政策执行中政策失败的原因与解决对策，本文主要内容关键词为：政策论文,对策论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2009)01-0020-05
受国外学术界的影响，当前公共政策的研究似乎陷入了计量化和模型化的狭窄思想的牢笼之中。这种醉心于通过建模来研究复杂的人类智慧和思维的企图表面上是抛开社会科学学术论辩的优势，甘愿成为自然科学的三等公民，实质上则是思考模式单一，无法拓展学术思维，成为阻碍政策科学前进的壁垒。与此相对应的是，政策执行长期以来或被静态地当成政策系统的一个环节而遭致忽视，或因政策失败被推向风口浪尖而备受关注，两种极端化的倾向不仅无助于对政策理论的反思以促进政策科学的发展，而且容易导致政策官方活动者（立法、司法、行政三大机关和执政党）与公民的分离化趋势，从而加剧双方之间关系的紧张。本文目的在于对政策执行与政策失败作一番论辩，以拓宽对政策科学的学术视野。
一、政策执行与政策失败的理论溯源
政策执行研究的学术渊源来自于传统的政治—行政二分法。古德诺提到：“在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”[1]12
若是通过经验去观察政治与行政的划分，确实令人感觉任何一个国家在治理的时候，所有事务都是政治性的。然而，如果将目的与手段、价值与事实、目标与工具、规范与实证进行区分，而且这种区分实际上是可以的，那么对政治与行政两者进行划分则有其必要，而且也是可能的。正是由于政治与行政的区分成为可能，所以早期行政学理论认为：在国家系统中，从横向来看，主要是立法机关、司法机关在发挥政治功能，行政机关功能是将政治功能具体化，使之得到执行，同时允许发挥自由裁量权进行创制。从纵向来看，行政机关内部官员可以分政务官（或称为政客）和事务官（或称为文官）两类。政务官主要从事确定路线、方针以及制定政策，人事任免和分配资源等具有政治性功能的事务。事务官主要从事将政务官的指示、政策具体化，使之得到执行的行政性功能。尽管各国国情不同而导致具体管理实践不同，但他们对于立法机关、司法机关与行政机关之间，行政机关内部的政务官和事务官之间这种政治与行政功能划分的基本精神和原则是一致的。与威尔逊所提倡：如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子，我可以借用他磨刀的方法而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪动机的思路相呼应，同时代的韦伯关于官僚制的论述加强了政治与行政分离化的学术判断。政治与行政划分的原则拓展到政策研究的领域，为政策制定与政策执行相分离提供了理论支持，从而使政策执行作为一个独立的研究领域成为可能。
有趣的是，“威尔逊和韦伯的著述直到其首次出版几十年后才为人们所熟知，这种思想传播上的延误有时被用来论证传统的行政典范根本就不存在。”[2]24之后，许多学者将政治与行政两者的划分绝对化了，认为实际上将两者区分开来既非常困难，也是不可能的。在1971年提出的题为《走向一种新公共行政学：明德布鲁克观点》的报告中，所谓的新公共行政学派表达了对政治行政二分法的强烈不满。新公共行政学的批判之声还未消停，政治行政二分法又迎来了新公共管理理论的猛烈批评。在新公共管理看来，传统的公共行政强调政治与行政相分离的假设是毫无意义的。实际情况是，行政具有很强的政治色彩，公务员与政务官之间的影响不可避免。
事实上，行政学的奠基者们从来就没有将政治与行政对立起来。古德诺认为：“政治功能与国家意志的表达和执行都有关系——与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位的”。“至于执行功能……无疑需要受到最终被委托来表达国家意志的机构的控制”[1]44、25。尽管政策执行作为一个独立的研究领域由于两分法的出现而成为可能，却因为两分法本身一直受到批判使这种可能性游离于确定性，难以真正确定下来。基于这种游离状态，使得对政策执行的研究长期以来被静态地当成政策系统的一个环节来处理。即便20世纪七、八十年代产生了所谓的“执行运动”，然而，却“并没有形成成熟和得到公认的理论及范式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。”[3]258
政策失败作为一种现象在各国的实践中屡见不鲜，对于政策失败问题的探讨无疑具有很强的实践意义。然而从理论分析看，当前学术界对政策失败的系统研究并不多见。基于分析的需要，本文将政策失败分为广义上的、一般意义上的和狭义上的三种类型。
