论我国财政与政府行为的具体关系，本文主要内容关键词为：财政论文,关系论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓财政，它是政府的分配行为，这决定了财政的根本矛盾：作为一种分配，它属于经济范畴，应遵循经济规律要求而活动；作为政府活动，它是倚凭政治权力，通过政治程序来推展活动的。在市场经济中，与市场机制和市场规则直接安排推动着市场性的经济活动不同，政治程序、制度和规则等却直接安排推动着非市场性的财政活动。财政的这种由政府行为直接决定和推动经济活动的特点，在市场经济内的全部经济活动中，几乎可以说是绝无仅有的。它决定了仅凭经济学理论，是难以完全说明并指导财政活动的，还应考察政府行为的直接相关作用才行。
然而，迄今为止，我国财政学界大体仅局限于财政的经济分析，而不涉及政府行为对财政的具体作用问题。这不仅是理论上的重大缺陷，而且许多实践上的问题和失误也与此有关。在建立社会主义市场经济的今天，提出政府行为与财政的具体关系问题，对于如何正确处理我国财政与市场的关系这一财政的根本问题，是有重大的现实意义的，故特撰文探讨之。
一、市场对财政权的根本限制
在市场经济中，市场关系是决定性的力量，它决定了政府的财政活动必须根本适应市场的要求，财政权的运用和财政的政治程序的形成必须符合市场的根本利益。为了保证这点，市场又从根本上对政府的财政行为予以约束、规范和监督。近现代财政是在长期的发展过程中，逐步解决这一问题的。
在西欧封建社会末期向资本主义社会转化的过程中，最初是专制王权对国家的统一，导致原先分散存在的具有强烈私人财务性质的大大小小的领主准财政的消亡，以及统一的专制君主的国家财政的建立。尽管此时王权的极大增强起着支持统一市场的形成和资本原始积累的作用，但“朕即国家”在财政上为所欲为的可能性，显然从根本上对新兴资本和市场的发展形成了严重的威胁与危害。这引致了新兴资本和市场对专制君主的长达数百年的，以建立国家预算制度为标志的财政权的争夺。这种对专制君主财政权的剥夺，最终在资本主义社会演变为议会与政府间的财政分权格局，对政府活动形成了根本的约束和规范：（1）财政活动以立法方式加以根本规定，如税收立法和国家预算的审批监督等权限，属于立法机构而非行政机构。这就使得市场力量可以通过自己的代议机构，约束和规范政府财政行为，确保财政活动不违背市场的根本意志和利益；（2）国家预算是具有法律效力的财政计划， 对具体的财政分配，其中尤其是各项财政支出，作了详细的规定和安排。这使得市场具有了通过议会控制政府具体的财政活动能力；（3）财政活动必须遵循国家预算程序运转，即必须经过国家预算的提出、审批、执行、调整、决算等一系列过程，这使得政府的实际财政活动全过程，经由议会而处于市场的根本控制下。
政治权力是一种凌驾于社会和市场之上的力量，其具体运用，是既可能为市场运行提供积极的帮助和支持，也有可能违背市场要求而危害市场，即使政治权力的行使者真诚地力求使自己的行为符合市场的根本利益，也难以确保做到这点，就更不用说当执政者随心所欲地去运用政治权力了。因此，形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序，是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。上述西方财政运行中政治权力的制约机制的形成，从根本上说明了：为什么西方财政能在数百年中始终将自己的活动范围和规模基本限制在市场所允许的程度内，而不以自己的非市场力量直接插手干预市场的正常活动；为什么西方财政的具体收支活动的效率性、科学性和成功性等相对较高，而财政活动中的贪污、腐败、浪费等现象则相对不那么严重；为什么西方财政活动具有较完整的社会抉择与决策形式，而难以存在少数人甚至某个人一言九鼎独断专行的状态。其原因就在于，不仅资本和市场要求西方财政应该做到这些，而且也通过对政治权力的根本控制和约束，而实际做到了这点。从这个意义来看，资本主义发展过程中对行政当局财政权力的限制和根本约束格局的形成，无疑是有其积极的历史贡献的。它将财政这种公共活动直接置于社会的抉择和决策之下，尽管这是以统治阶段的意志和根本利益为转移的，但比之封建家天下的仅凭君主及其官吏的个人意志为转移的封建国家财政来说，是一种巨大的进步。
