中国核电安全规制的研究——理论动因、经验借鉴与改革建议，本文主要内容关键词为：动因论文,核电论文,中国论文,规制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2011)12-0076-11
修订日期：2011-11-12。
核电作为一种清洁低碳能源，代表着能源优质化方向，在煤炭、石油等常规能源短缺及低碳发展背景下，各国都在通过大力发展核电来利用核能。中国作为一个能源消费大国，也正在积极推进核电建设。但是2011年3月11日地震和海啸引发日本福岛第一核电站(Fukushima Daiichi)核泄露引发了全球对核能利用的担忧，使得包括中国在内多个国家的政府和公众不得不认真思考核电安全问题。3月16日国务院常务会议作出了立即组织对中国核设施进行全面安全检查、切实加强正在运行核设施的安全管理、全面审查在建核电站、严格审批新上核电项目等四项决定。其中，在对核设施进行全面安全检查一条中提出的标准是“确保绝对安全”；而在全面审查在建核电站一条中，提出的是要用“最先进的标准”进行安全评估，不符合安全标准的立即停止建设。中国政府的行动表明，安全乃是中国核电发展抉择第一要素。尽管我国正在大规模、标准化设计、建设和运行的核电站，充分汲取了美国“三里岛核电站事故”和前苏联“切尔诺贝利核电站事故”经验，采用了先进的、经过运行检验的核电站成熟技术，20多年没有发生任何重大核安全事故，多数机组的运行和安全指标高于世界核电站平均值。但是，面对未来中国核电产业的迅猛发展，我们需要重新审视我国的核电安全问题。
目前，学术界对于核电安全的研究多数集中于核电技术层面，从规制角度尤其是规制经济学和社会性规制角度对核电安全的研究尚不多见。本文拟从社会性规制的视角，围绕核电安全规制的理论动因、国际核电安全规制的经验借鉴、中国核电安全规制的改革思路等三个方面来阐述中国核电安全规制问题。必须指出，目前对于核电安全问题，普遍存在两种错误的观点：第一种观点认为，核电技术快速发展已经使安全不成问题，进而得出的结论是可以放松对核电的安全规制。实际上，目前核电技术已由第二代核电机组向第三代、第四代过渡，尽管第三代乃至第四代核电机组的技术更先进，安全更有保障，但是也都无法保证100%安全。第二种观点认为，核电事故对公众的危害太大，因此以此为理由反对发展核电。这其实是一种“因噎废食”的观点。我们认为，如何通过对核电安全规制，确保在获得核电为人类带来巨大收益的同时，降低或减缓核电事故对人类的危害将是摆在中国乃至全世界核电发展中的重中之重。国际原子能机构组织在2006年发布的报告《行业实践对核电监管的共识》中曾经指出：核电安全的先决条件和产业的可持续发展需要有效的核电安全规制。
一、核电安全规制的理论动因
1.1 核电安全风险的特征
核电风险的特征是对核电进行安全规制的逻辑起点。核电事故与其他领域的安全事故，如煤矿安全事故不同，后者爆发的频率相对比较高，而核电安全主要是核污染和核辐射，尽管目前技术进步使得其爆发的频率很低，然而核泄露事故一旦出现，则其后果较煤矿事故的损失要大得多，涉及面要更广。以前苏联切尔诺贝利核电站为例，根据联合国2005年公布的一份调查报告，只有不到50人在切尔诺贝利核电站爆炸中死亡，大约4 000名曾在事故现场执行灭火和清理任务的工人可能死于与放射性有关的癌症和白血病等。而来自欧洲议会团体、绿色和平组织以及英国、德国、乌克兰的科学家和医生们则指出，可能有大约超过50万人因这次事故而死亡，并且至少还有3万人将死于和这次核泄漏事故有直接关系的癌症。此外，切尔诺贝利核电站周遭大片地区受污染的环境，在可预见的未来将无法获得改善。据专家估计，完全消除这场浩劫对自然环境的影响至少需要800年，而持续的核辐射危险将持续10万年。因此可以说，发生在切尔诺贝利的爆炸不是一般意义上的事故，而是一场核灾难。这次灾难所产生的辐射，是日本广岛原子弹爆炸的100倍。而对于日本核电站泄漏事故危害的最终结果我们仍需要继续等待。
