国家利益的科学论争与国际政治妥协——联合国政府间气候变化专门委员会《关于减缓气候变化社会经济分析评估报告》述评，本文主要内容关键词为：气候变化论文,联合国论文,述评论文,国家利益论文,评估报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
气候变化源于环境保护的考虑，但近10年来的有关研究和决策实践表明，它已经成为当今国际经济关系和国际政治的一个焦点问题。这是因为，气候变化由温室气体排放所导致，而温室气体的排放是因为化石能源的消费，化石能源消费又是经济增长的动力和一定物质生活水平的保障。这样，气候变化与经济增长和生活水平直接相关联，从而涉及国家利益：经济发展的空间和温室气体减排的费用分担。在联合国政府间气候变化专门委员会2001年7月完成的《关于减缓气候变化社会经济分析评估报告》（注：Metz,B.,O.Davidson,R.Swart and J.Pan,2001.Climate Change 2001:Mitigation.Cambridge University Press,Cambridge,UK.pp.752.）中，可以明显地看到“科学”的成分中所体现的国家利益内容，以及国际政治妥协下的科学“平衡”。
IPCC的国际政治背景
1988年，由联合国环境规划署(UNEP)和世界气象组织(WMO)共同发起成立了政府间气候变化专门委员会(Inter-governmental Panel on Climate Change,IPCC)。作为国际气候变化谈判的科学咨询机构，IPCC负责收集、整理和汇总世界各国在气候变化领域的研究工作和成果，提出科学评价和政策建议。（注：IPCC,1998.IPCC Rules and Procedures.见http://www.ipcc.ch/）迄今为止，IPCC已组织撰写了一系列研究报告，并分别于1990年和1995年提出第一期和第二期《气候变化评估报告》（注：IPCC,1996.Climate Change 1995(in 3 Volumes).Cambridge University Press,NewYork.），对《联合国气候变化框架公约》(1992年)和《京都议定书》（注：见UNFCCC网站http://www.unfccc.de/）(1997年)的谈判和签署产生了重要影响。2001年7月，IPCC结束了第三次综合评估，分为科学、影响和社会经济分析三部分。原希望它为《京都议定书》的生效与执行提供科学支撑,而且该报告也作了这方面的努力,怎奈《京都议定书》的内容对美国、日本、澳大利亚等发达国家的长远经济利益有一定的冲突,尽管日本和澳大利亚等国在打了很大的折扣后同意继续履约,（注：UNFCCC,2001.Bonn Agreement.见http://www.unfccc.de/COP7bis/.）但美国为维护其“国家利益”，断然退出《京都议定书》。（注：Bush,G.2001.Letter to US Senators.15 March 2001.）
该报告的准备，是在联合国气候变化框架公约《京都议定书》签署后，有着发达国家面临履约压力以及发达国家试图让暂时没有减排义务的发展中国家参与国际减排的政治与经济背景。发达国家的履约问题之争主要在欧美之间，表现在履约方式的选择上。美国强调市场途径，通过温室气体排放许可的贸易来“弹性”履约；而欧盟要求地区限额减排，防止因“弹性”履约而转移排放，使减排目标落空。发展中国家的参与问题，主要表现为南北之争。发展中国家希望争取发展空间(温室气体排放涉及发展水平与前景)，而且历史累积排放有限，不愿过早承诺；而部分发达国家坚持认为，如果没有发展中国家的参与，则全球温室气体排放难以得到有效控制。该报告中评审意见较为集中的，也多在这两个问题上。
“科学评估”的国际制度安排
经过十多年的运作实践，IPCC的“科学”评估已基本制度化和程序化。IPCC由联合国环境署和世界气象组织的成员国组成，包括联合国的所有成员国。由各成员国政府代表参与的IPCC全会是IPCC的决策机构。IPCC全会按世界气象组织划定的区域选举由30人组成的IPCC执行局，负责IPCC决议的执行和事务管理。IPCC在日内瓦的世界气象组织内设秘书处，有书记、副书记各一名，分别由世界气象组织和联合国环境署派官员任职。各成员国尤其是发达国家向IPCC捐资，建立了IPCC基金，用于资助IPCC全会和发展中国家官员和学者参与IPCC活动的有关费用。