广义上的政策失败等同于政府失败，相对于市场失败而言。具有西方经济学知识背景的学者一般都会认为政府失败是不可避免的，其结果往往比市场失败更为可怕。传统政府干预理论假定：第一，统治者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的；第二，统治者是无所不知的，拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道需求弹性，等等；第三，统治者说话是算数的，政策具有公信力。然而，这几个根本不存在的条件随着全能政府神话的破产而昭然于天下，从而使政府失败从理论变为了现实。
一般意义上的政策失败包含政策本身（主要是客观方面的因素）的失败和非政策本身（主要是主观因素，是在执行过程中产生）的失败，后者即为狭义上的政策失败，也是本文所探究的对象。政策本身原因导致的政策失败逻辑关系一般都比较清晰，或是因为政策自身的目标模糊不清，或是政策没有具体明确性，或是政策资源不充足，等等，这些因素由于容易识辨，所以改正与否与政策制定主体自身的意愿直接相关。
狭义上的政策失败主要产生于政策执行过程，同时这种政策失败在政策制定阶段是没有预设的。许多学者已经将其表现概括为替换性执行、选择性执行、象征性执行、附加性执行和机械性执行等几种类型，其共同的特征是：这是一种人为的政策失败。虽然学者们给出了不同的解决之道，然而最终总是落入加大宣传、构建机制、提高人员素质、加强监督等陈词滥调的窠臼中自说白话，对政策执行的实践改进和理论创新却并无多大贡献。社会科学的精髓和本质属性在于批判性，是在批判和论辩的状态下成为科学。比如社会科学中最具有贡献性的马克思主义思想和理论的创造与发展，就是在批判性的论辩中进行的；马克思主义思想的生命与活力，也是在科学批判的过程中得以体现和验证的。公共管理作为中国社会科学领域最为年轻的学科之一，不可否认是未来世界和当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，如果弃理论批判和学术论辩，一味追逐构建一些“外行看不懂、内行说不清”的模型、公式，那么公共管理学科的生命力着实令人担忧，公共管理中更为核心和具体的政策领域更是如此。
二、政策执行中政策失败的原因探析
决策与执行两者的一致性本来是政府政策的应有之意，然而，实际上政策在执行中发生偏差和阻梗已经成为公共管理中普遍的问题。政策失败不仅困扰着公共管理者，而且也使公众对政府决策产生质疑，失去信心。一个奇怪的现象是，面对政策失败，政策官方主体往往不仅没有承担起裁判、监管的公正角色，反而经常是自觉不自觉地将自己与政策相关利益当事人捆绑在一起，其主要表现：一是拍脑袋决策：将一些与事件本身没有多大联系的事情，但又经常被臆想为论辩禁区的话题作为决策依据，比如“社会稳定”、“政治影响”等等，这是典型的务虚而非务实表现。二是拍胸膛保证：在事件没有最后弄清楚之前，相关管理部门或人员总喜欢搞这样或那样的保证，比如毒奶粉事件发生后，一些官员当众喝牛奶，希望借此消除市民的恐惧心理，等等，仿佛当事人不是他人而是自身，造成身份上的错位。三是拍屁股走人：当事件水落石出之后，相关管理部门或人员则会例行公事式地通报一下情况，而后选择集体沉默，无人为此承当法律责任、政治责任、行政责任和道德责任，甚至有关单位和人员不仅不反思问题的症结所在，反而急不可耐地颠倒黑白，自我表扬。种种情况显示，政策失败决非制度不健全、人员素质低这些耳熟能详的原因如此简单。
通过对诸多政策失败的比较分析和概括发现，政策失败最主要的原因包括两方面：公共权力的利益化以及公民权利的抽象化。恰如马克思在《神圣家族》一文中所说：“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑”[4]103，利益分析自然也就成为政策失败中不可或缺的方法论基础。公共权力的利益化是指公共权力和经济利益连接一起，主要有几种呈现方式：第一，政策执行主体就是经济主体，或者说是经济组织（主要是指企业）的所有者。第二，政策执行主体是经济组织的一部分，主要是其在各种类型的经济组织中持有股份。第三，政策执行主体是经济组织的实质主体。尽管经济组织并不属于政府，但政策执行主体却是在背后操作。第四，政策执行主体和经济组织有千丝万缕的利益关系。客观上，企业是一个经济实体，政府与企业的捆绑是利益共存亡的使然。税收、品牌、知名度等既是经济建设型政府追求的目标，也是政绩考量最显性的要素。虽然服务型政府是破除经济建设型困局的良药，然而在现行经济体制和行政体制下，服务型不可能完全代替经济建设型，甚至被认为是阻碍发展的因素。同时，虽然政府及其人员的绩效评估已经在全国推行，但那些假、大、空的没有操作性的评估指标仍然很多，在既不进行深入调研，也不考虑绩效评估艰巨性的情况下，无疑会使本身具有良好功能的绩效评估异化为一项新的政绩工程。而且，企业这一经济实体与政府长期的互动中，必然将使企业从抽象的经济组织中成为具体，进而成为一方政府扶持的对象、夸耀的对象、共生的对象，而“商而优则仕”则成为这一现象最好的佐证。
