高等教育政策执行中的第三部门——以福特基金会的PHE项目为例，本文主要内容关键词为：福特基金会论文,高等教育论文,为例论文,部门论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.1文献标识码：A文章编号：1673-7164（2007）09-0021-07
一、国家助学贷款政策执行中的政府缺位和市场失灵
我国高等教育的大众化进程空前地扩大了人们接受高等教育的机会，但同时也增加了大学中的贫困生人数。为保障大学贫困生享有接受高等教育的权利，保证他们顺利完成学业，国家从1999年开始推行国家助学贷款政策。该政策在执行过程中几经波折，现在还没有达到预期目标，甚至在中途还出现了政策停滞。如2003年四大商业银行从9月份开始几乎同时停止发放国家助学贷款。虽经过2004年的调整，新的国家助学贷款政策试图从根本上弥补原有政策的不足，但到目前为止仍存在许多问题。从对我国国家助学贷款情况的统计来看，2004年和2005年的实际贷款金额分别占贫困大学生所需贷款总额的22.2％和33.7％①。它还远远不能满足贫困大学生的贷款需求。除有贷款资金总额的限制、学校宣传力度不够、家长的贷款意愿、学生拖欠学费的机会主义倾向等方面的问题外，从高等教育政策制定和执行的角度来看，国家助学贷款政策自身的逻辑缺失也难辞其咎。
高等教育的准公共产品性质奠定了高等教育成本分担的理论基础。在“谁受益谁付款”的原则下，高等教育的各个受益方需要以不同的方式来分担高等教育的成本。政府作为受益方之一主要通过先期的各种办学投资来维持高等教育机构的运转，学生作为另一主要受益人则通过在入学时交纳学费的方式来分担，这部分费用由学校收取来实现政府先期投入的成本补偿，弥补了高等教育大众化阶段政府财力的不足，同时也刺激了学生对国家贷款的巨大需求，催生了国家助学贷款政策的出台。从公共政策的基本功能来看，对大学生群体而言，国家助学贷款政策同时具有消费上的非排他性和消费上的非竞争性，是典型的公共产品，它通过资助保证贫困生接受高等教育权利的实现。
政府通过商业银行的市场力量来推行国家助学贷款政策，是一种强制性的制度变迁。助学贷款政策的公共产品性质与商业银行的利益诉求导致了委托人的政策性目标与代理人经营性目标之间的矛盾。② 作为代理人的银行在助学贷款政策执行的过程中始终承担着与其收益和责任不对等的风险，这是由助学贷款政策涉及的各个利益主体——政府、银行、学校和学生在收益、成本和风险分配上的相对不均衡所导致的。政府、学校和学生分担了相对较少的成本和风险并获得了较多的收益，而银行分担了较多的成本和风险却在利益获得上面临过多的不确定性。当面临较大的贷款风险时，银行需要提高贷款的要求以保护自身的利益，而政府只从提供公共产品的立场出发，在要求银行放宽贷款审批条件的同时，却没有对银行采取必要的风险分担或利益弥补措施。于是，银行贷款的积极性不断下降，并在贷款政策执行中采取各种消极应对的方式，从而导致政策失真，最终的结果是市场失灵，即银行没有贷款的积极性，有款不贷，而迫切需要资助的学生无法获得所需的贷款。需要指出的是，导致助学贷款的市场失灵的直接原因是银行贷款的风险，但根本的原因却是政府在国家贷款政策执行中的缺位，政府没有有效地发挥自己在公共产品提供中的职能。所以，只有在制度设计中由政府来为银行贷款的风险进行担保，才能从根本上矫正利益、成本在主体间的严重失衡问题，保证助学贷款政策的顺利推行。③
二、福特基金会的PHE项目：来自第三部门的力量
大学贫困生问题在进入公共政策视阈的同时，也引起了第三部门的广泛关注。福特基金会作为第三部门国际性的非政府组织之一，为推进其全球化的反贫困战略，2001年在世界范围内的高等教育领域推行两个重大项目：国际奖学金项目（International Fellowships Program，简称IFP）和提高高校贫困生能力项目（Pathways to Higher Education，简称 PHE）。PHE项目主要是面向机构，包括教育行政部门、学校、学生组织，希望通过实践的探索来实现贫困生工作机制的完善和制度的创新，并最终达到福特基金会影响国家贫困生的预期相关政策目标（文后涉及的PHE项目的内容，均来自该项目的主页：http://www.phe.ngo.cn 和项目执行方富平学校的主页：http://www.fdi.ngo.cn）。