IPCC专设三个“科学”评估工作组，涉及气候变化的科学、影响和减缓气候变化的技术、社会和经济分析等方面。每个工作组设两位共同主席，一位来自发展中国家，另一位来自发达国家，均由IPCC全会选举产生。发达国家共同主席所在国出资设立一个技术支持处，负责组织、协调和实施评估。IPCC的第三次评估，第一工作组的活动由英国政府出资，技术支持处设在伦敦；第二工作组在美国华盛顿；第三工作组在荷兰。
按IPCC的规则与程序要求，IPCC各工作组的评估报告大纲需要由IPCC执行局通过。IPCC评估报告写作组的专家，需要由各国政府推荐，IPCC执行局同意。评估报告包括若干章，每章有两位专家担任本章写作小组的组长，原则上要求分别来自于发达国家和发展中国家。（注：但在实际操作中，发展中国家由于研究工作的相对落后，难于找到合适人选。因此，这一要求并没有严格实施。）各章的写作小组成员，要求至少有一位来自于发展中国家。此外，每章还有分别来自于发达国家和发展中国家的两位审查编辑，（注：Review editor.）审查核实写作小组是否合理采纳了各国政府、国际机构、非政府组织和其他专家对报告的评审意见。
各工作组专家的评估报告从初稿到定稿，要经过三次政府和专家评审。所谓政府评审，是由政府组织专家，以各国政府的名义向写作组提交意见；专家评审则是以专家个人名义对报告提出评审意见。正是通过这一渠道，各国政府、非政府组织、利益集团以及各学术流派要求修正、增加或删除有关观点和内容。由于评估报告太长，而且学术性较强，政策制定者难于全面审查认可。因而，IPCC要求报告写作组在报告的基础上提炼出约为8页篇幅的《决策者概要》（注：Summary for Policymakers(SPM).在第三次评估报告中，新增加了一份《技术概要》(Technical Summary)，内容比SPM更为充实具体些。）和信息量略大一些的《技术概要》。前者需要按工作组由IPCC全会逐行通过；后者和报告本身要由IPCC全会认可接受。不仅如此，分别通过的三个工作组评估报告还要一起由IPCC全会统一通过。
IPCC的评估，必须基于现有科学文献。所谓科学文献，是指在国际科学刊物上经过匿名审查的、公开发表的学术研究论文和专著。对于其他正式和非正式出版物，写作组的专家需要对其学术质量加以甄别，决定是否用于评估分析。
从上述情况可见，IPCC的科学评估，是在一个政治上约束性较强的国际制度构架下实施的。结果必然是“科学”与政治联姻，科学的背后可能有政治背景，政治意愿可能通过科学体现出来。
围绕温室气体减排的科学论争
根据政府间气候变化专门委员会章程，第三工作组负责“减缓气候变化”社会经济方面的科学评估，为成员国参加有关国际谈判和决策提供科学依据。IPCC执行局批准的评估报告写作大纲包含10章，另加“政府决策概要”、“技术性概要”和附录。主要内容涉及问题概述，社会经济与温室气体排放前景，温室气体减排的技术与经济潜力，生物学减缓方案的技术与经济潜力，技术与应用的障碍，机遇和市场潜力，政策措施与手段，成本计算方法，全球、地区和国家的减缓费用及共生效益，产业部门的减缓费用及共生效益以及决策分析构架。
“减缓气候变化”评估报告写作组专家有150多位，分别来自于80多个国家，但欧、美、日的学者不论是在数量上还是在学术水平上，均占主导地位。在技术支持处的组织协调下，报告写作组三易其稿。每稿在完成后，均由第三工作组技术支持处汇编，以特快专递方式，邮送160多个国家政府、50多个国际机构、近100家非政府组织以及250多位专家学者，进行政府与专家评审。与此同时，该报告还全部上互联网，供评审者下载。
不论是写作组内部还是专家或政府评审，对有关减缓气候变化的学术争论，主要涉及三个方面：公平与效率、成本高低、减排路径。这些争论，既有学术门户之见，又有较强的国际政治背景。如果写作小组内得不到体现，在政府或专家的意见中，通常会明确提出。
