应当怎样制定教育发展战略？——从日本和美国的教育决策说起，本文主要内容关键词为：日本论文,美国论文,发展战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，我国教育部出台了一个“教育振兴计划”，据笔者所知，这是教育部出台的第二个“教育振兴计划”，在2000年，教育部也曾出台过这样一个计划。这么短的时间内就出台新的计划，这一方面说明社会发展太快，旧的计划已经跟不上形势的变化了。另一方面，也说明当年的计划缺乏远见，不能超前地考虑到我国社会的快速发展，缺乏长远的战略眼光。
笔者认为，教育部这次出台的“教育振兴计划”很可能又是短命的，因为制定这个计划的方法就大成问题。
首先，一个国家的教育振兴绝不是教育部一个部的事情，也不应当由教育部单独来制定教育振兴计划，这种单独制定出来的计划也很难实施。看看从前教育部出台的各种计划、文件，有几个真正落实了？光减轻学生负担的文件，教育部就出台过几十个，但学生的负担却越减越重。原因就在于减轻学生负担是一个综合性的社会问题，是教育部一个部根本解决不了的。
现在世界正逐渐进入知识经济时代，知识要靠教育获得，所以，知识经济本质上是教育经济。今后世界各国的竞争，归根结底是教育的竞争。国家的可持续发展，关键是国民的可持续发展。因此，制定国家的教育发展战略应当是重中之重，远比“两弹一星”之类的计划重要得多，它关乎中华民族的生死存亡，关系到中华民族今后还能不能自立于世界民族之林。制定教育振兴计划，应当是国家的最高战略，必须由国家最高权威机构出面并集中各个行业的精英来制定，教育部只应是一个执行部门。
我们来看看当年日本是怎样制定教育发展战略的。
1868年日本建立了明治新政府，开始了历史上著名的明治维新。
新政府特别以天皇名义发布《五条誓文》，明确提出要“求知识于世界”。新政府成立后仅仅三年，1871年12月，日本明治政府决定派遣“欧美使节团”到欧美国家考察。同年12月23日，以右大臣岩仓具视为正使，内阁顾问兼参议木户孝允、参议兼大藏卿大久保利通和参议兼工部大辅伊藤博文、外务少辅山口尚芳为副使的“欧美使节团”离开横滨前往美国。半年以后，转向欧洲，考察历时一年零九个月。
岩仓使团的此次出访几乎出动了当时日本新政府的所有主要成员，包括大藏、工部、外务、文部、司法和宫内省的官员51人，其中包括“维新三杰”中的两杰木户孝允和大久保利通，可谓日本政府部门的全体出动。
使团共考察了英、法、比、荷、德、丹、意、奥、俄、瑞士、瑞典和美国等12个国家。这些西方国家有利于科学决策的议会民主制度；以蒸汽机为动力而不是以畜力为动力的快捷的火车，高效率的纺织机械；由奇妙的电瞬时传输的电报、电话；无坚不摧的炮船、枪弹之先进；学校分小学、中学、大学、工科、农科、矿科、文科、理科的齐全先进适用教育，使考察者“始惊，次醉、终狂”。
使团对当时的“文明中枢国”——英国印象特别深刻。自1872年9月28日起，大久保利通等人就巡览了英格兰、苏格兰许多地方。包括法院、监狱、学校、贸易公司、工厂、造船厂、钢铁厂。他们仔细观摩了造纸器械、毛织品、丝织品、银器、玻璃等。连煤矿、盐场以及古寺古城等也无所不至。他们每到一地，看见黑烟冲天，无不设有大小工厂。这使他们认识到英国富强的原因是大力发展工业和海外贸易。大久保利通一回到国内，就提出了要以英国为榜样的《有关殖产兴业的建议》。他说：“大凡国家之强弱，系于人民之贫富，系于物产之多寡，在于是否勉励人民之工业。”
