外国国家档案馆战略规划比较研究及启示，本文主要内容关键词为：档案馆论文,战略规划论文,启示论文,外国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G271.3 1 引言 国家档案馆是保存对国家和社会具有重要意义的档案资源并向公众提供利用的法定机构，在现代国家治理体系中具有重要的地位。在信息技术广泛运用、政府治理不断谋求变革创新、公众需求日益多元化的背景下，制定适应技术新环境、治理新挑战和公众新需求的国家档案馆战略规划至关重要。 发达国家的国家档案馆十分重视本馆战略规划的制定和更新，战略规划不仅反映了档案馆对当前与未来形势、内外环境的基本研判，同时也明确了未来特定时期的目标方向和主要任务。尽管中外档案工作在管理体制和发展状况等方面存在差异，但研究发达国家国家档案馆战略规划内容，比较分析它们的共性与差异，总结战略规划制定的一般性规律，可为我国档案馆事业发展提供一定的借鉴。 2 文献综述与研究设计 2.1 文献综述 限于篇幅，对国内相关研究的现状简要归纳如下：第一，“档案战略”概念的多义性，以档案事业视角理解居多，具体可指档案事业总体发展战略，或指档案工作某项战略或重要工作。前者如“档案强国战略”[1]，后者如“档案文化建设战略”[2]、档案信息资源共享服务战略[3]、“档案登记备份安全战略”[4]等。第二，研究中往往将“战略”与“规划”分离，“战略”研究远多于“规划”研究。即对档案发展问题的理论探讨居多，而对战略规划制定这一实际工作的关注很少，后者研究主要集中在对全国和地方档案事业发展五年规划的宣介或实施这一单一议题上[5][6]。第三，缺少对国家档案馆战略规划的专门研究。现有研究主要从理论上提出了档案馆应实施的战略，如档案馆的“亲民”战略[7]、“品牌”战略[8]，而缺乏对具体规划制定和文本的研究。第四，对国外档案馆战略规划研究关注不多，而现存研究主要聚焦于美国国家档案馆，内容以规划文本翻译及介绍为主[9][10][11][12]。近期出现了对多国档案战略规划的综合研究[13]，但由于研究对象上包含了性质不同的各类档案机构，研究内容上仅在罗列不同战略规划名称和简介，而非对规划文本内容作具体分析的基础上总结战略规划特点，存在针对性不强、结论比较抽象、说服力不强的问题。 2.2 研究设计 本文以当前英国、美国、澳大利亚、加拿大四个国家的国家档案馆制定的战略规划为研究对象，具体包括英国国家档案馆(下简称NAUK)的《21世纪的档案馆》[14]与《21世纪档案馆行动：2012-2015》[15]，美国国家档案馆(下简称NARA)的《美国国家档案与文件管理署2014-2018财年战略计划》[16]，澳大利亚国家档案馆(下简称NAA)的《澳大利亚国家档案馆整体计划：2014-2015至2018-2019》[17]，加拿大图书档案馆(下简称LAC)的《加拿大国家图书档案馆业务计划2013-2016》[18]与《加拿大国家图书档案馆计划和优先事项报告2015-2016》[19]六个战略规划文本。通过翻译、解读和比较各国战略规划的文本内容，分析各国战略规划内容上的共性和差异，在此基础上探讨对我国制定国家档案馆战略规划的启示和建议，具体包括制定战略规划的必要性(为什么)、框架内容(是什么)与方式方法(怎么样)等。 3 美、英、澳、加四国国家档案馆战略规划文本比较分析 四国国家档案馆的战略规划分析比较主要从规划文本内容所含的共性项目，即国家档案馆面临的挑战(challenges)、愿景(visions)、战略目标(goals)与战略行动(actions)等方面入手，归纳总结它们的共性以及各自特色。 3.1 面临挑战 识别国家档案馆当前所处的内外部环境，尤其是所面临的挑战，既是战略规划的基本内容，也是制定有效应对措施的重要前提。