如果我们将各种安全事故的风险划分为常规性风险和灾难性风险，则可以根据风险的高低构建安全事故风险的“常规性—灾难性”的风险二维模型(如图1所示)。所谓常规性风险，指的是日常运行过程中经常出现的安全事故带来的风险，常规性风险事故爆发的概率相对较高，但是后果或损失相对较小。与常规性风险相反，灾难性风险事故爆发的概率相对较小，但是造成的后果将是灾难性的。根据风险的高低，该二维模型将安全事故划分为四种类型，分别是高常规性风险、高灾难性风险，高常规性风险、低灾难性风险，低常规性风险、高灾难性风险，低常规性风险、低灾难性风险。根据该模型以及核电安全事故的特点，核电事故属于高灾难性风险、低常规性风险，而煤矿、火电等安全事故则属于高常规性风险、低灾难性风险。①
图1 常规性—灾难性风险二维模型
针对核电事故的高灾难性风险和低常规性风险的特点，对其安全规制则应该采取不同于诸如对煤矿安全规制的措施和方法。而且核电安全规制较煤矿安全规制更为严格。尽管两者存在一定的区别，但本质上核电、煤矿等都会对公众安全产生极其严重的影响，危害公共利益。当然，我们可以借鉴煤矿安全规制的理论动因分析核电安全规制理论上的必要性。从规制角度看，煤矿安全问题由于爆发频繁，所以规制措施的效果很快就能显现出来。然而对于核电来说，由于核电安全事故爆发的频率不高，短期甚至多年当中，对其安全规制的效果可能并不能被公众所感受，只有出现安全事故，对其安全规制的措施和效果才可以显现出来。一个明显的特征就是，如果安全规制措施到位，即使有不可抗力的不确定性自然灾害的发生，危害也可以降到最低。因此对日本核电泄漏事故，与其说是地震海啸等“天灾”，不如说是日本核电安全规制的失败，人为原因放大了核电事故的危害。
1.2 核电安全规制的供求分析
作为政府规制的一种，核电安全规制是政府尤其是中央政府向社会提供的一种特殊公共产品。对核电安全规制的经济分析可以从需求和供给这一对最基本的范畴入手。需求和供给的均衡应该是政府对核电安全规制的理想目标，但由于政府规制需求受多种因素的影响，处于不断变化之中，而政府规制的供给却具有相对稳定性，这就决定了在现实中，政府规制需求和供给的均衡是难以实现的，不均衡是一种常态。②因此，政府对核电安全规制的一个次优目标是尽可能减少核电安全规制需求和供给的不均衡程度。
核电安全规制的需求主要源于社会公众对安全的考虑。由于核电事故风险的高灾难性，使其在公众心目中具有以下几个特征：不自愿、灾难性、恐怖、致命性、未知、滞后和不可控制等③。尤其是伴随着生活水平的提高，公众越来越重视自身的安全利益，而日本核电站的泄漏事故带来的危害将直接影响中国的公众对核电安全规制的需求。此外，核电安全规制需求也部分地来源于核电站及核电站所在的地方政府，如果核电安全规制无法有效满足社会公众的需求，则核电站的建设将遭到巨大的阻力以至于难以顺利推进，核电站及核电站所在地方政府对核电安全规制的需求由此产生。当然，社会公众对核电安全规制的需求是最为主要的。而核电安全规制的供给则由政府来提供，主要取决于政府尤其是中央政府对提供新的核电安全规制的认识和条件。政府对核电安全规制供给的认识会经历一个由浅到深的过程，只有当政府对核电安全规制供给的认识达到一定的深度，才会产生提供核电安全规制供给的动机。
图2 核电安全规制的供求分析
图2为核电安全规制的供求均衡及其变动提供了一个直观的分析框架。图中，横轴代表规制数量，纵轴代表政府核电安全规制的成本。S表示核电安全规制供给曲线，表示核电安全规制的供给会随着规制成本的增加而减少；D表示核电安全规制需求曲线，由于作为需求方的社会公众无须对核电安全规制需求承担多大的规制成本，因此核电安全规制需求对规制成本的反应不敏感，甚至没有什么反应，这就使得核电安全规制需求在成本弱约束的情况下，出现递增的趋势。核电安全规制需求曲线
对于中国核电安全规制需求来说，日本核电站泄漏事故是个推进剂。但是即使没有日本核电站泄漏事故的发生，中国如此大规模的发展核电，随着公众安全意识的觉醒，对于自身安全问题的越发关注，必然会产生对增加核电安全规制的强烈和迫切需求，进而推动政府相应地增加核电安全规制供给数量。
