公共性、公共物品和自利性的概念辨析，本文主要内容关键词为：概念论文,物品论文,自利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共性的概念
公共性的问题出现在管理型的社会治理模式中。在农业社会，当人类社会治理还属于统治型的模式时，“公”“私”尚未分化。只是到了工业社会，随着管理型社会治理模式的出现，才开始出现了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门、公共利益与私人利益的分化和分立的情况。有了这种分化和分立，才能够对公共部门和政府作出公共性的判断和审视。也就是说，是由于农业社会中那种“公”“私”不分的状态被打破了，公共性问题才成了思考和谈论的对象。
当然，“公”“私”的概念很早就出现了，在统治型社会治理模式发挥作用的条件下，人们也经常谈论“公”“私”的问题。可是，公私概念的内涵却有着很大的不同。在统治型社会治理模式发挥作用的历史条件下，由于不存在着公私领域的分离和公私部门的分立，“私”的真实内涵仅仅是指以个人生活为中心取向的占有形态和活动内容，而公则是以集体生活为中心取向的占有形态和活动内容，私相对于公，只是人群集合规模的大小。小的人群中的事相对于大的人群中的事来说，属于私；反之，则属于公。同样，个人相对于群体来说，再大的事也属于私；而群体相对于个人来说，再小的事也属于公。所以，公私的概念只是人的集合状态或规模的状况，在这之外就没有什么差别了，所指的只是一种个人与集体的相对性。实际上，公私的边界是模糊的和无法确定的，需要更多地取决于“涉事者”个人的理解和领悟。
统治型的社会治理在意识形态方面能够实现对“公”的强化，但在制度安排上却一筹莫展。在人类历史上，也有过多种多样“公”字理念下的制度安排实验，却无一例外地不是以失败而告终。历史上的一个特别有趣的现象就是，在一切统治型社会治理方式发挥作用的历史条件下，在“公”、“私”边界越是不清的情况下，人们对“公”的渴望就越是强烈，越是憧憬大公无私的社会形态。到了公私领域、公私部门已经成为历史性现实的时候，人们反而更多地关注私人利益的实现、私人部门的健全和私人领域的和谐。管理型社会治理模式是在公私分化了的条件下成长起来的，这种社会治理是为了在公共领域和公共利益受到轻视和忽视的情况下通过建构公共部门来维护健康的社会公共生活。这一目标是正确的，但是管理型社会治理模式却无法达到这一目标。从管理型社会治理实践的历史来看，它在治理模型的科学化技术化追求中，在效率至上的驱使下，往往丧失了根本目标，无法有效地维护公共领域的健全，无法保证和促进公共利益的实现。
公共部门与私人部门的分离是工业化的产物，是社会治理体系的性质从统治型向管理型变革的结果。因为，只有当社会治理活动成为管理活动而不是统治活动的时候，才会包含着公共性的内容。进而，只有当社会治理体系在性质上属于管理的而不是统治的，社会治理活动的主体才能以公共部门的形式出现。本来，工业化就是社会生活的一切方面都急剧分化的过程。在工业社会中，公共部门与私人部门的分化和分立也是这个社会的基本特征的体现。也就是说，在工业化的过程中，出现了公共领域、公共部门并提供公共物品，也就有了关于公共性的概括和研究，也就会使用公共性这样一个标准来判断政府等公共部门是否健全。对于这一点，无数历史事实都作出了证明。从二战以后的情况看，一些原先属于农业社会的国家，一旦在工业化方面走出了一段路程，在这些国家内部就开始吵吵嚷嚷地谈论起政府和其他国家机构的公共性问题了。这决不是一个偶然现象，任何一个国家都会有着同样的经历，只要它走出农业社会，进入工业化的进程中，它的公私领域、公私部门就必然会走向分化和分立的不归路，结果，也就会把公共性的问题提出来。这是有着客观必然性的，是不以人的意志为转移的。如果一个国家试图阻遏这种历史趋势的话，那么它的发展就会停滞，就会出现军政府上台的局面，甚至会使工业化的结果丧失殆尽，从而退回到农业社会的公私不分的状态中去。