在德国，使团成员参观了克虏伯工厂和西门子电机制造厂以及兵营、大学、博物馆等。使团的木户孝允在1872年1月25日写给国内文部省官员的信中谈到，他们所经过的西方市井街道，间有所闻，与自己的想象并无特大差异，但是有关学校和工厂的情况，却“痴笔难尽”。他急切地说：“如果对后人子弟的行为，不予以格外重视，那么日本国家的保安是没有指望的。”“为了防范10年以后的弊病，只有兴办真正的学校。”他提醒日本国人：“我国今日之文明不是真正的文明，我国今日的开化不是真正的开化。”他激励日本人：“日本人决非与今日欧美之人有异，唯在学与不学。”日本思想家、被称为“明治维新之父”的福泽谕吉认为，真正的文明开化，在于学习欧美近代科学精神，学习其天文、物理、化学、医学、经济学和哲学等自然科学和社会科学。木户孝允认为，能够使日本国基牢固者，“唯在于人，而期望人才千载相继无穷者，唯在于教育而已”。1872年（明治五年）8月2日，明治政府发出“学制公告书”，翌日文部省（教育部）公布了新的“学制”。“学制”采用法国中央集权制的学区制，全国共设立53760所小学。明治政府并对文部省发出以下指令：1、以小学为重点。2、设立师范学校，培养小学教师。3、男女教育平等。4、严格考核学生的升级。5、大学、中学的教育先从重点中学开始。6、设立一、二所法商学校。7、校舍的兴建，宁可花较长时间，但施工品质一定要好。8、加速翻译事业等。文部省起用大量的留学生，并聘请外国顾问来协助制定“学制”。这些外国顾问以美籍人士最多。“学制”则以美国、法国为主，并参考其他欧洲国家的制度。虽然当时日本国民平均GDP（国内生产总值）远远落后欧美各国，但明治政府始终把发展教育置于最优先地位，教育经费在各项国家预算支出中最多。经过短短十年左右时间，日本国民的识字率就由原来的百分之四十多，猛升到百分之九十多。明治初年，一个旅日德国医生贝立兹，对当时明治政府激烈的教育改革评论说：“我们欧洲经过五百年才达到的文化发展，日本国民只需要十年就达到了。这是文化革命，而不是文化发展。”日本学者桑原武夫更精辟地指出：“明治维新是个文化革命，而其成功的要因在于民众高度的读写能力。”文化要靠教育获得，明治维新从根本上说，其实是一场教育大革命。
岩仓使团从1873年5月至9月先后回国。回国后，与使节团随行担任记录的久米邦武将把这次欧美考察的实录整理成书，标题为《特命全权大使美欧回览实记》，于1878年出版。该书中许多重要内容成为日本人的必修教育课程。岩仓使团大规模出使西方是日本历史上的一件大事，它使日本敢于大胆引进西方的先进技术与理念，特别是引进先进的教育制度，促进了日本明治维新后的高速发展并迅速成为亚洲强国。1895年日本在中日甲午战争中打败清朝北洋水师使清朝赔款又割让台湾，震惊了整个中国。1905年日俄战争中，日本击败俄国，震憾了整个世界。
从当年日本的决策过程，可以得到许多启示。
首先日本明治政府的教育决策是在政府官员实地考察了欧美文明的整体状况后做出的。考察团不单单考察经济、科技，而是连政治、教育、文化等社会各个方面都统统纳入视野，一开始就把欧美文明视为一个包罗万象的整体来考察。特别重要的是，政府各个部门的官员都参与考察，都参与决策。他们通过切身体会看到了先进的文明是个什么样子，真正认识到了教育在国家强盛中的根本性作用，这样做出的教育决策才是全面的、实际的、高瞻远瞩的，也是可以借助政府各个部门的力量来推行的，因为政府各个部门的官员已经取得了一致的共识。鸦片战争之后，我国接受西方文明经过了偏重“船坚炮利”的洋务运动、试图改良制度的“戊戌变法”、革新思想文化的“五四新文化运动”，明显有一个从重视硬件逐渐过渡到重视软件的过程，而且这个过程从1840年到1919年延续了几乎80年！直到1905年，我国才废除封建科举制度，现代教育才真正萌芽，这时鸦片战争已经过去了整整65年！而日本明治政府上台第四年（1872年）就发出“学制公告书”，彻底改革日本教育，短短十年便大见成效。中日两相比较，关键就在于，清朝政府是把西方文明割裂看待，先重硬件，几十年后才发现软件更为关键，尤其认识不到教育的根本性作用，教育改革竟然放在最后考虑，清政府的短视真令人惊叹！我国近代以来，出国考察团不可谓不多，但像岩仓使团这样大规模、这样高规格、时间这样长、考察范围这样广、所到国家如此之多、见解如此深刻、对国家发展战略影响如此之大的还没有过。清末朝廷派出的五大臣出洋考察，主要偏重在宪政方面，而且还是迫于国内形势的被动之举。我国改革开放后的考察团往往偏于某一个行业，高规格综合性的考察团极少，时间也很短，大多是走马看花很难深入，考察结果对国家发展战略的影响微乎其微。有些考察团根本就是出去游山玩水，回来后以一句“国外情况不符合中国国情”便可交差，让人怀疑这些考察者是真想学还是压根儿就不想学。