1.3 核电安全规制的理论动因——基于社会性规制的视角
社会性规制是以确保国民生命安全、防止灾害、防止公害和保护环境为目的的规制。④通常我们可以把健康、安全与环境方面的政府干预称为社会性规制。⑤显然，核电安全规制就是政府对核电安全的社会性规制。基于社会性规制，核电安全规制的理论动因可以归结为以下两个方面：
(1)基于外部性的核电安全规制
外部性包括正外部性和负外部性。根据经济学原理，不论是正外部性还是负外部性，只要存在外部性，就会导致市场机制失灵，因此需要政府规制。对于核电安全问题来说，如果把安全看作满足特定功能的产品，⑥那么核电安全这种产品将可以直接避免核电安全事故的发生，从而减少核电事故对社会公众、企业、自然环境的损害，间接地促进核电发展进而促进社会和谐。因此，从安全角度看，核电安全具有明显的正外部性特征。此外，由于核电安全事故的危害巨大，因此它也具有负外部性的特征。综合核电安全和核电事故的外部性特征，市场作为资源配置的有效机制，无法依靠自身的力量消除其所产生的外部性。因此，外部性是核电安全规制的基本动因之一。
外部性的实质在于社会成本(social cost)与私人成本(private cost)的偏离。图3、4分别提供了从安全的正外部性和核电事故的负外部性角度阐释核电安全规制必要性的简洁模型。图中曲线D代表边际收益曲线，MPC、MSC分别表示边际私人成本和边际社会成本。图3直观地描述了核电安全这种产品的供给。由于核电经营者不可能将核电安全的收益完全内部化，其边际私人成本要大于边际社会成本，因此MPC位于MSC上方。核电经营者从自身利益最大化出发，按照边际收益等于边际私人成本的原则确定核电安全产品的供给数量
，而社会所需要的安全数量由边际收益等于边际社会成本确定为
，显然，＜。这表明存在核电安全正外部性的条件下，核电经营者提供的核电安全数量必然低于社会需求的最优数量，相对于社会需求而言，核电安全供给就会不足，所以需要政府对此进行相应的规制，增加规制供给水平。图4直观地描述了核电事故的负外部性及政府核电安全规制的必要性。图4中的MPC、MSC曲线的位置与图3相比发生了变换，由于核电事故给公众带来的危害构成了社会成本的一部分，而核电经营无法将该成本完全内部化，其边际私人成本要小于边际社会成本，因此MSC位于MPC的上方。核电经营者的均衡数量为，而社会需求的均衡数量为，后者小于前者，因此需要政府对其数量进行规制，以提高全社会的资源配置效率。
图3 核电安全的正外部性
图4 核电安全事故的负外部性
(2)基于信息不对称的核电安全规制
信息不对称是政府规制的理论动因之一。由于信息不对称，在市场交易发生的前后可能会发生“逆向选择”(adverse selection)和“道德风险”(moral hazard)问题，导致市场失灵，由于单纯利用市场机制难以缓解信息不对称问题，这就为通过政府规制以缓解信息不对称问题提供了客观必要性。⑦
核电安全的信息不对称主要体现在两个方面：一是公众与核电经营者之间对核电运营安全信息掌握的不对称。核电经营者掌握较为完备的核电安全信息，而公众的核电知识却十分匮乏，从而导致公众对核电有一种恐惧感。二是核电规制者和被规制者之间存在信息不对称。作为被规制者的核电站在核电站运营安全信息占有方面占有绝对优势，而规制者在核电安全信息方面处于劣势地位。核电安全信息的不对称必然带来“逆向选择”和“道德风险”问题。首先，从“逆向选择”的角度看，由于公众对核电安全信息掌握和理解的非常少，从而使核电的公众接受趋于复杂，因此容易使得公众难以接受核电，而成为核电发展的阻力和障碍。因此政府就应该通过核电安全规制措施，建立核电安全信息披露机制，最大限度地披露核电运营及核电安全事故的相关真相，同时还应该普及核电方面的基本知识和安全防范知识。