公共部门、政府的公共性等，不是取决于国家权力机构的主观界定，也不是由法律作出的规定，而是一种来源于历史发展过程的客观性规定。对于政府在何种程度上具有公共性，政府自己所作出的任何形式的宣示都是没有意义的，一个声称自己是全民的具有充分公共性的政府，可能还处在一个公私尚未分化的状态中。在近代社会较早的时期，一些资产阶级思想家在与社会主义者进行论战的时候，极力论证资产阶级的政府是全社会的、全民的和超阶级的，也就是说是具有充分公共性的。可是，这种论证对于早期资产阶级政府的阶级统治功能丝毫也没有影响。在20世纪的后半期，西方许多学者对资本主义进行了猛烈的批判，特别是对它的政府和公共部门进行了激烈的批评，可是就这种批判自身来说，如果不是转化为现实的行政改革，并不会对公共部门和政府的公共性有什么影响。所以，一切由政府宣称的公共性和对政府持批判态度的人宣布的政府不具有公共性，都不是公共性的现实。
对于近代政府而言，政府的公共性是一个逐渐生成的过程，在政府的统治功能和管理功能此消彼长的过程中，政府的公共性开始产生和成长。如上所说，从更大的历史范围来看公共部门和政府，就会发现，在农业社会，公共部门与私人部门尚未分化，也就不存在公共性的问题。到了近代工业社会，在政府公共部门化的进程中，才出现了公共性的问题。政府的公共性是政府作为公共部门构成部分的根据，政府拥有公共性是否充分，也就是政府作为公共部门的纯洁性的标准。
虽然公共性是在客观的历史进程中历史地生成的，但是，它同时又是可以选择和能够获得的。政府可以通过提高公共产品的供给水平来提升自身的公共性程度。不过，对于政府公共性程度的提高而言，通过政府的制度、体制和运行机制的变革和完善，才是一条更加根本的路径。因为，只有当制度、体制和运行机制上的问题得到了解决，存在于政府工作人员中的问题才能得到根本解决。
近代社会的政府在统治职能和管理职能的此消彼长中走向管理化，成为管理型社会治理的主体，在管理的形式化中获得了形式上的公共性，而且在一切管理形式化比较充分的地方，其公共性程度也就越高。但是，必须指出，这种形式上的公共性是丧失了实质性内容的公共性，是需要加以扬弃的。所以，公共性问题的解决，需要对政府的制度、体制和运行机制进行彻底的变革，使政府转变为服务型社会治理的主体。这个时候，政府不仅会继承它作为管理型社会治理主体时的全部公共性，而且会获得它作为服务型社会治理主体的实质上的公共性，从而使形式上的公共性和实质上的公共性统一起来。
二、公共物品的概念
英美的行政改革有一项重要内容，就是公共物品供给的私营化，这一点常常为学者们所称道，认为公共物品(1)可以由私人部门来提供；(2)可以通过市场交易的方式来提供。实际上，这里存在一个对公共物品的错误认识。凡属公共物品的东西，都不可能由私人部门提供，也不可能通过交换的方式来配置。反过来说，凡由私人部门提供的和可以通过交换的方式加以配置的，都不是公共物品。
在这场始于20世纪70年代末和80年代初的行政改革运动的初期，存在着所谓“私有化的运动”。在今天，对这场“私有化运动”进行审视，可以得出这样的结论：“私有化运动”仅仅是改革运动的表象，而不是实质，是对公共物品性质、范围进行重新界定的现实运动。也就是说，它是对公共部门的供给物品进行重新清理的运动，还一切不属于公共的却由公共部门提供的物品以本来面目，即把它们放给社会、市场和私人部门。当然，在实践中，一些在性质上属于公共物品的政府职能也被放入私人部门和市场之中了。比如，监狱、地区性的社会治安等。后来证明，是不成功的。正是由于存在着这些东西，所以，近些年来也存在着对私有化运动的批评。其实，主张私有化和批评私有化都是错误的和无的放矢的，私有化本来就是一个假象，它是把那些本来应当属于私人物品的东西放给私人部门，而不是公共物品的私有化。严格说来，公共物品是不可能私有化的。