财政的立法权与执行权分离又制衡的格局，并不仅存在于西方，在前苏联、东欧国家和我国也如此。从我国来看，宪法规定了作为国家最高权力机关的全国人民代表大会，具有颁行税法，审批监督国家预算等基本的财政权力；而作为最高权力机关的执行机关的国务院，则是在宪法、各财政法和具有法律效力的人代会通过的预算文件的根本约束下，组织和执行具体的财政活动的。这种与西方国家基本一致的财政上的政治程序和制度框架，表明了我国经济对财政活动进行社会约束、抉择和决策的可能性。
然而，这种可能性在我国几十年的财政活动中，从总体看并未完全变成现实性：
第一，缺乏约束财政活动所应有的法制条件和环境。尽管宪法赋予了人代会以财政活动上的根本权限，但在过去法制建设相当薄弱的环境下，除少数的宪法条文、税法和每年人代会通过的预算文件外，就基本上不存在其他财政立法了。这样，我国财政法的主要部分是由国务院所颁行的各种有关财政工作的行政法规所组成。这种行政机构自己颁布法规自己执行的状态，实际上否定了财政分权的格局，大大削弱了人代会及其所代表的社会公众对财政活动的制约监督能力。
第二，这些业已薄弱和有着严重缺陷的财政法律和法规，在很大程度上也没能得到执行，财政活动中有法不依、有章不循的现象严重。少数乃至个别人主观随意决策，乱批条子，乱上项目而导致严重损失的现象，在我国几十年的财政工作中屡屡发生。尽管受到报章杂志的揭露和谴责，尽管各种政府报告、决议及其他文件也三令五申要求克服与改进，并且有关机构也予以打击，但这些人所共知的弊端仍延续至今而无法根除杜绝，表明了社会公众对财政权限的制约能力仍是相当软弱的。
第三，作为权力机构的各级人代会未能有效地约束和监督财政活动的展开。从各级人大所审批的预算草案看，仅列出了收入和支出几个大项目的数字与说明，因而无法对各具体项目进行较详细的审查、修订乃至否决，而大体只能被动通过政府的预算案和决算案。与此同时，税法也并未得到完全的执行，包税和违章减免税的现象至今犹存，财政收入流失的严重状态并未根本改观。在财政支出上，各种铺张浪费、违纪违法现象屡禁不止、屡纠无效。人代会也无法对财政工作进行强有力的质询和追究相应的法律行政责任，等等，都表明了我国财政权力的社会约束和监督是何等的软弱！
如果说在仅有资产阶级民主的西方，尚且能够通过政治程序和制度规定对政府的财政权加以约束和规范，那末，在社会主义的我国就更应能够做到这点了。改革开放以来，随着法制建设的加强，上述各种状况正在纠正之中，各种财政立法的陆续通过和颁行，为我国财政决策的社会抉择化提供着重要的法律和政治条件，这是建立与社会主义市场经济相适应的财政的根本要求之一。
二、财政的社会抉择论
随着资本主义从自由向垄断转化，产生了从小政府小财政向国家和财政干预经济转化的客观要求。此时“夜警国家”、“廉价政府”等主张，已不足以从理论上指导新的现实，从而相应产生了研究政治程序如何在财政干预中发挥作用的客观要求，引起了西方财政理论的重大变化。
最初对政治程序在财政上的作用问题进行理论分析的，是瑞典学派创始人威克塞尔。他于1896年在分析公共产品问题时，涉及了该问题。他针对当时财政研究中完全模拟市场的思维方式，和忽视政治程序在财政活动中的作用的倾向，指出简单的模拟市场是缺乏现实性的。为了做到财政本身所掌握支配的资源和要素的有效配置，必须把握社会公众对公共产品的个人真实偏好。这就需要政治程序的介入，才能克服个人在公共产品供应时“免费搭车”心理所导致的对自身偏好的隐瞒，以揭示个人真实偏好，并强制地为公共产品供应征集其所需费用。