但是正如社会心理学家指出的那样，因为核电风险特殊的灾难性和人们对社会因素的关注，仅仅简单地进行核电技术普及教育，也许并不足以让他们接受核电。⑧其次，从“道德风险”的角度看，由于被规制者在核电安全信息掌握方面占有绝对优势，因此核电站的运营者包括管理层和普通员工就存在“道德风险”⑨，即他们往往为了自身利益最大化而减少核电安全管理，从而导致核电安全事故的发生。通过对全球400多座核电站大大小小的事故分析来看，发现由于人员操作失误引发的系统失效约占到70%，因此可以说人是核电安全运行中的决定因素，正如国际原子能机构(IAEA)在《安全文化》中所指出的：“除了人们往往称之为‘上帝的旨意’以外，核电厂发生的任何问题在某种程度上都来源于人因失误(human error)”。⑩因此，核电安全存在的信息不对称导致的“逆向选择”和“道德风险”问题，需要政府对核电进行安全规制。
二、中国现行核电安全规制框架
高质量的规制治理具有三个特征：明确的法律框架、独立的规制机构、可靠的规制者，(11)这三个方面的制度性因素将对核电安全规制效果以及规制目标的实现产生直接影响。在核电事故发生前，高质量的核电安全规制治理意味着对核电站安全状况的有效评价、审查和监督；在核电事故发生后，高质量的核电安全规制治理又意味着能依据法律展开调查并进行处罚。下面我们分别从规制机构的设置、核电安全法规体系、规制人员与经费投入等三个方面对我国现行的核电安全规制框架进行简要分析。
2.1 规制机构
我国核安全监管体系始建于上世纪80年代，当时的管理体制是由国务院直属的国家核安全局负责核设施安全监管，卫生部负责放射源安全监管，环保部负责辐射环境影响评价和辐射环境监测。经过几轮政府机构改革，最终确定了由环保部对全国核安全、辐射安全、辐射环境保护实行统一监督管理。环保部还下设有“国家核安全局”，该机构对内称核安全管理司，对外则称国家核安全局。国家核安全局负责核安全和辐射安全的监督管理，负责拟定核安全、辐射安全、电磁辐射、辐射环境保护、核与辐射事故应急等有关的政策、规划、法律、行政法规、部门规章、制度、标准和规范，并组织实施。
此外，除了国家核安全局，有多个部门参与核电领域的管理：如环保部下设的核与辐射安全中心和北方核与辐射安全监督站负责辐射环境影响评价和辐射环境监测；国家发改委及其下属的国家能源局负责核电能源战略规划、核电业主资质审查、核电项目建设审批等；国防科学技术工委下属的国家原子能机构负责组织核电建设、承办国家核事故应急协调委员会的日常工作；卫生部门和公安部门负责放射工作许可；中国电力企业联合会负责核电行业自律。除此之外，科技部门也会参与核电研发层面。由此可见，我国目前的核电管理体制呈现多部门、多环节、分散式的特征，一旦发生核事故，必然会出现责任主体不明确，相互推诿的情况。
2.2 核电安全法律法规体系
经过多年的努力，我国已经初步建立了自己的核安全法律法规体系框架，该框架主要由国家法律、国务院行政法规、部门规章、核安全导则、国际《核安全公约》五个层面构成。其中核安全法律由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定，具有高于行政法规和部门规章的效力。国务院发布的核安全行政法规是规定核电领域管理范围、管理结构及其职权、监督管理原则及程度等重大问题的规章，具有法律约束力。部门规章主要包括实施细则、核安全规定。实施细则是根据核安全管理条例，规定具体实施办法的规章，由国家有关部门发布的规章，具有法律约束力。核安全规定是规定核安全基本目标和基本安全要求的规章，由国务院批准，国家有关部门发布并具有法律约束力的文件。核安全导则是说明或补充核安全规定以及推荐实施安全规定的方法和程序的指导性文件。核安全导则是推荐性的，执行核安全技术要求行政管理规定应采取的方法和程序，在执行中可采用该程序和方法，也可采用等效的替代方法和程序。国际《核安全公约》是我国加入或缔结的国际核安全条约或公约。表1详细地列举了这五个层面的核安全体系。
