超越生产主义：1992年以来中国青年福利政策发展的逻辑分析_青少年教育论文

超越生产主义：1992年以来我国青少年福利政策发展的逻辑分析，本文主要内容关键词为：青少年论文,福利论文,逻辑论文,主义论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       ［中图分类号］C913.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－7672(2014)02－0031－10

       一、引言：生产主义福利体制在中国的适用性

       上世纪七八十年代，因为两次石油危机的影响，西方国家经济停滞，新自由主义意识形态崛起，福利国家体制遭遇严峻挑战。另一方面，东亚的日本、韩国、新加坡、中国台湾和香港经济持续快速发展，且其社会福利的模式与西方福利国家呈现明显不同。东亚各国福利支出占本国GDP的比重一直很低。经济发展了，国家的社会福利支出却没有大幅提高，福利财政负担并不重。这样的奇迹，也引起国际社会政策研究者的高度关注。1990年，艾斯平—安德森(Esping-Anderson)出版《福利资本主义的三个世界》之后，国际社会政策研究者开始越来越多地关注福利体制，其中也出现了日益增多的关于东亚福利体制的学术讨论和争议。①

       东亚国家福利体制究竟有什么特征？是否存在一种独特的东亚福利体制？如果存在，它与西方福利国家体制的差异在哪里？围绕这些问题，研究者进行了大量的分析和思考。1985年，米奇利最先提出东亚很多国家都奉行不情愿的福利主义(Reluctant welfarism)的论断，引起广泛关注。在他看来，亚洲四小龙的经济虽然快速发展，但国家主导的社会福利制度并没有相应建立和实施。韩国、新加坡、中国台湾和香港的政策制定者并没有像西方国家的领袖那样用迅速积累起来的国家财富协助民众应对失业、疾病与无人照顾等新的社会风险。米奇利因此将东亚四小龙定义为不情愿的福利国家。②

       对东亚国家福利体制，霍利德(Holliday)在2000年提出了生产主义福利体制的解释框架，主张从经济发展与社会政策的关系角度解释“不情愿的福利国家”。在他看来，东亚国家的福利确有不情愿成分，但并非完全的不情愿。但凡有利于促进经济发展、促进生产力提高的公共福利与服务，政府不但愿意投入，其投入程度甚至超过西方福利国家。比如，无论是日本、韩国、中国台湾还是香港，对儿童与青少年的教育投入占GDP的比重就一直较高，对健康福利的投入也较多。之所以如此，盖因教育与健康直接影响生产效率，影响这些出口导向型的经济体系的活力。因此，他把东亚国家的福利归结为生产主义福利体制(Productivist welfare regime)：社会政策服务于经济发展，福利政策的制定与实施以促进经济发展为目标。对生产主义福利体制的领导者而言，福利政策是辅助手段而非目标，若非为了经济成长或严重的人道主义需要，个体或群体的一般福利需求不必纳入公共政策议程。③这个解释框架在东亚社会福利研究领域赢得了广泛的关注和支持。例如，我国国内也有研究印证指出，东亚国家在福利建设方面并非完全不作为，而是选择性作为。东亚国家对教育、健康、职业为基的社会保险以及许多资产调查为基的社会救助项目中都有较高的投入，相关福利服务发展的制度化水平比西方国家甚至更高。④

       从本源上看，福利是与生活紧密相关的议题。但霍利德们却将东亚国家的福利发展逻辑与生产直接挂起钩来。这是一个令人惊奇又叹服的理论探索，对于我们理解东亚乃至全球社会福利的发展过程和脉络颇有启发意义。对于身处东方的中国学者来说，生产主义理论无疑是夺人眼球、发人深省的。霍利德基于对日本和东亚四小龙的调查分析而提出的理论，是否可用来解释中国社会福利体制的类型及其背后逻辑？市场化改革之后的中国，经济生产力被置于整个国家发展的重要位置上。在这样的背景下，我们的社会福利体制是否也如生产主义体制所说的那样被纳入到经济发展的议程和轨道之中？是否也是基于经济发展的需要？