日本思想家如福泽谕吉等人的影响对政府决策也起了重大作用。我国特别缺乏思想家，尤其是教育思想家。不吸纳思想家的超前思考和先进观念，政府的一些决策便往往是短视和急功近利的。
日本的“学制公告书”由政府来发出，并对文部省直接发出指令，这充分说明了教育重大决策由政府主导，文部省（教育部）只是具体执行者的思路。而我国的教育振兴计划却由教育部做出，国务院批准发布，正好弄反了。现在教育问题是综合性非常强的一个重大问题，牵一发动全身。我国教育的许多问题都出在教育部门与科技、经济、文化等教育需求部门老死不相往来。社会已全面向市场经济转型，教育部门却还是大一统的计划体制，极为缺乏市场意识，不知道社会发生了什么变化，不知道当今和未来社会最需要什么样的人才，教育界成了一个封闭僵化的“计划经济最后堡垒”。现在大量的大学生找不到工作，有一位北大毕业生竟声称自己是北大培养的“废物”，而社会上各行各业又抱怨招聘不到合适的人才，根本原因之一就在于教育内容和方法与社会发展严重脱节。要改变这种状况，首先要从教育决策的源头改起，应由国家最高权威部门主导，让政府各部门官员和科技、经济、文化等部门第一流的精英都参与教育决策，使教育决策系统成为一个眼光长远、综合性强、高度权威、与科技发展密切联系、对社会变化反应敏捷的机构。这个机构要有两个触角，一个触角伸向国内外科技、经济、文化等教育需求的第一线，迅速收集实践中的变化信息，弄清当今和未来社会最需要什么样的人才。这就需要在各个行业建立许多信息点，形成快速的信息反馈机制。另一个触角伸向国内外第一流的思想家、科学家、教育家，随时吸纳他们的思想和观点，成为教育决策的理论指导。僵化封闭的教育部门自己关起门来做教育决策的现象再也不能继续下去了！
日本明治政府大量启用留学生和外籍人士来帮助政府制定学制，而我国只是聘请了一些外籍教师参与具体的教学，对最根本的、影响最大的学制却不让外国专家参与，这又一次反映了我国教育界的封闭和短视，仍有清末“中学为体，西学为用”的阴影作祟。教育只在战术层面对外开放，更重要的战略方面却极为封闭，这不是真正的开放，与全球化的时代格格不入。
日本明治政府发展教育首先以小学和师范为重点，而且要求校舍的兴建，宁可花较长时间，但施工品质一定要好。这是抓到了根本。小学是一切教育的基础，而小学老师更是基础的基础。我国却首先抓大学，大学一会儿扩招，一会儿要创办世界一流大学，全国各地争建大学城，大量资金投到大学，大学里大楼越来越多，大师却越来越少。而小学教育却无人问津，许多小学破破烂烂，农村小学更是惨不忍睹，小学老师素质普遍低下。这是典型的急功近利本末倒置的做法，最后的结果，不但小学办不好，连大学也难以成为世界一流。
日本将岩仓使团欧美考察的实录整理成《特命全权大使美欧回览实记》正式出版，把书中的重要内容作为日本人的必修教育课程。我国也曾出版过梁启超写的《欧游心影录》等考察见闻类的书，我国教育界却从没把这类书当做必修教育课程，可见日本教育界对国外见闻的高度重视。我国教材中山水游记到是不少，但是对国外先进事物的介绍和观感类文章却少之又少。这反映了我国教育界对国外先进事物缺乏敏感，少有虚心学习的态度。在最应重视培养学生学习态度的教育界，自己都缺乏博采众国之长的学习精神，教育能不落后吗？
日本明治政府在国家还不富裕时，教育经费却在各项国家预算支出中最多。我国各级政府官员却总认为只有先富起来，才能扩大教育经费的比例，总把教育发展摆在靠后的地位，两相比较，识见的高下立现。