为什么需要通过行政改革来对政府提供的公共物品的内容和范围加以重新界定呢？这是由于两个方面的原因造成的：(1)在政府的常态发展中，从积极的方面来看，政府作为公共部门核心构成部分的社会责任感往往会驱使它做得比它应当做的更多；从消极的方面看，权力有着自我扩张的本性，政府作为社会治理体系中日常权力的行使者，也促使政府去侵占那些非公共性的领域。这两种情况都会把一些私人物品装扮成公共物品，即为一些私人物品涂上公共物品的釉彩。实际上，这是一个假象，这些被误认为公共物品的东西，在实质上仍是私人物品。(2)公共物品是一种变化着的存在物，在社会发展的历史进程中，由于社会以及公众中的公共需求的变化，会不断地促进公共物品内容的增长和范围的扩大。同时，由于社会发展特别是科学技术的进步会促进部分公共物品在性质上发生变异，一些本来属于公共物品的东西在性质上发生了根本性的改变，成了私人物品，可以由私人部门通过市场和交易的方式来提供。但是，虽然这部分公共物品在性质上已经转化成私人物品，政府却依然掌握着这些物品供给的垄断权。由于上述两个原因，每过一段时间，政府都会由于占有过多本应由私人部门提供的物品而不堪重负，以至于不得不通过行政改革来重新清理公共物品和界定其内容和范围。
与公共性的问题一样，公共物品也是一个历史范畴，是人类社会发展到公共部门与私人部门分化、分立之后的产物。有了公共部门，才会出现公共物品，在公共部门出现之前，虽然存在着一些根据现代观念可以理解为公共物品的东西，但它们在根本性质上并不属于公共物品，正如炼丹术不是化学科学，“仙丹”不是化工产品一样。也就是说，在农业社会等级差别条件下，社会治理活动完全是服务于统治秩序的，整个社会处在单向的权力支配过程中，公与私只是一个模糊的、人群构成大小的相对概念，个人对集体、小集体对大集体就是私与公的对应关系。这个时候，没有公共部门，所以也就没有公共物品。在工业化的过程中出现了公共部门，也就自然而然地有了公共物品，公共部门就是专门的公共物品供给部门。
公共物品在性质上和内容上都是变化着的，在既定的社会治理模式中，公共物品的具体内容的变化，要求通过行政改革来重新界定公共物品的内容和范围，当社会治理模式发生根本性的变化时，公共物品的基本性质和基本内容也就会发生根本性的变化。既然公共物品的性质和内容都是变化着的，既然政府在日常运行中有着侵占私人物品和造就虚假公共物品的倾向，那么，每隔几年对公共物品的内容和范围进行清理，就是政府运行的常态。所以，每个时期的政府都有着自己特定的行政改革任务，甚至每一届政府都会有着自己特定的行政改革任务。至于改革方案的设计，也应当围绕着清理公共物品的内容和范围这个中心展开。
在整个工业社会以及从属于这一社会的管理型社会治理模式中，在一切公共物品中，管制、管理是最基本的公共物品。然而，在走向后工业社会的进程中，如果公共管理这种新型的社会治理模式能够取代工业社会的管理型社会治理模式的话，那么管制、管理等这些最基本的公共物品就会为服务所取代，服务将成为后工业社会新型社会治理模式中的最基本的公共物品，这个社会中的其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。
从管理型社会治理模式向服务型社会治理模式的变革，把以管制、管理为基本内容的公共物品转化成以服务为基本内容的公共物品体系，但公共物品与私人物品的边界并不会因此而发生根本性的改变，即使公共物品与私人物品之间的边界会出现前后移动的情况，也只是一种暂时性的波动，决不意味着公共物品可以私有化，可以转化为私人物品。“私有化”只是一种假象，所谓“私有化运动”，实际上只是还私人物品以本来面目，而不是公共物品的私有化，更不意味着公共部门可以私营化。