威克塞尔进一步指出，在提供公共服务上将政府视为利他主义的和全能的观点是不对的，应认识到要使财政分配达到有效配置资源的理想结果，真正的困难在于建立起切合实际的政治运作程序。他认为，理想的政治程序应由社会公众对若干选择方案进行投票，而每一方案都由完整的预算支出及其相应的税收份额所组成，政府将依据获得一致支持的方案来安排预算。但这种理想状态是不存在的，因为现实的议会政治中要取得全体一致的投票结果是非常困难的。为此，他提出了近似一致的原则，同时也强调要保护少数派的应有权益。这样，他就为建立规范化的投票模型奠定了基础。他明确地将财政决策看成是一个政治性与集中性的抉择过程，就对财政活动的政治程序问题进行了最初的理论分析。威克塞尔这些观点的正确性就在于，财政活动不是通过市场交易程序，而是经过政治运作程序的安排进行的。尽管财政活动从根本上看应受市场效率准则的决定和制约，但毕竟是由政府中介于其间。所以，必须研究财政的权力与程序对财政分配的作用问题。这些观点的提出就清楚地表明：在长时期的自由资本主义所决定的理论对国家和财政的鄙视与否定之后，西方学术界开始承认国家和财政是市场经济不仅必要，而且是合理有益的组成部分，从而开始认真地研究在市场的决定作用下，财政上的政治运作应怎样才能更好地反作用于市场了。
系统地研究政治程序对经济的作用的任务，是由社会抉择论承担的。由伯格森（Bergson.A）1938年关于福利经济学的文章开始， 鲍温（Bowen.H）1943 年关于公共产品需求与投票问题的文章，布莱克（Black.D）1948年对鲍温的投票难题作了概括，布坎南（Buchanan,J·M）1949 年批评了皮古运用威克塞尔模型对投票难题的规范分析， 阿罗（Arrow.K·J）1950年考察了集中性抉择和社会福利函数间的逻辑困难，1951年他出版了《社会抉择与个人价值》一书，引起了人们对社会抉择问题的较大关注，道斯（Downs.A）1957年分析了政府的微观行为， 从政治市场的角度考察了民主模型问题，等等。这些，都从不同侧面研究了社会抉择问题。
1962年布坎南与图洛克（Tullock.G）出版了《赞同的测算》一书，将集体抉择、决策原则和投票程序等问题汇于一体，构成了较完整的理论体系，意味着社会抉择学派的最终确立。该理论将西方的政治制度视如市场制度，将政治家视如企业家，认为在政治市场里，政治家也在追求着自身政治利益的最大化，并为此而追逐选票最大化。这样，选民追求自身利益的愿望，就通过选票制约着政治决策的过程和结果，使之尽可能符合选民的意愿。由此出发，该理论研究了选择制度在公共决策中的影响和作用，以及如何确立选举制度等问题。此后，在西方学者的努力下，社会抉择论有了很大的发展，尤其是布坎南获1985年诺贝尔经济学奖后，该论的声誉和影响都有了极大的提高。
西方财政学专著中最早出现完整的社会抉择篇章的，是马斯格雷夫1959年的《公共财政理论》一书，其第六章“预算的投票决定”即涉及了这一内容。此后，布坎南1966年的《民主程序中的公共财政学》，温弗雷（Winfrey,J·C）1973年的《公共财政学：公共抉择与公众经济》等书，将社会抉择问题大规模地引入财政学中。逐步地，社会抉择论的内容开始出现在几乎所有的财政学著作中，并且陆续补充进了单峰偏好，中间投票者模型，利益集团、政党、官僚的行为和影响等内容，形成了财政学内容中一个较为庞大系统完整的组成部分。对此，人们甚至认为，公共抉择论进入财政学，引起了公共财政学向公共经济学的转变。
我国财政学界也曾在某种程度上涉及到政治与财政的关系问题。这是在60年代初期以“财政是上层建筑还是经济基础”命题进行的热烈争论所体现的。但当时学术争议的缺陷在于：（1）它仅停留在最基本的和原理性的争议上，对实际财政活动并不产生什么影响，更不用说能深入具体地研究财政与政治的关系了；（2）争议的各方都自觉或不自觉地将财政学局限于纯经济学范围内，这就冲淡以至完全抵消了这种争议所可能带来的积极影响；（3）争议还没能深化并拓展为一门新的分支理论，就在自我枯萎中销声匿迹了，即使在80年代初该问题一度又被提起也罢。所以，几十年来我国的财政理论尽管也一直谈论财政对经济的反作用问题，但那仅是从财政是一种分配，是经济内部分配对生产影响的角度分析问题的。这就完全忽视和否定了财政对经济的反作用中，所还包含的政府行为对经济的反作用的内容。这使得我国的财政理论和分析有时显得苍白无力，而带有空洞的说教意味。