当前，各国国家档案馆普遍面临的主要挑战有：第一，有限的公共财政规模和预算缩减的压力，要求档案馆减少浪费，将资金投入到最需改进的工作上；第二，业务活动中产生的有保存价值的数字文件不断增多，如何保证其长期可读可用；第三，公众对利用互联网在线获取各种档案资源的需求不断增加，如何满足公众需求；第四，探索包括新媒体在内的宣传推广工作，促进公众参与和利用档案，实现档案价值的最大化；第五，档案馆如何与其他政府部门和社会团体进行有效合作。 此外，各国还面临一些个性化的挑战：NARA深受数字政府建设和开放数据运动的影响，确立了政府机构以电子格式在线提供政府信息的目标；受到共享服务要求的影响，政府鼓励联邦政府把更多的应用程序和数据存储到成本较低的服务商(而非自己开发和存储)；员工满意度较低等问题。NAUK则面临着档案建筑及设备条件给档案保存带来的风险及制约利用的问题。NAA面临着劳动人口老龄化、劳动力地理分布广泛与高学历人口增长等带来的挑战。 3.2 愿景 愿景是指组织形成并获员工一致认可的具有前瞻性的计划或开创性的目标，为发展指引方向。各国对愿景的共识主要有：第一，明确档案作为各方面的凭证和重要资源的地位；第二，确立了国家档案馆保存国家重要记录、反映历史和确保记忆持续的责任；第三，确保公民能够利用国家档案馆获取档案信息及服务的权利。 此外，各国的愿景也存在着一些差别：NARA在愿景中还强调利用档案资源改变美国公众与政府关系，要求国家档案馆寻求并加强与其他机构和公众的合作；提出将带领档案和信息行业以确保档案在数字世界的精彩，进一步体现了其在行内承担领导者的自觉。NAUK提出档案服务要更多地支持公共政策目标的实现。NAA更强调贴近政府，确保国家能够持续获得关于政府决策和行动的必要证据。LAC突出了档案作为文献遗产和知识资源的属性，强调与涉及知识获取各机构间的合作。 3.3 战略目标 战略目标指在愿景的指引下，为应对挑战而制定的具体目标，也可理解为主要的战略应当。由于各国国家档案馆所面临的挑战和愿景有诸多共同之处，相应制定的战略目标也有许多共性，主要包括：第一，建立一支专业、有能力和创新的员工队伍；第二，加强数字化与数字信息的管理，以数字形式向社会提供档案信息在线利用；第三，提升服务，更好地满足政府、公众以及社会团体的信息需求；第四，更多地参与到文化和学习中，促进公众参与；第五，积极开展档案馆内部以及与其他机构之间的合作，提升效率和可持续发展能力。 此外，各国档案馆战略目标有所侧重：NARA特别强调自身对国家价值的最大化，力争为美国数字政府转型提供有力支持；提出了促进档案的公共和商业开发与再利用以创造经济效益。NAA与LAC提出了加强档案馆基础设施建设的目标，以保证有足够空间和设施来保存档案并确保其安全性。LAC提出了要收集能够代表加拿大社会的信息资源，注意收集的全面性和做好鉴定工作。 3.4 战略行动 战略行动指为实现战略目标而采取的工作措施和路线图，是各国战略规划文本中最重要、占据篇幅最多的内容。四国提出的战略行动主要涉及数字(电子)文件管理、改进和提升服务、档案数字化、档案保管设施与能力、员工队伍建设、档案馆与其他机构合作等六大方面，采取的具体行动各有特色。 3.4.1 数字文件管理 NARA明确了联邦机构以电子格式管理所有电子档案的要求，为向数字政府转型提供支持；鼓励自动化技术的应用研究，减轻机构文件档案管理负担；以机读形式提供档案数据的直接获取，使馆藏信息得到有效利用。NAUK制定了电子文件选择、管理和保存的战略规划；在IT部门、文件形成者、文件管理者和档案管理员之间建立了更好的联系；开发归档网站的潜力使其发挥更大的作用；聘请数字文件管理专家共享对专业知识的获取。NAA为政府机构发展数字信息和文件管理能力提供支持，提升其意识；与关键机构合作来培育技能熟练的员工和开发业务系统，有效支持数字信息和文件的管理；指导和协助政府机构实现2015年后形成的所有文件以数字形式接收；发展与确保业务系统和职能能够为档案的数字迁移提供所需的容量与能力；继续实施档案馆数字业务模型，对数字档案形成到被公众获取全程进行有效、连续的管理，制定的数字业务路线图从组织、实践和业务层面上明确具体要求。