有的时候，公共部门提供私人物品，而私人部门也提供公共物品。这些情况在现实中会经常出现。如果试图研究和理解这种现象并得出结论的话，就需要分清对象的性质和存在形态。我们讲的公共物品和私人物品是以公共部门和私人部门的分化和分立为前提的，如果对于一些后发展国家进行考察，以它的政府提供私人物品为根据而证明公共部门提供私人物品的合理性，显然是错误的。同样，根据私人部门提供了公共物品来证明公共部门可以私营，也是错误的。在公共部门和私人部门充分分化了的典型形态中，公共部门提供私人物品和私人部门提供公共物品都不具有合理性，现实中存在着这种情况也不能作为反证的根据，这正如看到了老虎吃草而不能证明它变成了食草动物一样。
在西方国家的行政改革运动中，出现了一个新的现象，那就是被称作为“非营利组织”、“非政府组织”或“第三部门”这样一种新的公共产品的供给者。根据某些解释，所谓第三部门就是公共部门和私人部门之外的一个部门，是介于公共部门和私人部门之间的一个部门。事实果真如此吗？在公共部门和私人部门之外能否存在一个既不属于公的又不属于私的部门呢？我们认为，答案只能是否定的。虽然近代社会是一个无处不分化的社会，但是，在公私分化的过程中，还没有任何可以分化出一种完全中性组织的迹象。准确地说，所谓“第三部门”并不是一个独立的部门，他只是公共部门的一个构成部分，它的出现仅仅意味着公共物品供给主体结构的变化，即出现了多元公共物品供给者。公共物品供给者结构的变化将带来一系列的变化，不仅使公共物品的性质、内容和供给方式发生变化，而且会使公共领域与私人领域、公共部门与私人部门的关系发生变化，更为根本的是，意味着一种新型社会治理模式的出现。但是，公共部门中公共物品供给者结构的变化决不意味着公共部门因此而拥有了私人部门的特征，也不意味着私人部门中的市场原则可以应用到公共部门，更不意味着政府可以企业化和公共部门可以私人化。
三、自利性的概念
近些年来，受到一些西方理论的误导，国内也有一些学者谈论政府的自利性问题。其实，这种提法是混淆了政府与政府工作人员的区别。必须指出，政府与政府工作人员之间是不能划等号的，政府工作人员拥有自利的动机并不是政府具有自利性的证明。虽然，政府工作人员是政府的构成因素，而且政府工作人员的行为对政府的形象、政府公共产品供给的质量和效率等，都会有着很大的影响，却不能决定政府的性质。政府的性质是由它的指导理念和制度体系决定的。
对政府的历史进行考察，可以发现，我们无法对农业社会的政府作出公共性或自利性的判断。因为，在整个农业社会，共同性(common)的因素可能普遍存在，而公共性(public)却尚未生成。农业社会的政府也有着秩序功能以及国家工程建设和维护的行为，有人根据这些而得出农业社会的政府也存在着公共性的结论。这是非常草率的。事实不是这样。在农业社会，秩序也具有着农业经济那种自给自足的特征。正如自然经济条件下的生产是为了自身的消费，统治秩序也首先是服务于统治者的，而不是出于被统治者的需求，即使在表现形式上能够满足被统治者的需求，也是秩序获得途径的特殊性所决定的。所以说，农业社会中的秩序完全是共同体共生共在的前提、基础和产物，在一定程度上可以看作是一种有着自然本性的秩序。因而，有人会干脆把这种秩序称作为人类社会的自然秩序。也就是说，这种秩序决不是因为统治者有着自觉地为被统治者提供秩序的愿望才出现的，一切统治者都仅仅出于自身的需要而强化秩序，决不会出于被统治者的要求而去建立秩序。当秩序合乎统治者的意志的时候，统治者会强化秩序，当秩序不合乎统治者的意志的时候，它会毫不犹豫地破坏秩序。
所以，农业社会中的秩序无非是共同体中的一种共同性因素，而不是公共性因素，农业社会政府的秩序功能也不能理解成公共物品供给，更不是政府公共性的证明。没有公共性的问题，也就无所谓私人性，更不存在自利性。公共性、私人性和自利性这些概念，都是近代甚至当代学者的发明，用这些概念来解释现实尚且需要历史来证明，如果用来解释历史，可能就是大有问题的了。而且，我们相信，如果历史上确实存在着一些需要这些概念来加以解释的问题，先贤们决不可能没有发明这些概念的能力。既然，公共性、私人性、自利性等概念是近代以来的“科学成果”，还是用这些概念来理解近代以来的社会更为合适一些。事实上，如上所说，也只是在工业化的过程中，才能出现公私领域和公私部门的分化和分立，才出现了所谓公共性与私人性、利他性和自利性的问题。公共性、私人性和自利性等概念只适用对近代社会的分析。