要实现公共权力的利益化，至少需要满足三个条件：其一，政策执行主体对权力的垄断性，包括政策执行组织对公共权力的垄断性以及一部分公务员对公务职位的垄断性两种类型。政府时而分权时而集权，但权力总是在不同层级的政府间流动以及在不同层次的公务员之间流动。在社会力量被排挤在政策过程之外时，政策执行主体必然不会产生向社会负责的内在机制。即使产生了责任机制，也只能是浮于表面，而没有实质性意义。其二，执行性质具有人格化特征。执行性质人格化是指政策执行人员的价值偏好、人格魅力和精神力量对政策执行的好坏会产生至关重要的作用。官僚制理论认为官僚制之所以具有高效率，主要是基于其运作以及如何满足服务对象方面是非人格化的。虽然官僚制的僵化守旧遭到猛烈批判，但非人格化的政策执行所呈现的高效率事实却是无可厚非的。正如韦伯所论证的那样：“以法令形式来命令执行某些事务的权力——它已被合法地授予公共权力当局——并没有授予某些机构在任何情况下根据指令管制事务的权力，而只是授予它们抽象地管制事务的权力。这与通过个人特权和赋予特许权来管制所有关系形成了鲜明的对照。”[2]26韦伯所提倡的执行性质非人格化是政策得以有效执行的基础条件。当执行性质具有人格化特征，才使政策异化成为可能，从而导致人为的政策失败。其三，权力利益化所得收益远高于预期成本。现实中存在某些特殊利益集团能够通过“俘获”政策执行主体使其提供有利于他们的管制的事实。由于政策执行主体和俘获者联姻越久，两者的交易成本或信息成本呈递减规律；政策执行主体与其他未去俘获的相关主体的交易成本或信息成本呈高速递增趋势。毕竟能够俘获政策执行主体的俘获者占少数，所以政策执行主体和俘获者所得的收益肯定远远小于社会为这种俘获行为产生的总成本。一旦俘获行径形成一种路径依赖，政策执行主体和俘获者可能联合起来利用各自手中的权力和金钱来维持现有的不合理的旧制度，任何改变现存制度的努力和措施都会遭到顽强的抵抗，任何改善政府治理机制所必需的政策和改革意图也被有影响力的俘获者和获得巨额私人利益的政府官员破坏了，政策执行主体成为了不合理利益分配结构的维护者。从经济学的角度看，权力异化的成本和收益与权力异化发生率之间存在十分密切的关系。权力异化的成本低、收益高，就必然会导致权力异化发生率上升。目前我国的权力异化现象之所以大量存在，屡禁不止，愈演愈烈，这与我国权力异化的低成本、高收益有着直接的关系。
公民权利的抽象化不仅指公民个体名义上被抽象化，而且在生存权、知情权、财产权等实质领域也被抽象化。公民权利抽象化的存在需要具备两个前提条件：其一，公民不具备组织性。在封建社会，为了维护统治者的特权，或是垄断利益，国家总是对普通民众的组织存在天然的恐惧性，处处对公民结社、公民组织进行打压。另一方面，国家的强大是与其组织性联系在一起的，严密的组织性对于官僚机构的运作有着天然的保障作用。因此，民众力量的碎片化与官僚制的高度组织性相比，只能失去自主性而转向依赖统治者，在期望一种“善治”的乌托邦状态中寻求安慰，而不能靠自己力量改变自己命运。在政府、企业和社会（公民）三极中，对政府的抗衡不可能依赖于以利益为终极目标的企业这一经济组织，只能是以公民力量制衡政府力量，而公民力量的大小则直接依赖于其自身的组织性。不可否认的是，社会发展不可能一蹴而就，传统的影响使公民的组织性并没有太大改进。而一些制度性的约束，如《信访条例》规定上访人数禁止超过5人等，又制约了公民组织性的实践锻炼和发展。其二，潜规则大行其道。潜规则的危害性不言而喻，不仅会侵蚀健康的先进文化，消解正式制度权威，而且会令不正之风泛化为一种具有普遍性的行为方式和生活方式。久而久之，潜规则就成为一种普遍的社会心理，一种人们的行为习惯，而明规则实际上则成了一种装饰和摆设。比如送礼行贿，原本是千夫所指的，现在却被普遍认可，甚至办事不送礼被认为是不正常。到底是什么使那些难以摆上台面的潜规则能够冠冕堂皇地大行其道？其实质原因在于，社会正式制度的既定方向，与这个制度中掌握权力的人的人生方向，发生了互相背离，从而使原本不可能的想象变为现实。马克思曾描述：“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”[5]871当权力可以转化为利润并达到一定程度，潜规则自然也就肆无忌惮。