       中国幅员辽阔，地区发展差异悬殊，各类福利服务发展步伐并不一致，要对国家福利体制进行概括分析并不容易。本文只是试图通过对青少年福利政策发展逻辑的分析，来探讨其是否遵循生产主义福利体制的逻辑，进而为读者理解整个国家的福利体制提供参考证据。一国政府对青少年福利的关注程度和关注方式，是辨识这个国家里的国家与家庭在福利政策中的关系模式的敏感指标，也是讨论社会福利体制类型的依据之一。鉴于儿童与青少年自身不成熟并因此依赖于成人社会的保护，国家的力量通过公共政策确保儿童与青少年健康成长逐渐成为国际社会的共识。现代国家，特别是西方发达国家，在20世纪相继发展了具有自身特点的一系列儿童与青少年福利服务。不管是左派阵营还是右派阵营，都突出了国家在养育处境困难儿童与青少年过程中的责任。所不同的只是自由主义的实践者主张剩余式福利，保守主义则倡导普惠型福利。如，斯堪的纳维亚国家的儿童福利制度高度发达、完全惠及所有儿童的几乎所有需要，强调市场自由主义的美国更多的只是关注贫困儿童、被忽视和虐待的儿童，对儿童教育与医疗的投入相对较少。

       基于上述认识，本研究试图通过分析我国青少年福利政策发展变化的逻辑，为读者理解中国整体社会福利体制特征提供证据。本文所谓的青少年，专指尚在学校读书或赋闲在家而未参加工作的年轻人。对于青少年福利政策的发展演变，本研究聚焦在1992年以来的情况。选择1992年为起点，是因为邓小平在这一年南行讲话，并成功开启了一轮全新的不断深入的市场化改革。此后，整个国家的发展开始不遗余力地贯彻落实以经济发展为中心的国家战略。在持续二十余年实践以经济为中心的战略过程中，我国青少年福利政策发展是否始终依循着生产主义的理论路径前进？这是我们试图回答的问题

       二、青少年福利公民权属性的张扬

       公民权福利概念，起源于马歇尔关于公民社会权的论述：每一个公民，不分家庭背景和经济社会地位，都有权利享受到必要的教育与生活保障等福利权利。⑤这个论述，构成西方福利国家建立的理论基石。不过，和东亚的日本、韩国等国一样，中国政府在福利体制中的角色相对比较边缘。1949年后，承担照顾、养育儿童与青少年的责任主体，主要是家庭，政府大多只是发挥规范和督导的作用。1992年更深层次的市场化改革之后，政府在青少年福利政策方面的作用开始发生变化。除了如奉行生产主义福利体制的日本、韩国等国一样继续强调青少年教育之外，我国政府对青少年的健康保障与生活照顾关注的制度化水平出现不断提升的趋向。相关福利服务虽没有形成完整的体系，但从其服务的目标对象看，它们的发展已呈现出一种明显的趋势，即从身份福利、特权福利、生产主义福利向基于公民权福利的发展。

       (一)青少年教育福利重心下移

       教育是青少年福利的最重要内容之一。新中国建立之后，我国教育体制一度带有明显的精英教育色彩，更多的教育资源被用以选拔培养精英人才。也因此，出现了高等教育免费，义务教育收费的倒置状况。新中国成立后的很长时间内，义务教育一直要收取学费、书本费和各种杂费，而通过选拔性考试进入高等学校就读的青年大学生不但不需要缴纳任何费用，还可以享受公费医疗、各种形式的奖学金和助学金等免费附带福利。在这种教育福利政策框架下，培养能够促进社会生产力发展的精英的目的跃然纸上，教育政策出现公平属性弱、生产性投资性强的特点。