关于公平与效率问题，主要表现为学术门户之争，但其国际政治内涵为南北利益分歧。从学术上看，公平竞争，实现资源的优化配置，效率中间体现了公平。不仅如此，资源的稀缺性可以在市场上通过价格的变化，通过促进技术进步和替代，实现资源的保护和环境的可持续。国民收入的再分配，应与资源的市场优化配置区别开来。但在另一方面，由于市场失效和信息不对称，在许多情况下，效率的实现可能牺牲社会中弱势群体的利益。由于资源的社会价值在市场价格中难以得到充分体现，很可能造成环境的破坏，危及环境的可持续性。前者为新古典经济学的自由学派，以美国学者为代表；后者为制度经济学的干预学派，欧美学者中理论建树较多，但发展中国家的一些学者在IPCC报告中应用较多。这两种观点，在报告中均有明确体现。争论集中在第1、6、7、8、9、10章，以第1章最甚。（注：主要反映在第一章，见Banuri,T.and J.Weyant,2001.Setting the Stage:Climate Change and Sustainable Development.In Metz et al.(eds)Climate Change 2001:Mitigation.Cambridge University Press,Cambridge,UK.）由于部分发展中国家的学者强调温室气体减排中的发展、平等与可持续问题，美国的一批著名经济学者在审查中或以学者名义，或通过政府，要求修改文稿。美国国务院以政府的名义，重复专家意见，认为该报告在学术层面上忽略了经济效率在气候变化问题中对发展与平等的积极贡献，政治色彩太浓，明确要求“全部重写”第1章。（注：美国政府对IPCC第三工作组第二稿的评审意见。IPCC第三工作组秘书处汇编，2000年8月。）
减排成本高低主要是方法论和利益集团之争。美国和澳大利亚的一些新古典经济学主流学者，多采用“自上而下”（注：Top-down Approaches.）的一般均衡分析方法。由于减排温室气体会增加企业的生产成本，在国民经济的各行业部门之间会产生一系列交互影响。美国由于能源消费高，未来经济扩展潜力大，计算结果通常是美国的GDP损失高于其他国家或地区。这种分析结果集中体现在第8章。欧盟更侧重于技术进步，用技术经济分析方法考察经济影响，认为经济成本不会太高，而且存在各种“无悔”（注：No regrets.例如节能灯，节能不仅减少了能源消费从而降低了温室气体排放，而且用户因省电而节约了电费支出，省下的电费可能多于节能灯的支出。）措施，不仅没有成本，还会带来收益。这种“自下而上”（注：Bottom-up Approaches.）的方法主要在第3、4两章。这种方法论之争实际上也有着一种利益内涵。美国人均能耗大、能源税率低，对化石能源的依赖程度高，未来能源需求增长快；而欧洲正好相反。双方均有文献依据，因而在报告中均有较充分的反映。另一个国家利益集团便是石油输出国组织(OPEC)。温室气体减排会减少世界能源需求，从而使原油价格下跌，影响其经济收益。
减排路径之争涉及三个方面：一是欧美之争。欧盟学者认为需要早减，而且是严格地在本国疆土内实质性的减排。美国则强调不确定性，坚持弹性履约。二是发展路径之争。欧盟倾向于环境友善、高技术含量的发展道路，而美国则希望突出高化石能源消费、高经济增长的未来方案。三是南北之争，即发展中国家的参与。以欧美学者为主体的写作组在第2、8、10等章中明确提出，没有发展中国家的参与减排，大气中的温室气体浓度将不可能稳定；发展中国家参与减排，将会大大降低发达国家的减排成本。而发展中国家的学者和政府则明确表示，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》要求发达国家率先减排，发展中国家目前不参与减排。
气候变化一般认为是一个专业性较强的科学问题，但随着认识的深化，目前已涉及政治、经济、外交、技术、社会、公平、产业等许多领域。而且发达国家除政府和学术界外，企业界、非政府组织也积极参与。目前我国的学术界介入范围有限，企业界基本未介入。在IPCC排放方案网上征求意见的9个月里(1998年7月～1999年3月)，从美国境内登录8500次，分别来自企业、高校、政府、非政府组织和军方。中国登录仅52次(其中，祖国大陆14次，台湾省15次，香港特区23次)。（注：IPCC,2000.Special Report on Emissions Scenarios.Cambridge University Press,Cambridge,UK.p.355.）尽管不同国家和利益集团之间存在着明显的研究力量与学术信息的不对称，但对问题的争论应该说是透明的、限于学术层面的。