尽管我国已经初步建立了核安全法规体系，但是由于各方面的限制，导致我国现有的核安全法规体系还不够完善。尤其是缺少一部事关核电产业发展和核电安全的基本法《原子能法》，从而使得我国的核电安全规制出现了法律上的空白，而作为核电安全方面的最高法律——《放射性污染防治法》相对而言仍属于一般性的规定，原则性较强，并没有针对性的措施。尽管早在1984年国家核安全局成立后，国家就开始启动了《原子能法》的编制工作，但是27年过去了，这部法律始终没有出台。《原子能法》迟迟没有出台的原因，部分地在于技术层面，但是也和政府职能部门尤其是核电安全规制的相关部门的职能划分有关，部门职能的交叉阻碍了《原子能法》编制工作的开展。而《原子能法》的缺失，在某种程度上制约了我国核电安全规制的有效性。此外，配套性法律法规不完整、技术性文件体系不完善、技术体系与核安全法规体系脱节、核安全技术规定过于依赖国际原子能机构、缺乏核设施行业标准等也是我国核安全法规存在的主要问题。(12)
2.3 规制人员队伍与规制经费投入
核电安全规制的具体实施由规制机构的人员来具体负责，同时规制需要花费巨大的经费即规制成本，因此规制人员队伍与规制经费对于核电安全规制的有效性至关重要。然而，从目前我国核电安全规制的人员队伍以及经费投入看，与中国核电产业的发展却极不相称。首先是规制人员队伍。(13)有研究表明，国外平均每台核电机组的规制需要大约40人左右，而作为我国目前的核电安全规制机构的国家环境保护部下属的国家核安全局、核与辐射安全中心有编制170人，加上在华北、华东、华南、西南、东北及西北设有的6个监督站，有编制86人，由此可算出我国核电安全规制的在编人员总共不足300人。按目前我国运行和在建核电机组算，平均每台仅11人，这与我国核电产业发展态势和核电安全规制工作的广度和力度极不相称，这种规制人员的不足必将影响我国核电安全规制的质量。此外，核电安全规制工作的技术性非常强，不仅要求规制人员具有较高的学历，更应具备较强的相应能力和实践经验。而我国核电安全规制人员80%以上是来自高校的本科生、硕士和博士，虽具有较高学历，但是缺乏实践经验和岗位培训，这从一定程度上制约了我国核电安全规制的质量和水平。其次是规制经费投入。多年来，我国核电安全规制人员的平均人头费不足10万元人民币，工资和奖金都处于低水平。与此相反，核电厂筹建单位、核电厂营运单位的工资和奖金水平则是核电安全规制人员的数倍以上，因此出现了从事核电安全规制工作的技术骨干向营运单位大量流动的现象。这种状况长期发展下去，必然加重我国核电安全规制人员的不足。当然，我们也注意到，2010年2月，中编办已批复扩大核安全规制系统的编制，到2012年国家核安全局的人数将从300人增加到1 200人，扩编4倍以实现核电安全规制水平与核电产业发展相适应。
三、核电安全规制的经验借鉴
美国、法国、日本是当今世界发展核电最先进的国家。尤其是美国，它是目前世界上唯一的核反应堆数量超过100个的国家，这些国家对其核电安全规制的经验值得我们借鉴。下面我们从规制机构、规制法律、规制人员与经费投入、规制方法的新进展四个方面整理了以上国家的核电安全规制模式，目的是总结它们的经验，为我国当前及未来的核电安全规制提供参考和借鉴。但是我们需要指出，尽管核电发达国家均建立了较为完善的核电安全规制框架，但是从日本核电站泄漏事故来看，人为因素是导致核泄露的重要因素。此外，美国核能管理委员会(NRC)最近公布的一份报告也显示，美国有四分之一的核电厂运营商未能如实报告其核电厂设备存在的故障问题。这些均表明发达国家也需要加强对核电安全规制有效性的管理。尽管如此，借鉴发达国家的经验，吸取日本核事故的教训对于中国的核电安全规制仍具有重要意义。
3.1 各国核电安全规制机构的设置
从三个国家的核电安全规制机构的设置情况看，(14)它们都成立了相对独立的核安全规制机构，而且都受国会、总统或内阁直接领导，具有足够的独立性和权威性。