分析近代社会，公共领域与私人领域、公共部门与私人部门、公共物品与私人物品的分立和差异就是认识的前提。从这个前提出发，就可以看到，在工业化的过程中，一切尚未分化的社会生活领域，都存在着共同性和个别性的差异，而一切实现了公私分化的社会生活领域，则需要运用公共性、私人性或自利性来分别判断。而且，这种判断也是一种检验。比如，对公共领域、公共部门和公共物品，需要用公共性的概念来作出判断和检验，公共性不足就意味着存在需要加以解决的问题，就需要进行改革。相应地，对私人领域、私人部门和私人物品，则需要作出私人性的合理性判断，如果私人性不明确，则意味着法制不健全，从而需要进一步建立、健全法制。至于自利性的概念，任何时候都是指人的自利性，而不是指某个领域、部门和机构。在私人领域中，我们说企业、公司有自利性，其真实所指并不是作为机构的企业和公司，而是它的法人所代表的那一重存在形态。公共部门不同，特别在政府中不存在企业法人那样的“代表”，即使是集权政府，政府机构的领导也不具有企业、公司法人那种“涉利”的代表性。
自利性的概念适用于对那些在私人领域中活动着的人及其行为的解释和描述。当然，公共部门、政府工作人员有着公共职业活动和私人生活二重属性，在考量其私人生活时，也可以使用自利性这一解释性概念；但在理解他的公共职业活动时，自利性的概念就不再有意义。也就是说，公共部门、政府中的工作人员会有自利性的一面，这种自利性的方面对于他的私人生活是必要的，但却不应影响和介入他的公共职业活动。否则，他的公共职业活动就会与职业性质相异化，他的行为就会与职业规则和规定相冲突。但是，就公共部门、政府而言，则不存在自利性的问题，在考察公共部门和政府的时候，只会看到它的公共性是否充分的问题，并通过改革的途径去解决存在的问题。
对于公共部门、政府等，如果使用自利性的概念，只能制造混乱。即使从逻辑上看，如果公共部门、政府具有自利性的话，那么这些部门就不再属于公共部门。如果在现实中果真出现了政府异化为私人的工具，服务于少数人的私人利益的话，那只能意味着这个国家回复到农业社会那种公私尚未分化的状态。如果回到了那种状态，再使用自利性的概念也就没有什么意义了。从公共部门、政府中的工作人员具有自利性中是不能够推导出公共部门和政府的自利性的。因为，个人的群体性特征恰恰是其个体性特征的否定形态。在个人那里不存在公共性，而现代共同体却具有公共性的内容。正如现代共同体甚至集体的公共性内容是其成员自利性要求的否定形态一样，公共部门、政府不可能成为其工作人员个人自利性的聚合。所以，在考察公共部门、政府时，不能把其工作人员的自利性理解成公共部门、政府的自利性。
当然，在一些发展中国家，学者们往往出于对本国政府的批判性目的而使用自利性概念，对于学者们的这种社会批判动机应予以理解，对这种社会批判热情也应给予肯定。但是，却解决不了什么问题。因为，当这些学者们试图使用自利性的概念去实现对其本国政府的批判时，没有意识到在他们的国家中，公共领域与私人领域、公共部门与私人部门的分化尚未完成，“公”中有“私”，“私”中有“公”都是正常现象，他们的任务本来应当是探索迅速而平稳地实现公共领域与私人领域、公共部门与私人部门、公共物品与私人物品分化的途径，而不是搬弄某些西方思想流派那些并不科学的概念来进行盲目的批判。
从改造和完善政府的愿望出发，将会看到这样一种逻辑：在假定政府工作人员存在着自利性的时候，实际上是看到了他们作为市场经济条件下的一般社会成员的那一面。因而，对于他们的自利性加以限制和矫正的方式和方法就会变得明朗起来。如果不是这样，而是不加分析地说政府存在着自利性的问题，是不是意味着否定政府的存在价值呢？如果不是要否定政府的存在的话，又能够得出什么样的逻辑结论呢？从一些发展中国家学者们的论著中，我们看到许多人在谈论所谓政府自利性的问题时，结论都让人摸不着头脑，让人难以理解他们所提出的政府改革方案与“政府自利性”这一概念有什么联系。
