存款保险制度对我国银行业的影响--基于国际比较的视角_银行论文

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       当前，我国宏观经济正进入中高速发展的新常态，银行业发展增速放缓，在加快推进利率市场化进程的背景下，构建适合我国国情的存款保险制度以保护存款者利益、强化金融监管及保障金融安全显得尤为重要。在历经21年之久的曲折前行后，我国存款保险条例终于“破茧而出”，2015年3月31日《存款保险条例》正式发布，标志着我国存款保险制度正式建立。即将于今年5月1日实施的这一制度具有什么特征？会对我国银行业产生什么影响？我国银行业应采取何种策略积极应对？这些问题值得进一步探讨。

       一、存款保险制度的主要特征

       从1934年美国正式建立存款保险制度以来，截至2013年底，已有110多个国家(地区)建立了存款保险制度。尽管不同的法律制度、经济体制、金融体制以及社会文化和发展阶段等导致了各国存款保险制度特征各异，但从实践中看，目前国际上主要存在三种类型的存款保险制度。为此，本文选择了代表三种不同类型存款保险制度的美、英、日、德四国作为比较对象。

       (一)美、英、日、德四国存款保险制度的主要特征

       1.制度组织形式特征

       当前国际上存款保险制度主要有三种组织形式：一是以美国和英国为代表的政府建立的存款保险制度，这种形式已被大部分国家或地区采用；二是以日本为代表的政府和金融机构共同建立的存款保险制度；三是以德国为代表的金融机构联合建立的存款保险制度。在参保方式上，英国和日本主要采用强制保险的方式，即依据相关法律强制参保；美国和德国采取自愿和强制相结合的方式。

       2.保险机构组建方式特征

       存款保险机构作为存款保险制度中的重要一环，直接关系到制度的实施效果及公众对银行业的信心。如表1所示，美、英、日、德四国组建了不同性质、不同职能的存款保险机构。

       3.制度授权模式特征

       目前存款保险制度采用的授权模式有：“付款箱”模式(Pay-Box)，成本最小模式(Loss-Minimiser)，风险最小模式(Risk-Minimiser)[1]。美、英、日、德四国采用的授权模式如表2所示。

      

      

       4.制度基金体系特征

       保险费率类型上，目前国际上主要采用统一费率和基于风险调整的差别费率两种模式。如表3所示，美国和德国采取了风险差别费率模式，英国和日本采用统一费率模式。

      

       (二)我国存款保险制度的主要特征

       党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制。”存款保险制度无疑是建立和完善中国金融安全网的一个重要组成部分。从2015年3月31日发布的《存款保险条例》中，我们可以清晰地看到我国存款保险制度在制度组织形式、保险机构组建方式、授权模式、基金体系方面呈现出显著特征。

       1.制度组织形式

       我国存款保险制度由政府设立，采取强制参保的方式，与英、日采用的参保方式相同。《存款保险条例》第二条明确表示，我国的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，不分规模和性质，都应当参加存款保险制度[2]。

       2.保险机构组建方式

       存款保险基金管理机构是我国的存款保险机构，由国务院决定，其主要职责在《存款保险条例》中得到明确规定。与美国联邦存款保险公司职能相似，我国存款保险基金管理机构不仅在参保机构面临风险或损失时介入偿付，还有权采取早期纠正措施和风险处置，即事前监管和事后赔付相结合，实现预先风险防范和及时风险化解。

       3.制度授权模式

       我国存款保险基金管理机构在《存款保险条例》中被赋予了明确的职能，其既有一定的风险处置职能又有一定的审慎监管权，由此可知我国存款保险制度和美国存款保险制度采用的授权模式类似，都是采取风险最小模式，有效地降低投保机构风险，强化存款保险制度的作用。

       4.制度基金体系

       保险费率类型上，《存款保险条例》规定采用基准费率和风险差别费率相结合的费率方式，具体费率标准由存款保险基金管理机构根据不同情况制定和调整。参保银行缴纳的保费、参保银行清算中分配的财产以及基金运用中获得的收益构成了我国存款保险基金的主要来源，国务院不给予直接拨款。此外，《存款保险条例》明确规定实行限额偿付原则，最高偿付限额为人民币50万元。