我们再来看看美国人又是怎样制定教育发展战略的吧。
1983年四月，美国高质量教育委员会发表《国家处于危机之中：教育改革势在必行》的报告，报告指出美国教育严重不适应科技的迅猛发展和信息时代的要求，教育改革的滞后，已经使美国处于危机之中。想想看，美国当时是世界头号强国，诺贝尔奖获得者最多，科技发明专利占到全世界的三分之一，没有受到外国的任何经济和军事威胁，也没有发生大的自然灾害，但却称“国家处于危机之中”，而且这种危机不是来自政治，不是来自军事，也不是来自经济，而是来自教育！这种身处盛世，却大发“危言”的自省精神，非常值得我国学习。我国教育问题成堆，应试教育已经到了窒息民族生机、大批地制造废物的程度，却从没见教育部说过“国家处于危机之中”，教育界许多人还沾沾自喜，认为我国的教育质量高，起码是基础教育质量高（其实主要是学生书面考试分数高），教育界内部极为缺乏危机感。
教育不像政治、经济和军事，它不直接关系到国计民生，似乎是个“软”任务，所以国人很少把教育与国家安危联系起来。知识经济恰恰就是最看重“软”件的时代，一个国家如果“软”的方面不如人，那就是最严重的危机。前些年许多人发现了我国中小学语文教育的荒唐，但首先觉察出这个问题的不是教育界的人，而是文学界的作家诗人们。当年《北京文学》杂志专门在一期中讨论语文教育问题，发表了诗人邹静之写的《女儿的作业》等一批文章，从而引发了全国性的语文教育大讨论，极大地推动了语文教育的改进。其实，这本该是教育界份内的事，却让文学界越俎代庖了，这是教育界的耻辱。这说明我国教育界已严重缺乏时代敏感，更不要说危机感了。
美国人发现了教育使国家处于危机之中，他们又是怎样做的呢？
早在1985年，享有盛名的美国民间科学团体——美国促进科学协会，在全国科学技术委员会等机构的资助下，聘请400位国内外著名的科学家、教授、教师以及科学、教育机构的负责人，用了近四年的时间，于1989年完成并公布了一份文件，题为《2061计划：为了全体美国人的科学》（2061年是哈雷彗星离地球最近的年份）。这份长达200页的总体报告和其它5份专题报告，详细地论述了全面改革美国初、中等教育体系的设想、步骤、目标和科学依据。这份报告认为，改革的重点不是放在天才学生或哪门特定的科目上，而是为使所有青少年儿童都得到基本的科学（包括自然科学和社会科学）、数学和技术教育，使他们生活得多资多彩并富有成果。这种教育应该适应科学知识和技术力量的急剧增长。这个计划将每个学生从幼儿园到高中毕业的13年教育中应该获得的基本科学知识浓缩为12大类课题：科学、数学、技术的本质、自然界的构成、生态环境、人体机能、人类社会、技术世界、数学世界、科学史观、共同主题、思维习惯。教学方法一改传统的按照不同科目分别教学的做法，而是围绕不同的课题展开广泛而深入的探讨，学习变成了课题研究。
这个计划可以说是知识经济时代教育改革的纲领性文件，具有普世价值。它给了我们许多启发。
一是美国促进科学协会的高度敏感。1985年电脑网络还刚刚萌芽，这家协会的有识之士就意识到必须从根本上和整体上改革教育，使之适应高新科技的迅猛发展。二是计划制定者的超前眼光，一下子就考虑到了几十年之后。三是文件的制定过程耐人寻味。这份计划不是由教育界牵头制定的，而是由美国科学促进协会发起，这个协会还是个民间组织！这说明科学是推动社会发展（包括教育发展）的最根本、最活跃的力量，科学家最清楚未来科学发展需要什么样的人才，他们站得高，看得远。而民间组织又是最敏感的，没有政府机构的滞后和僵化。我国科技界的“863计划”也是几位科学家私下里写信给邓小平促成的，对我国的高科技发展产生了巨大的推动作用。这种第一流的科学家参与教育决策的做法非常值得我国借鉴。四是参与计划起草的专家的多样性和开放性。参与的人员包括著名的科学家、教授、教师、以及科学和教育机构的负责人，可以说是吸纳了科学和教育界的精英。