       上世纪90年代中期开始，免费的高等教育逐渐被削减，义务教育阶段的收费、尤其是乱收费问题遭到越来越多的批评并逐步得到改善，青少年教育福利重心逐渐下移并往公平的道路上迈进。高等教育从90年代中期开始引进市场机制，大学生需要自己支付学费的比例逐渐提高(详见表1)；越来越多的高等学校学生的免费公费医疗被取消；大学生毕业后的就业工作，不再由国家统包统分，青年学生需要进入到劳动力市场中自主择业。这种改革动向也反映在高等教育经费构成的变化上。1999年，财政性高等教育经费占高等教育经费总量的比重为62.75％，2007年则下降到44.25％。⑥高等教育的市场化改革取向，削减了国家对大学生这种精英青少年群体的福利投入。如果说免费高等教育目的是要尽快培养一大批国家建设急需的各类专门人才的话，过去二十年间，作为国家公共政策一部分的高等教育投入的生产主义属性出现了明显减弱趋向。

      

       另一方面，国家对九年义务教育的重视和投入持续快速增加，免费义务教育制度在农村(2007年)和城市(2008年)先后普及。最近几年，国家财政用于义务教育经费的投入持续快速增加。在农村实施免费义务教育前一年的2006年，财政性小学教育经费占小学教育经费总量的比重为82.2％，2012年这一比例则迅速攀升至95.8％。⑦免费义务教育制度在全国的实施，是青少年教育福利政策的一项重要发展，是促进教育公平、提升青少年福利的重要举措。它在客观上提升了城乡儿童与青少年接受义务教育的机会和水平。统计数据表明，1992年之后，我国小学学校教育毛入学率始终在104％以上(按各地相应学龄计算)，初中和高中的毛入学率则呈现出持续快速的上升趋势。⑧顾及少数精英青少年的高等教育福利的削减和惠及全体儿童的义务教育免费制度的实施，凸显了中国青少年教育福利的公民权属性。在这里，原来注重培养生产精英的教育政策，转向了保障公民接受基本教育的权利的政策。

       (二)青少年健康保障从特权福利向普惠福利的转变

       改革开放之后，原有的农村合作医疗制度解体，农村青少年的健康保障主要依靠家庭通过市场的方法解决；在城市，只有城镇职工孩子患病时可从其父母所在单位报销一半医疗费，无正式工作市民的子女则和农村孩子一样享受不到国家医疗保障。从1992年开始，我国城市公费医疗制度逐渐被社会医疗保险制度替代，原来由单位具体负责的医疗保障朝社会化方向发展。因此，除极少部分继续实施公费医疗制度的国家机关事业单位会继续为其职工子女的医疗开支报销外，其他企业单位和机关事业单位都不再给其职工子女提供医疗保障。之后的很长一段时间里，中国一般城乡青少年的医疗保障主要依靠家庭和商业医疗保险(如学平险、大病保险、健康保险等)。但是，商业保险一般只针对健康青少年，对于有先天性疾病、遗传性疾病的青少年来说，商业保险一般都有特别的免责条款。此外，由于商业保险的成本高，许多经济条件不好的家庭都无力购买。因此，在医疗保障制度改革之后的十几年时间里，青少年医疗保障问题深深困扰城乡家庭，一部分家长甚至因为无法支付婴幼儿的巨额医疗成本而选择遗弃儿童。⑨

       上述境况直到2007年才开始发生变化。这一年，国家重新开始有系统地介入到青少年健康保障事务：国务院发出《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，要求将医疗保障制度覆盖到城镇非从业居民。不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生(包括职业高中、中专、技校学生)、婴幼儿可自愿参加城镇居民基本医疗保险。参保对象只要每年缴纳一定的费用，就可享受该项医保。对属于低保对象的或重度残疾的青少年参保所需的家庭缴费部分，政府原则上还有特别补助，部分地区实施全免政策。到2010年，这项试点医保政策成功推广到全国所有城镇。它和同时期开始推行的新农合医保制度一起，为青少年医疗提供了最基本的保障。

       政府迅速建立起的覆盖全体城乡青少年的医疗保障制度，是过去20年来我国青少年福利政策的最大成就之一。它凸显了政府对于所有青少年基本医保权益的责任承担。这种国家担当，当然可以理解为政府为促进青少年人力资本发展的战略投资，可以理解为政府为解除家庭后顾之忧、进而“敢于用钱”、促进消费的经济发展战略，但从客观上看，把没有就业的青少年纳入国家医疗保障的范畴，实际上在一定程度上保障了他们的健康权益。