围绕公平与减排成本的国际政治妥协
按IPCC规则，写作组对专家和政府评审意见，需要逐条考察，明确采纳、拒绝或部分采纳、拒绝，并给出处理意见的理由，而且要求记录在案备查。这些处理意见都必须反映到报告的修改和定稿。一般情况下，写作小组对非实质性的建议，如文字方面，均予接受。对有些实质性的，如果理由充分，写作小组也会接受。例如，中国政府关于发展中国家的参与、与可持续发展的联系、共生效益、经济手段(国际碳税)等问题，由于与《联合国气候变化框架公约》不一致或没有文献支持，最后都加以了修改。
关于发展中国家参与减排的问题，发达国家的许多研究文献表明，将来温室气体的排放主要来自于发展中国家，尤其是发展中国家中的大国如中国、印度和巴西。由于经济发展水平低、人均能源消费少、人均温室气体排放量低，发展中国家从总体上约为发达国家的1/10或更低。如果发展中国家的人均水平达到发达国家的1/4左右，温室气体的排放量就会超出发达国家的排放量。而发展中国家的发展必然要伴随能源消费的大幅增加而加快。因此，如果发展中国家经济能够稳定持续发展，其温室气体排放量必然会不断上升。与此形成对照的是：发达国家人口增长趋缓，经济发展已趋于饱和，对能源消费的需求不会有大的增加；而且随着技术进步和能源效率的提高，能源消费还可能下降。从这个意义上讲，西方学者的分析是有道理的。但从另一方面看，温室气体排放涉及发展中国家的发展空间和增长速度。而且发展中国家的资金、技术和管理能力均较弱。要求发展中国家现在就承诺温室气体的减排，显然有碍发展中国家的经济发展和生活水平的提高。这一结论，不仅有许多研究文献支持，而且在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中均有明确的认同。这样，发展中国家得以成功地将有关发展中国家参与减排的结论从《决策者概要》中删除。
为了论证减排温室气体的经济合理性，许多欧美学者认为，发展中国家减少温室气体排放的同时，必然会减少其他大气污染物如大气粉尘、二氧化硫、氮化物的排放。削减这些大气污染物的排放，有着减少疾病支出和降低污染损失的效益。这些效益与温室气体减排的效益同等重要，因而应视为“共生”效益，纳入减排的经济分析。然而，发展中国家的优先目标是经济发展和消除贫困。如果将主要目标与次要目标的效益等同对待，会弱化发展中国家发展的优先目标。而且，“共生”效益的概念并没有充分的文献依据。由于中国等发展中国家政府的坚持，写作小组同意将“共生”效益改为“附属”效益。（注：英文分别为：co-benefit和ancillary benefit.）
对许多实质性问题，写作小组是在政府的政治压力下同意修改的。例如，欧美学者不同意删除有关发展中国家自愿承诺的讨论，因为墨西哥等少数发展中国家提出有自愿承诺建议。但发展中国家认为这与公约文本相冲突。尽管写作小组强调IPCC的学术性，但最后还是作了修改。同样，美国政府不喜欢有利于发展中国家不参与减排的“减缓能力”（注：Mitigative capacity.这是一个新概念，由写作小组提出，但没有文献支持。）的讨论。写作小组认为，这一概念非常重要，对于公平、发展、可持续性等问题均有较为明确的联系，曾几度坚持。写作小组得到“报告可能被有些国家政府拒绝”的传言，又没有文献支持，最后只好同意美国政府的要求，将该词语从《决策者概要》中删除。但是，写作组仍保留了《技术性总结》和《报告》正文的有关讨论。