(1)美国。(14)美国是世界上最早实行独立核安全规制的国家。美国早期的核安全规制机构是1946年美国原子能委员会，1975年按照能源重组法案组建了核规制委员会，从原子能委员会中独立出来，成为美国核安全规制机构。核规制委员会以保护工作人员、公众的健康和安全，保护环境，确保国家安全为目的，负责对全美的民用核设施、核材料实施独立的核安全规制。核规制委员会设有主席一人，委员四人，全部由美国总统任命。核规制委员会由总部和四个地区监督站组成，此外设有核安全咨询委员会和核废物咨询委员会，为核安全规制提供相应的技术支撑。
(2)法国。法国是世界第二大核电国家，截至2008年年底，其核电占总发电量的比例高达77%，核电已经成为法国电力的主要来源。2002年，法国为了进一步加强核安全规制机构的权威和规制力度，颁布了254和255号法令，根据该法令将原工业部核设施安全局和原卫生部辐射防护主管部门合并，成立了核安全和辐射防护总局(DGSNR)，将原核安全与辐射防护研究所和原电离辐射防护办公室合并，成立了辐射防护与核安全研究院(IRSN)。核安全和辐射防护总局作为法国核安全的规制机构，具有独立处理核安全和辐射防护事务职权的法律保证，不受任何核设施运营单位的影响，有权独自做出决定。而辐射防护与核安全研究院则成为核安全和辐射防护总局的技术后援单位。
(3)日本。(15)日本政府在2001年对行政机构进行了重组，重组后的经济产业省大臣被授权负责与核能利用有关的所有设施和活动的安全管理，在经济产业省下成立原子能安全保安院来主要负责核安全规制。此外，机构重组后新组建的内阁府对核电安全也负有不同的规制职责。内阁府下设原子能委员会和原子能安全委员会。前者负责对原子能的研究、开发及利用的政策进行审议。后者则负责对行政部门实施的安全审查进行双重审查，并举办公众听证会。为了给核电安全规制机构提供技术支持，日本组织了庞大的核安全技术后援单位，如原子能研究所、核燃料循环开发机构、原子能发电技术机构、发电设备技术检查协会等。日本的原子能安全保安院委托这些单位做具体的审评和检验工作。
3.2 各国核电安全规制法律法规
随着核电产业的不断发展，世界各国都在积极地通过构建自己的核安全法律体系来规制核电产业发展和核电安全问题。目前，至少有36个国家和地区颁布了《原子能法》或《辐射防护法》，除了本文研究的美国、法国、日本等发达国家外，也包括缅甸、印尼等核电产业发展水平较低的发展中国家；有至少9个国家颁布了《核安全法》；有12个国家顺利发布原子能委员会和(或)辐射委员会的法令。(1)美国。1954年，美国总统签署《原子能法》，规定了其后所有核设施的法规框架，该法律提供了核电安全规制的总体原则及概念，将细节问题留给了核规制委员会。该委员会依据《原子能法》和能源改组法授予的权力，制定了一系列核电安全法规。除了原子能法，美国与核有关的法律还包括《原子能法》(1954年)、《核安全研究、发展以及演示法》(1980年)、《核废料政策法》(1982年)。(2)法国。由于法国的核电产业比较发达，因此法国对核电安全规制也形成了比较完整的法律法规体系。在放射性保护方面，2002年颁布了《全面保护人体免受电离辐射法令》。核设施规制制度方面，1963年颁布了《重要核设施法令》，该法在1973年、1990年和1993年分别进行了修订，1999年制定了实施细则。在放射性物质与废物规制方面，1991年颁布了《Bataille法》和《核废物管理研究法》。核电与环境保护以及核损害的责任等方面，法国实施了1960年《巴黎公约》、1963年修订案《布鲁塞尔公约》及其1982年的两个议定书。(3)日本。日本有关核能和核技术应用方面的法律体系包括《原子能基本法》以及核反应堆和电气工业方面的法律法规。其中《原子能基本法》是日本核电安全规制所依据的基础法律。
3.3 各国核电安全规制的人员与经费投入