在我国，作为出资方的福特基金会，委托国内的一家非政府组织——富平学校来执行PHE项目。富平学校作为项目执行方在福特基金会和教育部的合作协议框架下，主要面向项目的参与方——省教育厅和高校提供资助。面向教育厅的资助主要集中在贫困生贷款政策的研究和项目的行政协调上，面向高校的资助主要体现在对各校子项目的运作上。项目高校在富平学校的协助下，围绕高校贫困生工作中的四大领域：经济状况、教学、信息和学生服务、社会实践来进行子项目的设计、论证和规划，最后向富平学校申请经费的资助来实施各个子项目。PHE项目自2002年6月启动以来，至今已经实施了两期，我国西部地区如四川、云南、广西、贵州等8个省的35所院校参与到了PHE项目中，两期项目的资助总额已接近4000万元人民币，每所项目高校平均获得了100多万元的资助。目前，项目已经进入第二期的中期评估阶段，按照项目计划，整个PHE项目将在2007年底结束。
PHE项目第一期的目标是提高贫困大学生的个人能力，第一期的8所项目学校在项目的执行过程中，通过改善教学、提供完备的学生服务和信息、心理咨询等具体的项目活动，提炼出了一系列解决贫困大学生问题的方法和经验，对学校的贫困生工作产生了积极的影响。项目第二期的总体目标是通过制度创新、资源整合，打破项目院校的贫困循环，从根本上改善贫困生的状况，并使该项目成为国家解决贫困生问题的政策示范性项目。其中制度创新构成了二期项目的核心。从一期项目对贫困生的个体关注到二期项目对解决贫困问题的制度关注的转变，一方面体现了制度变迁中个体行为基础的积累和演化逻辑，另一方面也反映了PHE项目对大学贫困生问题更加深刻的认识：大学生的贫困问题是社会贫困问题在高校中的反映，是一个结构性的、自我强化的循环过程（如图1所示）。社会贫困表现在物质或信贷不足、知识或信息的匮乏、人际网络的薄弱以及社会参与的劣势等方面。这几方面在高校大学贫困生身上表现为经济困难、学习成绩落后、心理压力增加和社会技能的缺失。高校贫困生的贫困循环表现为：学生由于经济困难，导致学习、心理和社会技能等方面的问题，同时，贫困生在学习、心理和社会技能等方面的不足又使学生陷入更加窘迫的困境。另外，学习问题和心理问题还依次影响学生的社会技能，最终影响贫困生的经济状况。
针对高校大学生的贫困循环，PHE二期项目更加集中在高校的教学、信息和学生服务、社会实践领域展开了全面的干预，期望通过以上领域各子项目的推进来打破高校大学生的贫困循环链，改善贫困大学生的状况。PHE项目没有选择在经济领域来给予贫困大学生直接的资助，这主要是因为出资方的资金限制和福特基金会作为第三部门的功能限制。另外，PHE项目在执行中一直坚持的一个基本理念是“授人以鱼不如授人以渔。”项目一开始的定位就不是直接的、输血式的资金资助，而是以提高大学生能力为根本，间接的、造血式资助。从根本上讲，包括国家助学贷款在内的“奖、贷、助、补、减、免”等政策缓解了高校贫困生的经济困难，但没有深入地关注高校大学生的贫困循环。而PHE项目则在深入分析贫困循环的基础上，在可能的空间内予以比较全面的贫困干预，弥补了国家政策的不足。
三、高等教育政策执行中的第三部门
围绕大学生的贫困现实以及由此对教育公平带来的消极影响，政府和第三部门分别从高等教育政策和援助项目方面给予了一定的社会支持。社会支持指社会网络中的部门或组织运用一定的物质和精神手段对社会弱者进行无偿帮助的一种选择性社会行为，包括正式支持和非正式支持两种形式。④ 福特基金会的PHE项目属于社会公益组织对高校贫困生非正式的社会支持，与政府的政策支持构成了“政策——项目”式的贫困生支持模式。即政府以国家助学贷款政策为主的方式来搭建高校贫困生正式的社会支持体系，福特基金会用项目的形式来给予贫困生以非正式的社会支持，推进国家助学贷款政策的执行。
（一）必要和可能
如前文所述，国家助学贷款是政府迫于财政的压力，转而用市场的力量来提供公共服务的一项政策选择。但由于在政策执行中的政府缺位导致了市场失灵，在实践中最终表现为政策执行目标与预期目标的差距。虽然这不必然引起福特基金会PHE项目的介入，但却能解释福特基金会项目介入的原因：政府和市场在公共服务提供中的不足。
在公共服务的政策制定和执行过程中，“政府根据‘选民中位数’原则（即根据多数选民的意愿）配置公共资源，提供公共产品和服务，因此分布在中位数左右的人可以较好地享受到政府提供的公共产品和服务，而远离中位数人群的需求，则难以得到有效的满足。”⑤ 这带来了国家助学贷款政策执行中覆盖面的偏向性问题。国家助学贷款政策的目标群体是需要经济资助来完成学业的高校贫困大学生，但银行在执行贷款政策时出于对贷款风险的规避，倾向于向那些地处经济比较发达、有专业优势的重点、名牌大学中，还款潜力较强的大学贫困生发放贷款，而地方性大学和西部偏远地区的大学贫困生则由于种种限制难以受益。银行在贷款政策的目标群体中，根据能够反映还款潜力的各项指标人为地制造了一个“中位数”，使得处于这个“中位数”以下的贫困大学生游离于政策目标群体之外。因而，国家助学贷款执行过程中，其实际的政策受益群体，远远小于政策预期的、应然的政策目标群体，表现出了政府在提供公共服务时政策执行方面的能力限制。另外，国家助学贷款政策的执行还折射出了政府在公共服务提供方面的种类限制和知识限制。