三、我国财政的社会抉择问题
我国财政学界没能对财政的政治程序运作予以深入的经济学分析，是有其计划经济的根源的：
第一，在计划经济下，个人欲望被压抑，个人利益被否定，也就无所谓以个人抉择为基础的社会抉择，政府决策也就无须考虑和服从社会公众对财政的偏好与愿望。
第二，在计划经济下，我国财政活动直接由具有生产资料所有者和生产经营组织者身份的政府进行，在很大程度上表现为企业再生产的内在因素，这也大大冲淡了财政决策的政治性，而使得财政在很大程度上直接表现为经济运作程序的一个组成部分。
第三，在计划经济下，我国财政收入，无论是税收还是利润上交，都表现为国营企业的产物，从而财政分配表现为政府取得和使用自身收入的过程，与社会公众无关。西方财政收入则无论是对个人征收的个人所得税、工薪税、财产税，还是对企业征收的公司所得税等，无不表现为是从私人资本和个人获得的，其政府支出就清楚地具有花纳税人的钱，是全社会的个人和私人资本在为财政活动提供经费的性质。这就决定了作为纳税人的个人，进而社会公众对政府财政活动的根本发言权。
第四，在计划经济下，国家对资源和要素的高度集中和直接控制，决定了当时政治体制的权力高度集中，立法机构对行政机构制约和监督相对软弱的状态。当时提出以国家政权内部分权，各权力机构和政治力量相互制衡约束为基础的社会抉择论，也是不现实的。
然而，经过十余年的改革开放，上述状况已得到很大改观，计划经济正处于为社会主义市场经济取代的过程中，决定了必须将我国财政的社会抉择问题研究提到议事日程上来：（1）政企分开要求政府为企业独立的市场活动提供公共服务，而有一个企业对财政决策的根本制约问题；（2）个人利益和欲望得到肯定， 相应要求开展以个人利益为基础的财政社会抉择；（3）多种经济成份并存，国家本身的政资分开， 形成各种成份的资本对财政社会抉择的要求；（4）财政收入已有相当份额来自非国有经济，个人对财政缴纳的税款也日益增长。此外，如前文所指出的，我国财政政治程序的社会抉择化的法制环境也已开始具备。
对于我国财政与政府行为关系的研究，将有着我国自身的特点。这些特点主要有：
首先，我国的研究必须涉及西方财政无须探讨的若干基本问题，其主要有：（1）完善我国财政决策中作为权力机构的各级人代会与其执行机构的各级政府间相互制衡和约束机制，确保全体人民的意愿能通过政治程序得到真正实现。只有这样，才能保证立法机构的基本决策权，克服少数人主观随意乱决策的弊病。只有解决了这一关键问题后，我国财政理论才有可能借鉴西方财政的有关理论，转入如何把握并遵照社会公众的根本意愿来开展财政活动；来安排财政收支等较具体的问题的研究上来。（2）完善我国财政活动中的社会监督和惩戒机制， 不仅对财政活动中的违法违纪行为和现象予以舆论谴责，而且还应予以相应的行政司法惩罚。对于独断专行导致的财政工作严重失误，再也不应仅以“交学费”来搪塞了。只有真正追究了有关人员的行政司法责任，才能确保人们小心谨慎地依据客观的市场要求去用好财政权力。（3）应大大提高国家预算的透明度，除了牵涉国家机密的项目和金额外，其余的各收支项目和金额，以及具体的编制依据和考虑等，都应向社会公布，或者至少向各级人代会公布。美国联邦政府每年公开出版的政府预算，是由包括历史数据和附录在内的原达数百上千页的内容构成的，而我国政府预算却仅由报纸的一、二个版面就公布完了的状况，是应该改进了。（4）应大大提高国家预算的计划性。 美国联邦政府大体上是于计划年度的上年年初，就已提交预算草案给国会，并大体上于计划年度开始前完成国会的审批立法工作，从而确保了财政工作的计划性。