不合理，两极分化有逐渐加大的趋势，在整个国民收入分配当中，资本所得的部分不断上升，劳动收入所得不断下降。虽然中央政策强调“效率优先，兼顾公平”，但很多改革的措施没有考虑到公平。因此，现在收入分配问题上应该考虑公平优先、兼顾效率。现在一部分人已经先富起来了，怎么解决好共同富裕的问题，是我们面临的当务之急。
以上内容粗略勾画了在公共服务均等化建设过程中存在的不均等状况，笔者的观点是：在促进区域协调发展的过程中，既需要利用财政、税收、产业政策调整区域间存在的差距，也要注重各个区域内部的协调发展；既要关注省际间的协调转移支付，又要注意省内差距不可过大；既要看到城乡二元结构的危害，又要意识到城镇内部不均等状况的扩大。对此，中央和地方政府在促进协调发展过程中负有重要的责任，应积极通过一般性转移支付、专项转移支付、分配方式调整等多种形式使人民真正共同享受到经济发展的成果。
收稿日期：2009—10—23
标签：转移支付论文; 基本公共服务均等化论文; 泰尔指数论文; 城乡差异论文; 城乡差距论文;