国家助学贷款政策作为政府提供的公共产品具有普遍性和统一性，在执行中仅仅关注了贫困生的经济困难，而忽视了大学生由于经济困难所导致的贫困循环。大学生在面对贫困问题时所表现出来的需求是多样化的，虽然经济上的需求处于主要地位，但贫困大学生由于经济困难所衍生出的学习、心理和社会交往等方面的问题同样值得关注，并且这几方面问题的缓解将有利于高校学生贫困问题的消除，这与国家助学贷款的政策目标是一致的。但助学贷款政策的执行无法回应大学生在贫困问题上的多样化需求，表现出了公共服务提供的种类限制。正如约翰·穆勒所言：政府的服务趋向于在所有的地方都一样，而个人和社团的服务则具有多样化的特征。⑥
国家助学贷款政策“由政府命令和法律引入和实行”⑦，体现了强制性制度变迁的政府主导、自上而下和激进性的基本特征。国家助学贷款政策的强制性制度变迁过程，由于没有经过各利益主体（政府、银行、学校、学生）之间重复博弈并达成利益均衡状态，致使助学贷款政策在执行过程中难度增加。另外，政府在对大学生贫困问题的分析上也不够全面，没有采取必要的配套措施对此进行全面的干预。这表明“即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排。”⑧ 政府的知识限制是国家助学贷款政策制定不完善和执行不力的一个重要原因。
服务于公共利益的共同价值追求是第三部门和政府合作的基础。国家助学贷款的政策目标与福特基金会PHE的项目目标是一致的，即共同致力于消除高校大学生的贫困问题。福特基金会基于对大学生贫困问题的深入分析，以项目的形式弥补国家助学贷款政策在应对大学生贫困问题方面普遍性和同一性的不足，满足大学生在解决贫困问题上的多样化需求。另外，从PHE项目“影响国家贫困生相关政策”的目标定位来看，福特基金会在项目的执行过程中充当了政策调研者和大学生贫困问题研究者的角色，为国家助学政策执行提供必要的反馈和调整的建议，弥补了强制性制度变迁由于知识不足而导致的政策缺陷，有效发挥了为政府提供制度变迁所需的社会科学知识的功能。
（二）类别与机制
第三部门介入公共政策的制定和执行是国家民主化进程的一个基本特征，体现了国家的部分权力向社会让渡的过程。权力边界的推移使得政府和第三部门在公共服务的提供上不断形成、完善新的合作机制。Ferris通过对非营利组织与政府关系的分析，指出了第三部门参与公共政策的过程可以分为三类：公民型、政策倡导型和政策执行型。⑨ Girdon等人从公共服务经费的来源和实际提供方式上提出了第三部门参与公共政策的四种模式⑩（如图2）。
在政府主导模式中（第一象限），政府提供资金和具体的服务；第二象限代表了合作模式的一种，即第三部门提供资金，政府部门来提供服务；第四象限是合作模式的另一种形式，即政府提供资金，由第三部门来提供服务；第三象限表示了第三部门主导模式，由第三部门同时提供资金和服务。图中圆内部分表明了政府和第三部门以各自的方式来同时提供资金和服务，这称为双元模式。
从PHE项目在国家助学贷款政策执行中所发挥的作用来看，Ferris和Girdon等人的分析框架并不完全适用于中国。首先，PHE项目同时具备了Ferris的三种政策参与的特点。尽管福特基金会没有参与国家助学贷款政策的制定，但却通过对大学生贫困问题和政策执行的研究，以项目的实际成效这种比较稳健的方式来影响政策的调整。福特基金会没有、也不可能全部承接国家助学贷款政策所提供的公共服务，但却有效地弥补了这项公共服务的不足，充分发挥了第三部门支持者的角色。其次，按照Girdon等人的分类来看，PHE项目也难以归入其中某一种模式。就PHE项目本身而言，福特基金会完全的经费自主，并提供了与政策目标一致的公共服务，这符合第三部门主导模式的特点。但与国家助学贷款政策相比，项目提供公共服务却是互补性的、从属的，体现了合作模式的特点。以上两点，表明了第三部门的项目参与在高等教育政策执行中的基本特征。这种机制体现了政府在公共领域，特别是高等教育宏观管理体制中的中央集权，反映了第三部门在高等教育政策执行中的能力限度。
（三）限度和边界