规制人员和规制经费投入是影响核电安全规制效果的重要因素，以美国为代表的核电产业发达国家对其国家的核电安全规制提供了强有力的人员和经费保障(16)。以2007年为例，规制机构人员和经费投入最多的是美国，人员总数达到3 800人，平均每堆所需规制人员在美国、法国和日本三个国家中也是最高的，达到36.5人/堆，经费预算总额达到8.2亿美元，平均每堆经费预算达到788万美元。将中国的核安全规制力量与其他三个国家进行了对比，结果发现，美国、法国、日本三个国家平均每堆规制人员达33.5人，平均每堆经费预算达到826万美元。而中国平均每堆规制人员仅有8.3人，平均每堆经费预算仅有265万人民币。这一结果清楚地表明，中国的核安全规制在人员和经费投入上均严重不足。
3.4 核电安全规制方法新进展
目前，国际上以美国为首的先进核能国家正在对原有的规制方法进行改进，核心内容是建立“风险指引、基于绩效”(Risk-Informed，Performance-Based，简称RIPB)的新规制方法。这一新方法具有下述特点：安全规制更集中在风险较大的地方；对于存在问题的核设施加大规制力度；使用更客观的方法评价被规制者的行为；给出了公众和业界都能理解的评价核实施行为的方法；降低了不必要的规制负担；能预知并提前应对那些可能违反法规的活动；建立一套基本的规制检查大纲，提出了对所有被规制者最少的规制要求。(17)
四、结论及中国核电安全规制的改革建议
本文从核电风险与其他类型风险的不同入手，针对核电的低常规性、高灾难性风险的特点，从社会性规制的视角，对核电安全规制进行了供求分析，并从核电安全的外部性和信息不对称两个方面阐述了核电安全规制的理论动因和依据。在对我国目前现行核电安全规制框架分析基础上，介绍并借鉴了其他核电发达国家的核电安全规制模式。下面结合本文的研究结论对中国核电产业安全规制的改革提供相应建议。
一是近年来我国的核电发展迅猛，但是面对日本核泄漏事故对中国公众的影响，建议国家出台相应规定，暂缓核电扩张步伐，否则，社会公众对于核电事故风险的担忧不会平息。对于国家及社会公众来说，面对我国能源消费的不断增长和煤炭、石油等化石能源的日益短缺，尽管水电、风电、太阳能发电、生物质能发电等清洁能源形式也可以部分地解决能源短缺，但是与核电相比，这些清洁能源形式的效率还是较低的，因此发展高效清洁的核电是解决能源短缺问题的一个次优选择。所以，放缓核电建设并不意味着停止，而且在大力发展核电的同时必须把核电安全放在首位，应积极吸取日本核泄漏事故的教训并借鉴国外核电发达国家的核电安全规制措施，重新审视我国的核电安全问题。
二是针对公众对核电安全规制需求的增加，要求政府尤其是中央政府及核电安全规制机构相应地增加核电安全规制供给的数量，力求实现规制均衡，最大限度地消除日本核泄漏事故在我国公众中产生的恐慌心理。此外，在增加规制供给数量的同时，应该加大核电信息公开程度，为此可以从两个方面入手：其一是政府利用多种媒体介绍与普及核电发展技术和核知识，树立核电的正面形象，增加核电的公众接受程度；其二是在核电项目发展规划、建设等各阶段，遵循《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》等规定，全面、及时地公开相关信息并广泛听取公众的意见和建议，保障公众的知情权、监督权和参与权，从而达到在有效避免公众对核事故恐慌的同时，及时弥补政府决策过程中的部分疏漏之目的。
三是加快核电安全立法，适应核电产业发展步伐。当前我国的核电安全立法工作相对于近年来迅猛发展和扩张的核电产业来说明显是滞后的，尤其是缺少《原子能法》这样一部具有最高效力的核基本法。因此，由于在核电开发及安全领域缺少这部基本法的约束，将使得核电安全规制难以规范和有效。所以，我们认为日本核泄漏事故的发生必将促进我国加快核电安全规制法律法规体系建设和完善，尤其促进《原子能法》的编制及出台。此外，在编制和出台《原子能法》的基础上，应在其框架下，进一步优化和协调核电安全法律法规体系结构，从而使各种法律法规能够真正规范核电产业发展和核电安全，最大限度地减少核电事故的发生。