       (三)儿童福利的对象出现不断扩大趋向

       一国儿童福利的体制类型，取决于该国范围内家庭和国家在儿童照顾和养育过程中的责任分工。尽管不同的发达国家的儿童福利有不同的模式，但通过福利政策协助、替代没有足够能力或意愿的家庭照顾未成年的儿童，是现代发达国家确保儿童合法权益的共同努力，也是各国社会福利的重要组成部分。不过，90年代中期之前的我国儿童照顾福利却始终只及被遗弃的孤儿，全国受惠人数不过10万。1995年，中央在一份关于社会综合治理的文件中提出要在有条件的地方试点建立流浪儿童救助保护中心，专门救助保护流浪儿童(中办、国办，1995)。⑩这个文件首次将我国儿童福利的对象从被遗弃的孤儿扩展到流浪儿童，是国家在协助家庭养育儿童、提升困境儿童福利的道路上迈出的重要一步。

       在孤儿保护和流浪儿童救助方面，国家在1992年以后的投入不断增大，儿童福利机构的数量出现快速增长。根据民政部公布的数据，1992年，我国民政系统可为儿童提供住宿的床位数仅有0.8万张，2002年达到2.3万张，2011年则达到6.8万张(详见图1)。不过，和我国总数高达70万的孤儿和超过10万的流浪儿童数量相比，目前的儿童床位数依然非常有限。由于国家兴建的儿童福利院数量少，且绝大部分儿童福利院都分布在地级以上城市，所以相当一部分孤儿(特别是农村孤儿)无法进入儿童福利院享受国家保障。据统计，目前我国70万孤儿中，只有10％左右的孤儿进入到儿童福利院系统得到国家养育，其他绝大部分孤儿都散居在社会，得不到国家保障。(11)2010年，为了全面保障所有孤儿的生活，国务院办公厅发布了《关于加强孤儿保障工作的意见》，明确要求把所有符合孤儿身份的儿童都纳入政府保障体系，要求各级政府全面保障包括散居孤儿在内的所有孤儿的基本生活，保障他们在医疗康复、教育、就业、住房等方面的基本权益。由此，政府主导的孤儿保障服务延伸到散居在社会中的孤儿，儿童照顾福利的对象进一步扩大，国家在承担对儿童的监护责任方面有了更多的担当。

      

       随着经济社会的发展，儿童照顾福利只及孤儿和流浪儿童的传统遭遇了越来越多的严峻挑战。2012年贵州毕节五名儿童集体毙命街头的恶性案件、2013年南京涉毒服刑人员子女饿死家中事件等儿童公共事件的发生，引发了全社会对儿童保护制度的反思，要求国家制定儿童福利方面更完备可行的法律法规的呼声高涨。由此，民政部门宣称要加快《儿童福利条例》的制定，全面保障所有有需要儿童的基本生活。也是在2013年，民政部发出《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》，开始在北京市、河北省等20个地区开展未成年人社会保护试点工作，要求各试点地区“帮助困境未成年人及其家庭解决生活、监护、教育和发展等问题，探索未成年人社会保护体系建设”，探索将孤儿和流浪儿童之外的事实孤儿(父母虽然没有双亡或失踪，但因为服刑、重病等原因，实际上没有能力养育他们)纳入儿童福利体系中。这是近20年来中央有关部门在儿童福利服务方面最为大胆的改革，反映了政府在新时期发展儿童福利面临的压力和积极应对。这些政策与服务的试点探索实践，在一定范围、一定程度上改善了困境儿童的实际境遇，并将中国儿童福利体系稳步推向适度普惠型的范式之中。在这里，儿童福利的生产主义色彩被其公民权属性的光辉遮蔽。

       三、青少年福利主体的变化

       青少年福利主体是关于青少年福利体制讨论的重要元素。在生产主义福利体制中，家庭扮演主要的福利提供者角色，国家的位置主要发挥在教育和健康福利服务提供上。从过去二十年间的发展看，中国青少年福利的提供者出现了明显变化。这不仅体现在如上文所述的国家主导的福利的不断强化，也表现在一些家庭在满足青少年福利需求方面呈现失能的态势上，表现在单位福利逐渐减少的趋势上，表现在以非政府组织为代表的社会力量越来越多地参与到青少年福利事业的发展态势中。