特别要指出的是，还邀请了国外的专家教授，人数达到400多人，花了近四年时间，可以说是不惜血本，这是对教育高度重视才会有的举措。我国可以集中大量科学家、举全国之力参与“两弹一星”计划，但在教育决策上却缺乏美国人的魄力，更不能想象请外国专家参与我国的教育决策了。我国许多城市能请外国设计机构参与城市的规划设计，为什么就不能请国外第一流的科学家、教育家参与教育规划呢？教育的规划难道不比城市的规划更重要吗？五是该计划明确了教学方法和教学内容的改革方向，提出用围绕课题广泛探讨的方式代替传统分科教学，这是对以工业文明为基础的教育模式的根本性改革，顺应了信息文明的要求。从此开始，传统的老师主导的分科“教学”，让位于师生共同探讨的“研究性学习”，学校不再像工厂，教学也无法满堂灌了。从此，教育内容不再以“教科书”为中心，而是以“课题”为中心，分科的学习，变为围绕课题的综合性学习。相应的，评价方法也会发生根本性的变化，你对“研究”的过程怎样进行考试？又怎样打分？可以说，这是从根本上改革了评价方式！
“2061计划”提出的教育改革，可以说是翻天覆地的，但也将是极为艰难的，美国人计划用几十年的时间来完成这项巨大的变革。美国《伍德兰兹论坛》的记者在1985年采访当时的美国国家科学院院长普雷斯博士时就直截了当地问他：“是不是美国教育就是使我们的竞争地位日益下降的一个要因呢？”这位院长毫不犹豫地回答：“很遗憾，是的。我国学生的阅读、理解和写作能力，对周围物质世界的领悟能力，以及发展定量技术的能力都在日益下降。这些情况大都可以在我们的教育系统上找到原因。显而易见，美国的这项据称要持续四分之一个世纪之久的改革计划，正是这个国家决意从根本上改变美国科学教育这种不如人意的局面所采取的重大举措。”
“2061计划”的改革重点不是放在天才学生或哪门特定的科目上，而是为使所有青少年儿童都得到基本的科学（包括自然科学和社会科学）、数学和技术教育，使他们生活得多资多彩并富有成果。这是一个教育民主化和大众化的目标，立意高远，本身就深具平等精神，充满了人文关怀，体现了教育不仅是使学生获得谋生技能而是增进他们幸福的观念。可以说，美国人早在十多年前，就已超前地勾勒出了教育整体性改革的战略框架，后来就是具体实施了。在电脑编程中有一种“结构化编程”的思想，方法是“自顶向下，逐步细化”，美国教育改革的“顶”已经搭好了，下面就是具体的“细化”过程了。而我们国家的教育改革也必须根据我国的实际，首先搭好这个“顶”，而且在国家这一级大“顶”之下，各地区还应当有各具特色的小“顶”，然后再逐步细化，否则改革将是盲目和充满风险的。我特别注意到，这个计划足足花了四年时间才制定出来，又准备用几十年的时间来完成，可见美国人已充分认识到问题的复杂性和教育大变革的艰难。而我国的教育改革往往仓促上阵，即没有经过长时间、大范围、高水平的周密考察论证，也没有邀请国内外第一流的知识精英参与规划，更多是教育界内部的自说自话，实施起来也是三分钟热度，追求急功近利的短期效应，往往是初期大哄大叫，没过多久便烟消云散渺无声息了，而教育的所有弊端依旧。
《2061计划》让孩子从幼儿园就开始“研究”课题，一直到高中毕业，都沉浸在一种“研究”的氛围中，熏陶了十多年，学生的好奇心、问题意识、科研兴趣、科研能力、知识的综合运用能力、独立思维能力、自主能力能不强吗？单科的书面考试，美国学生肯定考不过我国分科学习、做题无数、身经百战、专会考试的学生，但谁的能力更强，谁的科学素养更高，谁更有宝贵的好奇心，谁更有“后劲儿”，谁更能解决实际问题，谁更有创新能力，谁更有主见和独特的个性，谁更健康活泼不是一目了然了吗？
学习国外先进经验，首先应当学习国外先进的决策方法，战略一错，一切皆错。应当彻底改变我国制定教育战略的方法，建立科学的教育决策机制，这样才能保证教育改革的方向和取得真正的实效。
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