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地区级建制改革方向的矛盾
地区级建制主要有四种类型：地区、盟、地级市和自治州。地区和盟是省（区）的派出机构，在法律上不是一级政府，地级市和自治州是省（区）和县（自治县）之间的一级政府，设有人大和政协。自治州是少数民族地区民族自治机构，盟仅存在于内蒙古自治区。自治州和盟数量较少，1994年底全国仅有8盟30自治州， 而地级市和地区数量则分别达到206个和89个， 因此地区级建制改革问题实际上就是地区和地级市的发展问题。
八届人大一次会议通过的政府工作报告指出：“地区机构改革要同调整行政区划相结合，各级派出机构大力精简，地区和地级市并存于一地的，原则上要合并”。这一精神表明地区级建制改革有两个方向，一是作为一级派出机构将走向大力精简之途，恢复其派出机构的本来面目，二是地区和地级市并存于一地的实行市领导县体制，如果考虑到近年来地改市的趋势，可以说地区这一发展方向就是地改市。中共十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，地区党政机构控制在30个左右，编制900人左右，辖县少的地区控制在500人左右，地级市（相当于二类市）机构控制在50个左右，编制平均2100人。可见地改市之后，机构和编制将大大增加，因此，地区级建制可以概括为“精简”和“扩充”四个字。这是两个相互矛盾的、发展方向相反的走向。由于精简的未来必然是走向消失，取消省、县之间的中间层次，而地改市不仅意味着增加机构和编制，而且标志着省、县之间多了一个层次。所以，长远地看，我国地方行政区划体系将呈现出三级制（省—县—乡）与四级制（省—地级市—县—乡）并存的局面。省级行政管理将面向县（县级市）和地级市两个不同级别、不同性质的行政单位，这势必增加省级行政管理的难度，不利于实现行政管理的科学化、规范化，对于国民经济建设和社会管理都将带来消极影响。因此，在国家进行机构改革和经济体制转轨的重要时期，迫切需要我们重视行政区划体制存在的问题，建立符合我国国情的行政区划体制。
中国行政区划体制存在的主要问题
（1 ）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：地区是省（区）人民政府的派出机构，从法律上讲不是一级地方政府，但是在实际工作中地区拥有与地级市一样的权力，从上往下看，地区对下属县（市）在行政、社会、经济管理等方面具有与地级市同等的管辖权。从下往上看，省（区）政府把地区与地级市同等使用，各项任务均布置到地区，通过地区去落实。因此，无论从上到下还是从下到上，地区都是起着一级地方政府的作用。但是，地区没有设置人大和政协，行署领导由上级任命，而不是通过选举产生，这带来了两个法律方面的问题，一是作为事实上的一级政府，地区的存在缺少合法性，二是其政府行为缺少同级人代会及其常务委员会的依法监督，各民主党派、人民团体也难于在当地政治生活中发挥作用。
（2）在实行市领导县体制的地区，有关部门规定， 县级市是省直辖行政单位，由地级市代管，但在现实中，县级市与县一样受地级市的管辖，形成了“市管市”的局面。1994年底，全国413个县级市中， 受地区管辖的有119个，占总数的29%，由地级市代管的有251个，占总数的61%（见表1），这说明市管市已经成为一种较普遍的现象。 “市管市”现象的形成是我国现行行政区划体制发展的必然结果，县改成市之后，省（区）政府不可能把它们从地级市的管辖中分离出来，对其实行直接管理，但是国家法律又没有规定地级市可以管市，在这种情况下，只好采取一种对现实和法律进行折衷的办法——委托地级市代管。委托代管是造成地级市和县级市潜在冲突的根源，因为它使地级市和县级市的关系处于不稳定的状态之中，由于担心县级市发展过快脱离出自己的管辖范围，地级市可能会有意识地限制县级市的发展，这在一些地区已经初现端倪，因而代管只能是一种过渡措施。
表1：中国市领导县（市）体制发展概括单位：个
管县
管县市市辖代管的
地级
的市
占市总 县级单位县级
地级
市占县
年份 市(含直
数的%
(不含市辖市
市代管 级市的
辖市）区、县级市）的市(%)
1983 145
12685.1
554
1419 6.4
1987 170
15790.8
680
20847 22.6
1990 185
16889.4
700
27991 32.6
1994 206
18890.0
763
41325160.8
资料来源：据各年度《中华人民共和国行政区划简册》整理
区划层级过多的弊端
宪法规定：我国行政区划是省—县—乡三级制，事实上，在省县之间还存在着地级市（自治州）和地区（盟）。1994年底全国地级市和自治州总数为236个，地区和盟仅有97个， 地级市和自治州占地区级行政单位（不含市辖区）总数的70.9%。这表明四级制已经成为我国行政区划体系的主体结构，如果考虑到地区实际的状况，我国行政区划体系事实上就是四级制。