       (一)作为青少年福利主体的家庭的失能态势

       孩子的养育，在中国传统社会文化规范中，一直是家庭(家族)的责任，政府很少介入其中。人们在遭遇困难时一般倾向于从非正式的社会关系网络中寻求支持，而非求助于正式的国家力量。但1990年代之后，我国传统的以家庭为主的育儿模式开始出现难以适应现实发展的态势，一些家庭难以有效承载抚育儿童的重责。

       家庭在向自家孩子提供福利方面的失能，主要来自于家庭结构的变化。90年代之后，中国城乡家庭结构的稳定度明显下降，其规模也逐渐缩小。在稳定度方面，我国离婚率在过去十数年间持续攀升，很多儿童因此不再能如传统社会里的孩童那样同时得到父母的照顾，单亲家庭儿童的数量呈现持续增长趋势，有些孩子甚至被自己离婚的父母遗弃，成为事实上的孤儿。在家庭的规模方面，由于计划生育政策的长期实施和人们育儿观念变化的影响，我国家庭核心化特征显著。根据全国第六次人口普查的数据，全国城乡家庭户均人口仅为3.10人。(13)因此，不少得不到父母照顾的儿童，也无法从其扩大家庭与社区邻里中获得必要的照顾，甚至不得不浪迹街头。

       另一方面，过去二十年间，家庭育儿成本不断增加，不少年轻的家长面临沉重的育儿经济压力与照顾负担。我们在2011年对上海2000名育有12岁以下儿童的常住人口家长的分层随机抽样调查表明，2010年，上海家庭养育一个0~3岁儿童的直接费用平均为32719.5元，养育4~6岁孩子的直接费用平均31943元，养育7~12岁孩子的直接费用31226元。育儿的经济负担明显较重。在接受调研时，赞成“养育孩子对父母来说是一个沉重负担”的父母比例高达35％。(14)另一方面，伴随着家庭结构的小型化、妇女普遍进入劳动力市场，家庭日常照顾儿童的负担日渐沉重。大量加入到劳动力市场中的年轻父母要在工作和育儿之间寻找到平衡变得越来越困难，婴幼儿的照顾成为许多双职工家庭面临的严峻的现实问题。(15)

       因为上述两个原因，过去十余年来，中国社会形成了一大批无法得到自己亲生父母养育、照顾的事实孤儿，他们的家庭或者没有能力、或者没有意愿抚育他们。可见，我国城乡部分家庭在向儿童提供必需的福利时出现了明显的障碍和困难，不少孩童已经无法从家庭获得必要的养育。因此，民众对儿童社会福利的发展寄予厚望。这是迫使政府超越生产主义福利体制发展青少年公民权福利的重要力量。

       (二)企社分离与单位青少年福利的消亡

       计划经济时期的我国城市社会，人们的生产和生活依托单位体制展开。那个时期，国家机关、企事业单位是提供青少年福利的重要主体，它们和提供教育与卫生福利的政府一起，为青少年提供福利保障。例如，大多数企业除了要从事生产经营活动之外，更要为企业职工及其子女等家属提供各种福利服务。很多企业都开办托儿所、幼儿园、中小学、技校、医院等带有福利性质的生活服务设施。有统计表明，1997年，全国国有企业中从事非生产性工作(提供单位福利者)的职工达2000万人之高，占当时全国国有单位职工总数的五分之一；拥有的后勤资产高达1万亿元，占企业总资产的三至四成。(16)这些机构和资源的运作，基本不考虑企业的生产效率，只为职工的生活和福利着想。这是那时候的职工工资尽管比较低，但是大多不愁孩子的教育与医疗问题的根本原因。