LAC针对宏观的应对策略制定了详细的规划，重新定义档案馆业务流程，从而与数字信息的形成、利用和交流相匹配，要求在收集、保存和访问文献遗产的过程中使用数字技术。 综上所述，当前数字文件管理已被各国档案馆视为最大的挑战，各国采取的主要战略行动可归纳为数字文件管理的总体规划、数字技术的运用、文档业务流程重组与建立新系统、共享专家知识和提升员工管理能力、为政府机构(文件形成者)提供文档管理支持五方面。此外，各国侧重有所不同，NARA强调以“开放政府”和“数字政府”的转型为契机提升电子文件的保管和利用；NAUK注重顶层设计和加强合作；NAA和LAC偏重业务流程和系统等具体管理实践的优化。 3.4.2 改进与提升服务 NARA要求不断促进客户服务，培育公众参与，加强公众对档案在民主社会中重要性的了解；继续与个人、组织及其他联邦机构等客户保持密切联系；建立长期、积极、有效的客户关系。在各个项目、平台及馆舍之间提供连贯一致的客户体验；整合客户服务活动，更主动地回应与更有效地了解客户需求；拓宽对公众参与和众包工具的运用，促进公共利用和公众支持；制定统一的全国宣传推广计划，让各类用户了解政府档案，启发他们更主动地参与美国的民主进程；建立一个虚拟的监管环境，增进透明度，扩大公众对联邦规则制定过程的参与。NAUK提出了识别并采用服务的创新模式；适时申请档案服务评估计划；改进对治理机构、资助者和合作伙伴的服务，确保它们当前和未来对档案的投入和承诺。NAA提出利用先进技术来提升在线服务，实现对国家档案资源的获取和客户参与的最大化；档案馆管理的网页内容和技术要和澳大利亚政府安全和信息技术标准、协议和访问性要求相一致；检查业务系统来为用户提升服务，重点在数字经济和电子政务方面；进一步探讨提升行动中的服务和效率，包括审查在全国范围内的服务能力框架；平衡ICT基础设施和提供服务来支持数字内容的提供。LAC提出要实施查阅馆藏内容的“默认数字方式”；应用系统化方式对所需文件进行数字化，以便用户能查阅数字复制品；建立新的参考服务更好地为加拿大人民服务；创建数字工具箱，上传视频信息和主要的研究工具来促进资源发现；增加主题内容的分享，特别是军事、移民、原住民、总理、加拿大建国150周年纪念等专题内容；实施新的著录方式，促进数字环境下的文献资源发现。 从以上不同的战略行动中可以发现，NARA强调以客户为导向，注重公众参与，重视利用新媒体工具；NAUK更突出从管理上加以变革和创新，具体采取包括服务模式创新、建立评估体系、改善对客户与合作伙伴服务三方面；NAA强调利用新技术，通过完善业务标准、业务系统和基础设施等来提升服务；LAC注重加强基础性档案工作以促进档案资源的发现和利用。 3.4.3 档案数字化 NARA的行动包括在线提供便于利用的所有馆藏目录及档案背景信息；对所有模拟格式的永久保存档案进行数字化，并提供在线利用；加快模拟和数字档案文件的整理编目，以便将档案快速提供给公众。NAUK提出将模拟格式的文件转换为可长期保存的数字格式并提供在线目录，和商业伙伴以及资助机构共同开展更多的数字项目；探索慈善和学术合作伙伴的潜力，选择资助合作优先确认的编目项目；探索建设基础设施来实现在线馆藏的再利用和解读，把信息向最广泛的用户公开；在五年之内完成现有目录向电子格式的转换，便于档案馆的所有目录数据可在线获取。LAC提出要继续实施音视频文件迁移战略，将模拟记录的内容转化成可持续保存的数字格式；提出制定电影数字化战略。 可以发现，各国档案数字化均以提供在线利用为目的，数字化工作谋求与其他机构的合作或资助，数字化对象涵盖包括纸质、音视频等不同形式的档案，数字化内容包括目录、背景信息和档案本身。 