区划层级过多，不仅增加了机构和编制，更重要的是影响国家行政管理体制的正常运行，使得上下级政府之间的信息传输和反馈多了一道程序，不仅降低了信息传递的速度，而且使信息在传递过程中受到主观干扰的机率大大增加，容易导致信息失真，结果不仅降低了政府行政管理效率，而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行，并造成多头领导、人浮于事、相互扯皮的官僚现象。
我国行政区划体制改革的目标取向及其基本构思
综上所述，我国行政区划体制问题的核心在于地区级建制，正是由于地区级建制的存在才出现了区划层级过多的局面，可以说地区级建制问题与区划层级过多问题是一个问题的两个方面，地区实化和市领导市的法律地位问题、市领导县（市）体制问题、地区级建制发展方向的矛盾问题以及行政区划与行政管理体制建设相脱节问题都与此有关。因此减少层次是我国行政区划体制发展的根本方向，也就是说我国行政区划体制改革的长远目标是撤销地区级建制，由省直辖县（市），变目前的四级制为省—县—乡三级制，这是解决我国行政区划体制存在问题的根本出路。
减少行政区划层次也是现实的要求，我国现行行政区划体制基本上是与传统的计划经济体制相适应的，是传统的计划经济体制下的产物，已经难以适应社会主义市场经济发展和国家行政管理体制改革的需要，突出表现在两个方面，一是行政区划层级过多，二是地方行政建制设置具有浓厚的计划经济色彩，如市领导县（市）体制及整县改市模式都是从计划经济思想出发，试图用行政手段促进城乡一体化或解决切块设市城市发展空间不足问题。中共十四届五中全会指出，实现“九五”和2000年奋斗目标的两个关键之一就是要实行经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，实行这一转变要求我们加快建立和完善国家宏观调控体系，国家宏观调控可分为总量调控、结构调控和空间调控三种类型，空间调控是实现区域经济协调发展的根本措施。有关专家指出，我国国民经济宏观调控的空间组织形式模式比较理想的选择是“中央和省（区）”两级宏观调控模式，这种两级宏观调控模式与我国行政区划体系的层级结构存在着明显的不对称性，由于地区级建制处于省县之间其职能难于定位，它使得在现实中地区级政府不自觉地把自己降到与所属市县平级的地位上，为了促进所在城区发展，普遍与下属市县争项目、争投资，这种现象的形成不能说与地区级政府职能模糊无关，可以说在市场经济下，地区级建制已经失去其存在的价值，长远地看，撤销地区级建制势在必行。
但是，目前我国撤销地区级建制条件还不成熟，从有关调查情况来看，撤销地级建制存在着以下困难：一是由省直接管县难。从管理上看，省政府已经习惯于通过地区、地级市管理市县工作，况且这种习惯正处于被强化的状态。1992年10月安徽省颁布57号文件，赋予了地区更多的管理职能，从人财物三方面对县市实施全面管理，愈来愈把地区同地级市一样对待、使用，许多工作只部署到地区然后由地区再往下部署，一旦撤销地区级建制，省政府将很难管辖如此众多的市县，也就很难保证行政管理体系运行的高效统一性。二是地级机关工作人员安置困难。据有关资料介绍，1992年底，我国地区机关“行政”工作人员有32万人，若把地级市也包括在内，地区级建制行政人员总数可达70万人左右，因而撤销地区级建制不可避免地要向社会释放出大批行业劳动力，这些人员如何安置？稍有不慎必将造成社会动荡，危及社会安定和市县工作的正常开展。三是省政府直接管县的条件还不具备，如健全的市场体系、完善的法律制度和有效的宏观调控手段。
所以，由地（市）管县到省（区）管县不可能一步到位，必须建立一种“过渡机制”，这是我国行政区划体制改革顺利进行的关键。这一过渡机制的主要内容是实行市县分等、在省区之下建立地方政府联合体（联合委员会），相关措施有划小省区、合并市县、扩大乡（镇）规模等。
改革后我国行政区划体系的基本结构是，农村地区为中央—省（区）—县（自治县）—乡（镇、县辖区），城市地区为中央—省（区、市）—地级市、县级市—镇、市辖区。
社会主义市场经济体制建立及其带来的行政管理体制改革的深入开展既向我国行政区划体制改革提出了要求，又为精简区划层级创造了条件。目前撤销地区级建制固然存在着许多困难，但是保持现状，我们必将付出长久的、巨大的社会、经济发展方面的代价，地区级建制存在的问题已经到了非改不可的地步。目前的问题不是要不要改的问题，而是怎么改的问题。对于撤销地区级建制所带来的问题，如省级政府管理难、精简人员安置难等，只要我们有足够的重视，通过上述过渡措施是可以解决的。当然，行政区划体制改革问题最终要落实到社会主义市场经济的建立，要依赖于政府职能转变和政企分开，可以说政府职能转变和政企分开是我国行政区划体制改革的前提条件。
针对我国行政区划现状，笔者提出有关政策建议如下：
（1）由民政部牵头联合有关部委组成调研小组， 对市领导县（市）等问题进行综合调查研究，提出切实可行的试验方案。
（2）在此基础上，将全国划分为若干类型的地区， 在不同地区分别建立行政区划体制综合改革试验区，进行有关改革措施的试验，以便完善。
（3）当务之急，停止市领导县体制试行范围的继续扩大。
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