以上的政治妥协，似乎不存在“交易”，但在一些重要问题上，往往有一种“对等”的交易。例如IPCC的排放和浓度稳定方案。IPCC写作组原来只提炼出4个“标志”方案。（注：Marker Scenarios.见IPCC,2000.Special Report on Emissions Scenarios.Cambridge University Press和Metz et al.,2001.Climate Change 2001:Mitigation.Cambridge University Press,Cambridge.Chapter 2.）美国政府考虑到其未来排放的需要，强烈要求将以化石能源为主体的高排放方案列入“标志”方案。而欧盟和石油输出国沙特阿拉伯为“学术”平衡起见，则要求将高技术低碳排放的方案也列入。双方都有“文献”支撑。这样，IPCC的“标志”方案，实际上从4个增加到了6个。日本政府也利用这一机制，成功地要求将日本温室气体减排“边际成本”高的“科学结论”写进《综合报告》，（注：IPCC,2001.Synthesis Report.Cambridge University Press,Cambridge,uk.）以弱化欧美学者所强调的欧美减排“总成本”比日本高的结论。
几点启示
IPCC的科学评估成为一种国际政治安排，说明了科学对国际政治决策的重要，也表明了各国政府对科学的依赖和利用。美国退出《京都议定书》，不屈服于国际政治压力，显然是有其科学研究作为支撑的。美国说其减排成本高，并非是凭空编造；美国要求中国等发展中国家参与承诺，也是在大量研究的基础上，有一大堆“科学”依据。这就给我们一些非常有益的启迪。
第一，我们需要参与。只有参与进去，我们才能了解情况，才能从内部施加影响。如果我们不参与IPCC的活动，中国的利益在科学评估中得不到反映，国际谈判和协定条款很可能对我们不利。以前，由于中国被排斥在世界贸易组织之外，中国只能被动接受WTO的条款。我们的参与，不只是为“参与”而参与，或只是旁听。欧、美、日的学者专业背景强，做了大量的研究工作，又多有语言上的优势，从某种角度上看，这些学者，尤其是部分美国和欧洲的学者，在整个过程中左右着评估活动。这就在客观上要求我们，政府所推荐的学者，必须要有较为坚实的专业知识、较强的英文表述能力，有一定的研究基础。这不仅是一个国家形象问题，更重要的是国家利益问题。目前我国的参与，主要限于中央有关职能部门和北京的部分学者，参与面不够广泛。不仅地方政府和京外学者可以参与进来，而且产业界的介入，也有着十分重要的意义。企业的参与，应该是一种能动的、有预见性的，着眼于全球市场努力。被动地、由政府指派的参与，通常缺乏实际效应。此外，公众的参与也十分重要。作为经济上的消费主体和政治上的民主力量，公众在一定意义上代表着社会选择。这就要求学者、政府官员和公众之间的直接沟通，从而使公众的参与更为有效。
第二，我们需要学术文献支持。中国政府的许多意见，其根据是公约文本，没有文献支持，难于深入和细化。政治外交战，离不了科学支撑。科学中的政治，最好还是用科学来回应。概念性的文章是不够的，需要深入扎实的科学研究。不仅理论上要有根基，方法上也要有特点。写作小组中的一些欧美学者，明确排除一些缺乏理论和方法基础的文献。此外，仅有中文文献是不够的。IPCC的评估，工作语言是英语。这是一个无法改变的事实。因此，我国的有关研究文献，有必要在欧美国际刊物上公开发表。这样，不仅我们的决策更加科学化，更重要的是国家利益得到科学体现。
第三，IPCC的工作程序，对中国国内有关重大问题的研究与决策，也有着十分重要的借鉴意义。中国过去的一些重大决策，如三峡工程和西部开发，都有相应的科学研究。这些研究，多以主管部门为主，而且多强调工程技术。这是必要的。但如果涉及部门利益，以部门为主导就可能出现国家宏观利益被局部或部门利益打折扣的情况。没有利益中性，就可能缺乏利益的公正性。而保障利益的公正性，就必须要有利益各方的广泛参与。这种参与应该是平等的、制度性的。研究需要弄清有关科学、技术和工程的基本问题，但理性的决策还必须要有客观翔实的社会经济分析。气候变化问题最初只是一个科学问题，随着问题的深化和任何决策可能带来的利益影响，经济分析的重要性就明确体现出来了。美国退出《京都议定书》有三条理由：(1)美国所付出的经济代价太大；(2)中国等发展中国家未参与承诺温室气体减排；(3)科学的不确定性。在此，美国的决策并不是直接考虑科学事实本身，而是其经济和国家经济与政治关系。可见，IPCC的一套科学评估的制度规范对于确保广泛参与性、提高科学的透明度、防范决策的主观随意性和政治化以及保障利益的公正性，是有积极意义的。
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