       但企业办社会的单位体制，在上世纪90年代初就开始遭遇了严厉的批评。(17)批评者的基本观点是生产主义的：企业办社会混淆了企业的经济逐利属性与福利属性，给企业加上了沉重的社会负担，不利于其现代企业制度的建立，不利于生产效率的提高。基于此，在上世纪末本世纪初的几年里，国家开始大力改革企业办社会的做法，极力将原有由单位向职工及其家庭提供的各项福利服务剥离开来，单位福利开始逐渐衰弱。2003年，国家有关部门明令各地要在三年之内彻底解决企业办社会的问题。(18)到2012年，全国大部分企事业单位办社会的情况基本被消除，只剩下极少部分国有企业还有一些历史遗留问题。

       总体上看，从1990年代开始，随着现代企业制度的逐步建立，单位办社会的职能不断削弱，作为青少年福利供给主体的单位越来越少。由此，城市青少年能够从父母单位获得的照顾福利、教育福利与卫生福利也越来越少。在这个阶段，大部分城市青少年及其家庭面临着与农村青少年及其家庭同样的问题，孩子的成长几乎都由家庭自己负责。在解除单位体制方面，政府毫不隐晦其经济目的：解除作为生产或事业运营主体的“单位”的社会福利负担，提高其生产效率。这毋庸置疑是生产主义至上的逻辑。

       (三)民间青少年福利服务快速发展

       90年代最初的几年，政府在经济和社会资源的分配中占据绝对主导的位置。独立于国家的社会力量发展的空间相对有限。但伴随着经济的快速发展，社会问题开始不断增多，国家一元主导的社会治理体系在满足民众需求方面显现了明显的不足。(19)直到1990年代末期，政府对社会力量在福利服务供给方面的作用才有了明显的积极认可。2000年，国务院办公厅颁发了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确提出要“广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展”。文件对儿童福利的社会化发展提出了明确的意见：“儿童福利机构在今后一段时期仍以政府管理为主，也可吸纳社会资金合办，同时通过收养、寄养、助养和接受捐赠等多种形式，走社会化发展的路子。”这个文件的制定和实施，为社会力量参与青少年福利服务的兴办提供了政治空间和政策支持，促进了民间公益力量参与青少年福利事业发展。

       近十年来，国家相继出台了一系列政策支持、促进和规范包括民间青少年福利服务在内的所有社会化福利服务的发展。主要的政策包括：(1)改善公益服务民间组织的管理办法，允许公益慈善类社会组织直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这就为提供包括青少年福利服务在内的各项服务的民间组织的发展提供了政策的可能。(2)政府直接向民间组织购买社会服务，支持民间组织参与公共服务和社会管理。上海浦东新区在国内率先将政府向社会购买服务的费用纳入本级政府的财政预算，开启了政府购买社会服务的制度化发展之路。此后，各地方政府相继效仿。中央财政从2011年财政年度开始每年安排2亿元用于支持社会组织参与社会服务。在2011年的资助中，用于支持和儿童与青少年福利服务直接相关的经费占相对多数(相关数据见表2)。(3)制定促进公益组织发展的企业公益捐赠免税办法，明确规定企业公益捐赠免税的额度从3％大幅度提高到12％。

      

       在上述政策的激励下，过去十年间，国际、国内非政府力量在青少年福利服务方面做出了大量的努力，为我国儿童与青少年的发展、特别是困境青少年的发展提供了新的力量保障。根据对2010年我国社会捐赠使用情况的统计分析，该年我国教育领域吸收的慈善捐赠总量达225亿元，占社会捐赠总额的21.85％。(20)希望工程、帮困助学、大病救助、特殊儿童保护、免费午餐工程等一大批民间青少年福利项目的实施，直接提升了受益青少年的福利水平，推动了社会大众对青少年问题的关注，甚至直接推动了政府相关政策的发展。民间青少年公益力量与国家力量实现了良性互动。