关于政府自利性的判断在理论研究视角上可以归结为从利益出发的决定论立场。自18世纪以来，利益分析的研究途径逐渐征服了整个社会科学，似乎任何一个社会科学问题的解决，不以利益分析为支点的话，其科学性就值得怀疑。所以，在利益分析滥情于整个社会科学研究的今天，提出政府的自利性问题是完全可以理解的。而且，应当承认，利益分析的研究途径对于社会科学的发展起到了极大的推动作用，特别是在利益分析的基础上建立起来的社会科学解释框架对绝大多数社会科学研究中的问题都能给出一个合理的答案。但是，如果科学研究严格地从现实出发和从实际出发的话，利益分析的方法就不应当被简单地应用，更不应当成为社会科学研究中的普遍教条。对于不同的领域、不同的问题是需要作出具体的分析，才能形成真理性的认识。比如，对于人的行为的抽象把握，利益分析是有意义的，而对具体的人的具体行为，利益分析就不会必然得出正确的结论。因为，人的许多行为都不是出于利益判断而作出的。对政府的研究也是这样，许多与政府相关的问题都可以从公共利益的需要中得到合理的解释，许多存在于政府中的消极现象，也可以从政府工作人员的自利动机中获得理解。但是，政府在总体上往往更直接地服务于政治的原则和道德的原则，特别是现代政府，对公共利益的维护只是手段，即通过这一手段实现公平、正义等公共物品供给的目的。当然，也需要指出，根据利益分析的方法来研究政府，对于那种在公共部门与私人部门、公共物品与私人物品尚未分化条件下的政府来说，是适用的。一旦一个社会实现了这种分化，再对政府进行研究的时候，就需要根据研究对象的情况来考虑采用什么样的分析方法。所以，关于政府的公共性问题，不是近代社会科学的利益分析及其解释框架能够解决的问题，根据这种解释框架提出政府的自利性问题，更是一种“为了科学而科学”的做法，只能证明利益分析的教条，而在实践上则不具有积极的现实意义。
事实上，指责政府存在自利性在实践上会有一定的危害。我们知道，近代以来，关于理性经济人及其自利性的假设是作为一个先验公理而存在的，人有这些本性是不可改变的，社会共同体只有通过行为规则和制度的方式限制和引导人的自利性，公共部门、政府是守望公共规则和制度的专业部门，如果公共部门和政府也被假定存在着自利性，那么公共规则和制度的守望职责由谁承担呢？当然，可以给定一种方案，那就是充分的公众参与和彻底、完全的民主。事实上，在社会治理的操作层面上，这一点即使在理论证明中也是不可能的，更不用说付诸实践了。迄今为止，没有一个终极性的恒定支点的事物是不可理解的，即使是相对论也需要建立在光速的绝对性之上，如果光速不具有绝对性的话，那么相对论也就没有立足点了。所以，对于公共部门、政府，我们只能根据公共性这一标准去加以审查，寻找解决公共性不足的对策，而不是预先假定它的自利性的先验性，再去用那些根本不具有实施可能性的方案来限制自利性。
关于政府自利性的假定会把人们引导向完善既有的制度、体制和运行机制的行政改革路线上去，而不是谋求社会治理模式的变革。既有的政府制度、体制和运行机制是根源于18世纪启蒙思想家的设计原则和方案的，在此后的历史发展进程中，启蒙思想家的方案虽然不断地得到修补和完善，但在总体上，是从属于工业社会的社会治理的。现在，人类开始站在工业社会发展的顶点上，各种各样的迹象都向人们预示后工业社会的到来，在这种历史条件下，理论研究应当从属于社会治理模式根本性变革的要求，应当为新型社会治理方案的提出寻找理论根据。就此而言，关于政府自利性的提法在理论上已经显得过于陈旧了，决不是新的发明和创新，如果发展中国家的学者轻佻地模仿某些西方理论和把这类概念运用于对其本国政府的批判性把握的话，就显得更加滑稽可笑了。
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