三、政策失败的解决之道和发展展望
公共权力的利益化以及公民权利的抽象化犹如一个硬币的两面，没有公共权力的利益化，就不能导致公民权利的抽象化；反之，没有公民权利的抽象化，也很难形成公共权力的利益化。正是两者的结合才导致政策失败成为必然。同样，政策失败的解决之道可以从中得到启示。
一方面，解决政策失败的首要方向是旗帜鲜明地提出公共部门去利益化。去利益化的过程无疑非常痛苦却是十分必须的。马克思在《共产党宣言》中明确提到，“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”[6]283中国共产党党章中关于党的建设必须坚决实现的四项基本要求中的第三项就是“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”我国改革开放中出现的任何问题，都可以与公共部门利益化导向联系起来。李光耀曾经这样评价我国：“一旦放弃马克思主义的理想，对财富的追求就会更加贪得无厌，……一心急于致富，以追回他们认为已蹉跎的岁月。”[7]公共部门去利益化包括：其一，理论宣传上形成良好的氛围。学术界关于服务型政府的理论阐述，以及政府部门关于八荣八耻的宣传和掀起新一轮解放思想的攻势已经做好了铺垫。下一步需要在更广阔的领域和范围施行政府搭台、媒体支持、公民唱戏的论辩活动。其二，在一些改革领域必须做出突破。一直以来《官员财产申报制度》难以出炉，《政府问责法》难以产生等等都为政府的先进性设置了障碍。而认为官员同样是公民，享有个人隐私不受侵犯的权利的“维护隐私权论”、官员的清廉依赖于道德自律意识的“监督无效论”、立法成本与执法成本都太过高昂的“成本过高论”、语焉不详的“立法条件不具备论”等等无疑显示出相关既得利益者通过掩饰、淡化、转移话题、捂住不说、申辩来掩盖事物的本质，只怕公众早已不信任，早就失去耐心。当然，去利益化不是剥夺其合理的利益，这是老生常谈问题，在此无须赘言。
另一方面，以公民权制约行政权是解决政策失败的根本所在。其一，通过实质性放权以促进公民社会的成长和成熟。早在20世纪中期亨廷顿就警告过，“现代性产生稳定，而现代化却引发不稳定”。一个政治体制稳定与否，依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系。若想保持政治稳定，当政治参与提高时，社会的政治制度化程度必须提高。经济和社会的发展必然带来政治参与要求的扩大。一个国家政治制度化方面的落后状态，会使对政治的要求很难通过合法的渠道得到表达，政治参与的剧增就产生政治动乱。因此，亨廷顿用“政治参与—政治制度化—政治动乱”来表示政治制度化与政治参与之间的关系。实际上，伴随我国改革开放后，政治参与的扩大化已经不可避免，任何试图抑制政治参与的企图都将证明是徒劳的，只能在政治制度上做出改进才能实现政府政绩的合法性。同时，我国以民间组织、中介组织、行业组织和社区组织等社会组织为主要载体的公民社会已经形成，通过实质性放权将有利于推动我国的民主进程。因为社会自治是政治民主的重要内容，政府应该为公民社会的自治提供制度环境。其二，从程序形式上实现公民参与的常态化。宏观上，如果一个国家赋予人民在普遍的、平等的成人选举权基础上通过定期的、不记名的选举来选出自己的政府的权利，并能够通过选举制度解决相关政治问题和政府改革中呈现的矛盾和问题，这个国家就实现了政治参与的常态化。具体来看，在政策执行中，政策相关人可以通过各种便利的渠道对执行过程进行参与、监督和评判。虽然，只有形式上的公民参与常态化并不能完全保证公民能够平等地参与政治和各项权利以及政府改革的有序进行，而且政策有时会被政治精英和经济精英所操控，并不都能准确地反映人民的意愿和真正的自身利益。但是，如果放弃形式上的规定，就会导致民主原则的无限滥用，也为“上有政策，下有对策”找到合法性依据。
迈向漫漫公民本位的长途，也就是官本位逐渐淡出历史的过程。政府决策的民主化、科学化以及执行的高效化已经成为一种共识。当实践部门和学界共同喊出政府治理必须由统治型向服务型转变时，政策制定和执行就已不再仅仅成为政府自身的囊中私物了。公共管理与政府管理的区别在于，公共管理中政府与公民之间的政治关系是横向的；而在政府管理中，这种政治关系是一种命令—服从的垂直关系。我们总是将政府管理等同于公共管理，但实际上我们对公共管理中的“公共”的丰富内涵和寓意总是缺乏深刻理解。可以毫不客气地说，当前全球的政府改革的目标指向无非是将政府管理引导至公共管理罢了。
收稿日期：2008-10-30