       四、结论与讨论

       青少年福利政策的变化，说到底是国家、家庭、市场与社会在促进青少年生存与发展过程中关系模式的变化。改革开放之前，我国青少年福利的供给责任，主要由政府、青少年父母的工作单位或农村的集体经济承担。改革开放之后的第一个十年里，这种状况开始发生改变，政府作为福利供给者的角色在淡化，家庭的角色吃重。由于家庭联产承包责任制的施行，农村集体经济解体，以致农村青少年所能获得的社会福利显著缩减，青少年及其家庭被迫通过自己的努力，从市场中寻找满足自己需求的资源。但城市青少年依然能够从荫庇他们父母的单位体制中获得包括医疗卫生、学校教育、托育服务与文化娱乐等服务。不过，90年代之后，伴随着社会主义市场经济改革大幕的掀起，单位体制解体，城市青少年的福利体系也发生了明显变化。

       加入世界贸易组织之后，我国经济的市场化改革不断深入，社会问题也不断涌现，新出现了广泛的青少年福利需求，给政府行政带来巨大压力。为因应新的形势，政府开始尝试制定新的福利政策去回应青少年的需要。如前所述，2008年开始，全国城乡普遍实施了免费义务教育，推动了我国青少年教育福利朝公平方向踏步迈进。2007年开始，国家开始试点建立涵盖青少年在内的城市居民医保制度，同时在农村开始建立新型合作医疗制度。到2012年，这两项制度的覆盖率都超过95％。尽管其保障水平较低(新农合的保障水平尤其低)，但青少年社会医疗保障制度的建立，是国家对青少年健康的积极保障，它在一定程度上减轻了家庭育儿的经济负担。与此同时，我国传统的只照顾城市孤残儿童的孤儿保障制度得到进一步发展，包括散居孤儿、困境儿童在内的弱势儿童逐渐被纳入到国家保障范围之列。显然，国家在青少年福利服务方面，正在承担越来越多的责任。这种责任的承担，既是配套推进企社分离改革和单位体制改革、提高各类单位生产效率的需要(21)，也是政府在财政收入不断增长、社会矛盾不断增多、舆论压力不断加大的社会背景中积极提升青少年福利的重要努力。就前者而言，它是生产主义的；就后者而言，它却是对公民社会权利本身的关注。实际上，这20年青少年福利发展有显著的公民权福利体制的逻辑，简单地将过去20年来形成的青少年福利模式概括为霍利德所谓的生产主义体制并不恰当。青少年教育福利重心的下移、儿童照顾福利对象的渐次扩大等发展趋势，都凸显了国家对于青少年作为社会正常成员的公民福祉的关注和投入。这种投入的目标是青少年福利本身，而非外在的经济目标。它并不是以经济效益为唯一目标，也不只是政府促进经济发展的工具。这里，我们看到了一个在发展青少年福利方面的“积极的国家”。

       需要注意的是，迄今为止，国家提供的青少年福利的种类和水平都相对有限。目前，九年义务制教育之外的学前教育及之后的高中阶段教育的成本，家庭负担依然沉重；在儿童照顾福利方面，国家至今尚未出台系统、可操作的政策措施去协助家庭照顾0~3岁儿童；国家对于事实无人抚育儿童、困境儿童的生存境况虽说要高度关注，却迄今未建立起系统化的制度化的福利体系；青少年健康保障福利的水平明显偏低，且地区差异显著。国家青少年福利水平的这种种滞后，或许正是其在福利发展方面的不情愿的反映，或许正是生产主义体制运作的自然表现。我们看到，即使家庭在青少年福利供给方面的功能已经明显弱化，国家仍然希望家庭能够一如既往地担当起养育孩童的责任。它反复告诫人们，父母和家庭对孩子、对育儿的责任意识与行动才是促进儿童与青少年健康成长最有效的路径。更有趣的是，在我们这样一个不十分关注隐私保护的社会，我国社会却一直将育儿看作是私人领域的文化和社会传统，认为国家公器不该介入家庭内部，认为公共政策不宜介入和干预家庭育儿过程。更有人担心国家对于儿童抚育事务的介入，可能会变相鼓励家长故意遗弃儿童的不负责行为，可能会破坏家庭内部的互惠主义和损害慈幼的传统家庭美德。从这个意义上说，政府在青少年福利投入方面的不情愿具有一定的文化合法性。(22)儒家社会文化传统对于家庭、家族、邻里社区在福利供给方面作用的强调，正好成为了生产主义体制自我强化的文化理由。而国家充分利用这种文化，并简单强调家庭责任的“非干预的亲家庭政策”的做法(23)，将国家在福利投入方面的“自我限缩”展现得淋漓尽致。