       二、存款保险制度的实施对银行业的影响

       (一)美、英、日、德四国存款保险制度的实施对银行业的影响

       1.对银行危机的事前预警作用

       这种预警作用在美国体现的最为明显。美国联邦存款保险公司(FDIC)坚持“事前预防重于事后处理”的原则，强化对健全金融机构及其风险形成过程的监督管理，全面评估商业银行的资本充足状况、资产质量状况、管理水平、收益状况、流动性状况以及对市场风险的敏感性程度。

       2.对银行危机的事中救助作用

       在2008年金融危机席卷全球之时，美国联邦存款保险公司(FDIC)在危机中灵活履行职能，创新性地扩大职能范围，通过清理银行体系资产负债表，为不良资产提供市场化融资渠道，推出临时流动性担保计划，解冻信贷市场，参与处置“太大而不能倒闭”的高风险复杂金融机构，成功救助了花旗银行和美国银行，充分显示出存款保险制度在金融安全网中的重要地位。

       3.对银行危机的事后处置作用

       采用成本最小模式的日本和风险最小模式的美国在银行破产时，存款保险机构都有权参与到银行资产的处置和负债处置过程。在危机银行无法摆脱破产困境时，存款保险机构会作为其接管人，依法进行资产处置、存款偿付和负债处理。其中，资产处置是危机银行处置中一个重要环节，存款保险机构一般采取暗盘竞标、公开拍卖、资产管理合同、资产证券化和执业人员债务追偿等方式。

       在实践中，存款保险制度还带来了一定的负面效应，主要表现在以下两个方面：

       第一，诱发道德风险问题。所谓道德风险问题是指参保机构在事先知晓存款保险机构会对危机中银行实施救助行为后，在制定经营管理策略时，参保银行将倾向于高风险投资项目以牟取高收益。道德风险问题主要是由采取的统一保险费率模式引致的。不同规模、不同性质、不同经营风险的银行向存款保险机构缴纳统一的保费，与银行资产组合、经营风险没有关联性，在经营中有可能铤而走险以追求高利润。

       第二，引致逆向选择问题。所谓逆向选择问题是指在实施存款保险制度中参保机构往往是那些最有可能发生倒闭或破产的银行，而那些相对经营稳健、资产健全的银行因具备严格的内控机制不参保。逆向选择问题主要是由自愿参保方式引致的。自愿参保方式即意味着部分金融机构有权自行决定是否参保，从而有可能导致风险偏好型的银行更倾向于参加存款保险制度以转嫁风险，而风险厌恶型的银行选择不参保。

       (二)我国存款保险制度的推出对银行业的影响

       多年来，我国一直实行隐性存款保险制度，即以国家信用为银行提供担保，当银行破产时，投入政府财政资金或中央银行贷款对存款人的全部存款予以全额保护。《存款保险条例》的公布，标志着我国存款保险制度正式从过去的隐性走向显性。作为金融安全网三大支柱之一，存款保险制度的建立有利于优化银行业发展环境，提高金融体系稳定性，为银行业长期健康发展提供有力保障。

       1.有利于营造银行业公平竞争的氛围

       在存款保险制度实施之前，大型商业银行在金融市场中凭借国家信用作担保，被普遍认为“大而不能倒”，在吸收存款、投资理财等金融业务中受到社会大众的青睐。在存款保险制度实施之后，国内设立的所有吸收存款的银行业金融机构都是参保机构，这无形中淡化了大型商业银行的优势，增强了金融机构主体的平等性，有利于形成丰富合理的金融体系[3]。

       2.有利于银行危机的防范和化解

       存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，其职责之一就是采取早期纠正措施和风险处置措施。在防范风险方面，存款保险制度通过对高风险银行实施高费率、采取风险警示和早期纠正等措施，保障存款人资金安全[4]。在投保机构面临危机时，存款保险基金管理机构依法介入，及时启动风险处置，要求投保机构及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等[5]。

       3.有利于保障银行业整体稳定

       存款保险制度的广覆盖有利于防止发生个别银行挤兑而引发金融恐慌。据中国人民银行的测算，我国存款保险制度实施的50万元偿付上限可以保障99.63％存款人的全部存款[6]。同时，基于银行风险的传导性，存款保险基金管理机构事前监管、及时救助以及事后处置，能够有效防止“多米诺骨牌”效应的发生，避免单个银行发生破产、倒闭或退出市场时动摇到整个银行系统的稳定。