在国家助学贷款政策的执行过程中，政府、银行、福特基金会和高校的能力限度划清了他们在提供公共服务时的边界，这个边界从根本上反映了政府、市场、社会与高校之间在公共服务提供中的权力分割、责任分担、利益分享的界线。一方面政府通过界定高等教育领域的公共性、社会性和私人性之间的关系，来对权利、责任和利益在政府、社会、市场及高校进行分配，从而明确各自的优势和不足，更好地发挥政府对高等教育的管制功能；另一方面，第三部门同样需要在政府对公共性、社会性和个人性的划分框架下，结合自己的特点来处理与政府、市场、高校之间的关系，来进一步明确自身的限度和边界。福特基金会以项目嵌入的形式来参与国家助学贷款政策的执行，反映了当前我国高等教育管理体制内部的政府与社会权力的对比中，政府的力量仍旧处于绝对主导的地位。在政府权力相对还比较集中的高等教育领域，第三部门还不可能自主地选择和开辟自己的生存和发展空间，只能弥补政府职能留下的空间。
政府主导的权力分配机制决定了第三部门在政策参与中的有限空间。第三部门自身也存在着一些限制，同样存在失灵的可能。
首先是经费不足。即使是福特基金会这样有着较为雄厚经济实力的国际性第三部门，在面对高校贫困生所需的公共服务时同样是杯水车薪。这是决定福特基金会以项目嵌入形式来提供补充性的公共服务的主要原因。另外，在有限的项目周期内由于投入经费的限制，福特基金会期望通过项目来影响国家贫困生相关政策的目标面临着挑战。
其次是第三部门的权威不足，资源动员能力有限。福特基金会凭借先进的项目理念，科学的项目设计，在资金的支持下获得了项目执行的权威，但一旦与来自政府的权威相冲突，这部分权威就显得极其脆弱。在对PHE项目的评估中发现，一些学校为迎接教育部普通高校本科教学水平评估，完全中止了PHE项目。权威不足还表现在高校内部的项目执行中。进行校内外的资源整合和制度创新是实现PHE二期项目目标的基本思路，但现有的项目权威很难打破，甚至影响高校内部、高校与其他组织之间的权力结构和利益格局，这使得福特基金会对项目参与学校的影响停留在理念的层面，而难以落实到具体的实践层面。
第三是志愿供给不足。Salamon在论述第三部门的志愿失灵时，提出了公益的业余性，这不可避免地影响到服务提供者的积极性和服务的质量。在项目推进中，福特基金会要求教师不断地奉献爱心，志愿地参与到项目活动中。由于没有建立有针对性的激励措施，这对教师的科研和教学工作带来了一定的冲突和压力，降低了教师参与项目的积极性，从而导致教师在项目参与中的志愿供给不足，影响项目的执行成效，最终减少项目影响国家助学贷款政策的可能性。
四、结语
第三部门在参与政策执行、提供相应的公共服务时，必须审慎地选择具体的参与方式和服务类型。这取决于第三部门对权力在国家、社会和个体之间分配状况的实际考量，以及在此基础上对自身优势和不足的客观把握。以福特基金会PHE的项目经验来反观我国高等教育领域的管理体制，不难得出中央集权、政府主导权力的结论。但更重要的是，对福特基金会在参与国家助学贷款政策中的形式和实际功能的反思，对于我国教育领域中的第三部门，如各种协会、团体、基金组织，甚至是“半官半民”的事业单位改革，有着重要的借鉴意义。
注释：
①郑启玮，万可.国家助学贷款政策的再思考[J].现代教育科学，2006（4）：36.
②李文长，刘亚荣.国家助学贷款的现状及政策分析[J].高等教育研究，2005（5）：37.
③杨宝东.当前国家助学贷款的制度缺陷及出路[J].理论观察，2006（2）：108.
④陈成文.社会弱者论[M].北京：时事出版社，2000：197.
⑤阎凤桥.试析我国民办学校的产权形式和治理结构——基于对非营利组织特征的分析[J].教育研究，2006（2）：42.
⑥成志刚.非营利组织管理研究[M].湖南：湖南人民出版社，2005：34.
⑦[美]R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：384.
⑧（美）R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994：400.
⑨Ferris,J.M.The Role of the Nonprofit Sector in a Self-Governing Society:A View from the United States[J]. International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations,1998,( 9) :137-151.
⑩Gidron,B,Kramer,R.M.and Salamon,L.M.Government and the Third Sector:Emerging Relations in Welfare States[M].California:Jossey-Bass Publishers,1992:18.
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