       国家在发展青少年福利方面的自我限缩，还有另一套常见的理由：担心青少年社会福利的不断发展，会给国家财政带来沉重负担，担心重蹈福利国家危机的老路。这是另一个非常有趣的画面，青少年福利远未充分发展的中国和背负福利国家重担的国家同声警惕福利国家的危机。我们在根本未起步发展儿童福利、协助家庭抚育儿童时，政府就一再强调父母和家庭的责任，强调社会福利的社会化发展，强调国家福利的危险。所有这些，或许都是生产主义自我合理化的借口。从这个角度上看，我国社会福利体制既有对生产主义体制的超越，也有对生产主义的坚持。

       注释：

      

      

      

      

      

      

       ①Holliday,I.."Productivist welfare capitalism:Social policy in East Asia".Political Studies,Vol.48,2000,PP.706-723.

       ②Midgley,James."Industrialization and welfare:The case of the Four Little Tigers".Social Policy and Administration,Vol.20,No.3,1986,PP.225-238.

       ③Holliday,I.."Productivist welfare capitalism:Social policy in East Asia".Political Studies,Vol.48,2000,PP.706-723.

       ④郑功成：《从高增长低福利到国民经济与国民福利同步发展——亚洲国家福利制度的历史与未来》，《天津社会科学》2010年第1期。

       ⑤马歇尔：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社2008年版。

       ⑥张婧等：《我国普通高等教育经费来源构成的变化与分析》，《教育学术月刊》2012年第5期。

       ⑦教育部财务司等：《中国教育经费统计年鉴2012》，中国统计出版社2013年版；教育部财务司等：《中国教育经费统计年鉴2006》，中国统计出版社2007年版。

       ⑧中华人民共和国教育部发展规划司编：《中国教育统计年鉴2010》，人民教育出版社2011年版。

       ⑨尚晓援：《中国弱势儿童群体保护制度》，社会科学文献出版社2008年版。

       ⑩中办、国办：《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，1995年9月19日。

       (11)尚晓援：《中国弱势儿童群体保护制度》，社会科学文献出版社2008年版。

       (12)国务院人口普查办公室：《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》，2011年。

       (13)程福财：《上海家庭育儿福利需求调查报告》，上海社会科学院工作论文，2012。

       (14)李亚妮：《“工作和家庭的平衡：中国状况分析及政策研讨会”综述》，《妇女研究论丛》2008年第4期。

       (16)辛小柏：《建立现代企业制度必须解决“企业办社会”》，《经济理论与经济管理》1997年第2期。

       (17)周永生：《对企业办社会现象的再认识》，《城市问题》1994年第2期。

       (18)王梓：《3年时间解决企业办社会难题》，《21世纪经济报道》2003年8月28日。

       (19)张萃萍：《当前我国社会组织存在的问题及对策思考》，《求实》2010年第3期。

       (20)孟志强等：《中国慈善捐助报告(2011)》，中国社会出版社2012年版。

       (21)周小川等：《社会保障：经济分析》，载徐滇庆等主编《中国社会保障体制改革：’98中国社会保障国际研讨会论文选》，经济科学出版社1999年版；宋晓梧等：《中国社会保障体制改革：主要进展、严峻形势与政策建议》，载宋晓梧等主笔《中国社会保障体制改革与发展报告》，中国人民大学出版社2001年版。

       (22)White,G.& Goodman,R..Welfare orientalism and tile search for East Asian welfare model.In Goodman,R.,White,G.& Kwon,H.(Eds.),The East Asian Welfare Model.London:Routledge,1998,PP.1-22.

       (23)Millar,J.(2003).Social policy and family policy.In P.Alcock,A.Erskine,& M.May (Eds.).The Student's Companion to Social Policy.Malden,MA:Blackwell,2003,PP.35-58.

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