四是加强核电安全规制机构的独立性和权威性，增加规制技术支持力量。对于核电安全规制机构的改革来说，一个可行的思路是，借鉴和参考其他发达国家规制机构的设置模式，依托国家核安全局，综合多个部门的力量，成立一个独立的核安全规制机构，并直接受国务院领导。如此一来，可以避免因多个部门共同存在实行管理而出现的相互推诿和扯皮现象的发生，同时可以提高规制效率。此外，针对核电安全技术上的要求，可以借鉴国外经验，成立多个技术支持单位，从而加强规制结构的技术力量。
五是不断壮大核电安全规制人员队伍，增加规制经费投入。加快培养、多方面引进具有专业技术能力和实践经验的规制人员，壮大核电安全规制的力量。同时，增加核电安全规制的经费投入，借鉴和参考发达国家的核电安全规制经费筹措模式，创新核电安全规制的经费来源模式，以保障核电安全规制的高质量和有效性。
总之，切尔诺贝利核电站爆炸以及日本福岛核电站泄漏事故的灾难性后果给正在大力发展核电事业的中国政府和人民来说，最大的启示就是，只有通过更为严格和全面的核电安全规制，最大限度地降低核电运行过程中可能导致核事故的人为因素，才能让核电能源建设对我国的经济发展发挥越来越重要的作用。
注释：
①③⑧傅凯思、赵莎：“关于核电安全的争议”，《科技导报》，2002年第3期。
②⑦王俊豪著：《政府管制经济学导论》，商务印书馆，2001年版。
④(日)植草益著，朱绍文、胡欣欣等译校：《微观规制经济学》，中国发展出版社，1992年版。
⑤(美)维斯库斯著，陈甬军译：《反垄断与管制经济学》，机械工业出版社，2004年版。
⑥罗云著：《安全经济学》，化学工业出版社，2004年版。
⑨王盛、李莉、肖祥敏：“论核电安全管理中的道德风险”，《中国集体经济》，2010年第10期。
⑩李祚：“人是核电安全运行中的决定因素”，《人力资源》，2010年第9期。
(11)Stern J.,S.Holder.Regulatory Governance:Criteria for Assessing the Performance of Regulatory Systems—An Application to Infrastructure Industries in the Developing Countries of Asia.Utilities Policy,1999(8).Stern J.,J.S.Cubbin.Regulatory Effectiveness:The Impact of Regulation and Regulatory Governance Arrangements on Electricity Outcomes—A Review Paper.London Business School Regulation Initiative Working Paper,2003.
(12)马立毅、王建英：“我国核安全法规概述”，《辐射防护通讯》，2007年第2期；花明、陈润羊：“我国核安全法律体系研究”，《核安全》，2009年第1期。
(13)陈金元、李洪训：“对我国核安全监管工作的思考”，《核安全》，2007年第1期。
(14)安文：“我国核安全体系该如何完善？”，《中国核工业》，2010年第4期。
(15)部分资料来源于NRC官网(http://www.nrc.gov/)。
(16)陈金元、李洪训：“对我国核安全监管工作的思考”，《核安全》，2007年第1期；杨月巧、王挺、王玉梅：“国外核安全监管探讨”，《防灾科技学院学报》，2010年第2期。
(17)李干杰：“我国核与辐射安全监管稳中求进”，《环境经济》，2006年第3期；Modarres,M,"Advanced Nuclear Power Plant Regulation Using Risk-Informed and Performance-Based Methods".Reliability Engineering and System Safety,2009(94):211-217.
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