我国则往往是在计划年度已过去两三个月之后，政府才向人代会提出国家预算草案，这就不能不使“计划性”打上了相当的折扣。美国政府预算的通过要经过长达数月的议会内激烈辩论，和议会与政府间的协商妥协过程，才最终得以通过预算，这将起到集思广益，增强计划的科学性的作用。而我国的预算，则往往是在人代会开会的短短几天内就审议通过了，这就难以保证计划的精确度和科学性，即使它是人代会审批的也罢！为此，应将我国预算的编制和审批程序提前到计划年度之前进行。（5）应大大提高国家预算执行过程的立法性和监督性。国家预算作为一种计划，它在执行过程中，总会与实际的财政经济状况发生或大或小的脱节，因而追加追减预算是每年预算执行中的必然现象。这就要严格按立法程序来进行和监督，才有可能克服乱拉关系、乱批条子的现象，确保对财政权的立法约束和监督。
其次，我国财政模式与西方的差异，决定了我国财政的社会抉择有着更广的内容和范围。社会主义公有制决定了，我国财政在市场经济下，是由公共财政和国有资产财政所构成。西方财政只需对公共财政进行社会抉择，我国则除了公共财政外，还须针对国有资产财政进行社会抉择。从我国的公共财政来看，如同西方财政一样，也只能活动于市场失效的范围内，也必须一视同仁地为全社会所有的企业和个人的市场活动提供公共服务，这决定了我国公共财政的社会抉择分析，可以参照和借鉴西方的理论，只要结合我国具体政治经济环境加以拓展更新就行了。
国有资产财政的社会抉择是一个崭新的课题，无任何现成经验借鉴。国有资产财政是国家作为资产所有者进行的分配，如同私人资本的分配一样，也是市场活动的组成部分，也以资产保值增值为目的。这与公共财政处于市场外和不能追求盈利的特点是迥然相异的，它决定了国有资产财政的社会抉择的特点。
国有资产的所有者是社会全体人民，这决定了国有资产财政异于私人资本的分配，也应服从全体人民的根本利益，并受到全体人民的根本约束和监督。为此其活动应纳入国有资产经营预算，并由社会公众通过人代会对其活动加以根本决定和监督。但这一决定和监督，应以国有资产的保值增值为直接目的，应建立在国有企业独立开展市场营运的基础上。这样国有企业税后利润的分配应由企业董事会直接进行，国有资产财政对国有企业部分税后利润的集中，就有一个与企业董事会的活动配套、衔接以及权力划分问题。因此社会公众和人代会对国有资产财政活动的决定和监督，除了通过国有资产经营预算外，还应通过对董事会人选和权限的确定，通过对企业经营的根本大政方针的决定和监督等，来规范和约束国有资产财政的分配活动。
最后，应开展我国财政的社会抉择问题的理论研究。为此，应依据向社会主义市场经济转变的客观现实，对我国已有的财政理论更新发展：（1）我国财政理论曾强调财政分配的目的， 是为了满足国家履行其职能的需要，但在社会主义市场经济下，应进一步具体分析。从公共财政看，国家的职能又可具体化到为市场提供公共服务的职能，即它以满足公共需要为目的。从国有资产财政看，国家职能具体化为确保国有资产保值增值的职能，国有资产保值增值才能确保作为所有者的全体人民的根本利益，这也可以认为是根本地但又是间接地以满足公共需要为目的。只有从财政基本理论这样认识问题了，我国财政的社会抉择问题才可能进行具体深入的研究。（2）应从理论上否定我国财政界的这么一种观点，即我国财政收入全来自国有企业的缴款，个人无需承受财政负担。应当指出，不仅个人和非国有经济的缴款，而且就是国有企业的缴款，都是个人和企业将归自己支配的可用于市场运营的资源和要素，转归国家直接支配的行为，因而都有个国家财政活动如何不损害市场的正常运行，符合市场根本利益的问题。这样，国家就不应随心所欲地开展财政活动，而应当并且必须接受市场的根本决定和约束，接受社会公众的监督。只有得出这样的理论认识了，才能为我国财政的社会抉择论提供必要的理论基础。
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