       4.有效规避道德风险问题和逆向选择问题

       统一费率有可能引发道德风险问题，自愿参保方式有可能诱发逆向选择问题。我国存款保险制度采取强制参保的方式，国内设立的吸收存款的银行业金融机构都必须参加存款保险制度，接受存款保险基金管理机构的监督和管理，可有效规避逆向选择问题。同时我国存款保险制度采取基准费率和风险差别费率相结合的保费缴纳方式，避免了参保机构过度依赖存款保险机构而采取的冒进行为。

       作为金融改革的重要环节，实行存款保险制度也会给银行业带来众多挑战，尤其是对经营状况较差、规模较小的金融机构而言，主要表现为：

       1.加速银行业的两极分化

       50万元的最高偿付限额，有可能带来存款分流效应，尤其是超过50万元的大额存款。限额保险模式下大额存款人可能会倾向于选择风险较低、规模更大、资产较雄厚的大型商业银行，这样就会造成大型商业银行增长速度更快，中小金融机构和民营金融机构负债增长速度受限的局面。

       2.银行风险管控能力受挑战

       限额偿付模式下各类银行债务不再受兜底保护，金融机构同业存款也不在受保范围，这样金融机构极易因交易对手的破产而遭受损失，再加上我国利率市场化进程的不断推进，对银行的风险防范能力和管控能力提出了更高的要求。

       3.银行的金融创新能力受挑战

       一方面，在限额保险的方式下，为了留住大额存款人以及满足存款人越来越旺盛的多元化投资需求，中小金融机构和民营金融机构需培养更多优势。另一方面，每年缴纳的保费必然会增加参保机构的经营成本，压缩其利润空间，在激烈竞争的市场环境下，提升金融创新能力以提高自身市场竞争力，是摆在参保金融机构面前亟须解决的难题。

       三、我国银行业应对存款保险制度的策略

       1.以客户需求为导向，转变市场观念

       以德国银行为例，为适应客户要求和满足市场需要，德国银行广泛建立了客户经理制，拥有发达的客户关系管理(CRM)数据库，注重分析客户金融需求和提高客户满意度。在银行的机构设置上，充分根据银行自身的市场定位来调整机构设置，在金融产品的推出方面则充分考虑客户的分类和不同客户的特点，设计出全方位的、多品种的、多种风险组合的产品。

       2.降低经营成本，提高银行盈利能力

       以日本银行为例，为降低银行经营成本，在20世纪90年代中期日本银行实行裁员制度和大幅度减少银行分支机构，尤其是海外分支机构，以战略联合来降低成本。同时为了提高收益，日本主要银行从以低收益的企业贷款为主转向了证券市场，着手于改善贷款结构和提高贷款收益以提高核心业务能力，此外还通过扩大消费贷款、拓展零售业务以及增加住房贷款来增加业务收入。

       3.注重银行业务创新，转变经营增长模式

       作为银行业务创新最活跃的国家，美国的银行业务创新具有时代性。在20世纪60年代中期到90年代中期，美国银行业务创新是以创新业务工具为主，主要体现在增加资金来源、规避利率管制和风险、规避《巴塞尔协议》和用银行的资源提供广泛的服务等方面。在20世纪90年代中期以后，美国业务创新则转向业务流程创新，注重业务流程再造，即由前台系统、后台系统和顾客关系管理系统构成，为客户提供一站式服务以吸引、留住和挖掘客户。

       4.建立科学的风险管理体系，提高风险管理能力

       以德国为例，德国银行通过设置有效的风险管理组织架构、采用先进的风险管理技术和有效的风险管理文化来实行一整套的风险管理体系。德国银行的风险管理组织架构主要以贷款审查、贷款监测和合规管理为主，注重对贷款企业现金流分析、盈利分析以及市场战略分析，重视风险管理文化的塑造，积极处置贷款中存在的问题和进行坏账审查以合理防范风险。

       此外，我国银行业还需制定科学的发展策略，变革银行经营目标，从“以利润和所有者利益最大化”转向“以利益攸关者利益最大化”，建立科学的内控流程，强化自我监督和自我管理，抓住机遇，在困境中找到突破，从而真正提高自身竞争力。

       收稿日期：2015-04-03

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