3.4.4 档案保管设施与能力 NAUK提出了加强不同机构之间的合作，尤其是和其他公共机构共享服务和设备以提升使用效率。NAA提出要有足够存储空间进行规划，确保当前存储能力能够维护档案资源的安全保存，政府批准了国家档案馆保存设施战略和建造75公里排架长度的纸质文件存储空间以保证到2031年的档案接收；继续提升数字存储能力，确保满足管理纸质、电子与视音频文件的需要。LAC提出了对模拟记录的信息资源以战略化、结构化和可持续的方式进行长期保存，首先要提升其高密度的存储能力和管理水平，实施长期的基础设施战略；在此基础上制定和实施技术基础设施建设，促进对档案文献的获取，确保数字资源的可靠和长期管理。 3.4.5 员工队伍建设 工作人员的专业程度、技能水平与敬业度等将直接影响到国家档案馆的绩效与发展，所以各国十分重视员工队伍建设，努力打造一支能力出众的工作团队。NARA提出培育促进员工学习和帮助员工发展领导能力的文化；打造健全、通畅的内部沟通环境，为各个层级做出科学决策提供支撑；运用创新做法和工具招募和维护一支21世纪的员工队伍；为雇员开辟新的职业途径，从而确保员工拥有数字环境下所必须具备的能力和技术。NAUK提出，利用项目课程对缺乏专业背景和任职资格的人员进行培训；探索与其他机构制定合作计划的机会；尝试新的档案馆专业发展框架；确保档案和文件管理课程具有针对性，满足员工所需的知识和技能，关注大学资金变化和学费增长所带来的影响；对那些继续引领更广泛的文化或学术服务的领导者进行投资；继续促进自我提升、同行相互支持、在合作伙伴网络中分享最佳实践的做法。NAA提出要发展专业、有能力、灵活、创新、敬业的工作团队，档案馆能力框架和工作人员计划为此提供支持。LAC指出，员工要有足够的工具和能力来充分实现数字环境的潜力，为此提出要发展一个能够支持所有新举措的灵活的业务架构；尝试员工提出的最有价值的创新实践；建立项目管理办公室，加强项目管理领域的组织能力，提供监测项目进程的工具。 综上所述，可以总结国家档案馆员工队伍建设的三个关键要素：人力资源总体规划(制定能力发展框架、业务架构和人员计划)、适应数字环境的能力与技巧的培养(缺乏专业背景人员的培训和新技术知识的培训)、员工创新精神的塑造(员工提出创新实践和问题解决能力)。此外，各国侧重有所不同，NARA更强调依靠自身，改善内部文化与环境，运用创新工具与方法；NAUK更突出项目培训和大学培养的作用，通过合作提升员工能力。 3.4.6 机构间合作 NAUK的行动包括增加旅游活动价值，探索跨文化合作的潜力；探索在教育课程中的体现，尝试增加与档案领域相关的课程；与有重要影响的事件相联系，参与重大纪念活动；参与档案和文件协会在全国展开的宣传活动。LAC制定与实施了专门政策来指导合作，分享资源与成果，分担风险；建立外部委员会，在涉及国家战略利益问题上提供建议；继续与学术界合作，通过组织学术会议、圆桌会议和其他论坛加强交流；提升在图书馆员和档案馆员国际组织中的存在感，尤其是和非政府组织(如国际档案理事会、国际图联ICA)建立合作；加强与文献遗产组织合作，探索战略与研究性问题，定义未来职业所需能力，尤其在数字文献管理方面；实施与加拿大文明博物馆(The Canadian Museum of Civilization)、加拿大历史博物馆的合作，继续与其他伙伴和利益相关者进行合作，用行动来纪念2017年加拿大联邦成立150周年。 可以看出，各国档案馆十分重视与其他机构合作，合作对象广泛，包括政府机构中的文化教育部门、学术机构、文献遗产组织等其他非政府组织；主要的合作形式包括共同举办活动、参与学术交流、协作制定发展战略、合作宣传推广等。 4 启示与建议 4.1 制定国家档案馆战略规划的必要性 制定并定期更新战略规划已经成为发达国家国家档案馆普遍开展的一项常规性和前置性工作。一直以来，我国十分重视档案规划的制定，如颁布了档案事业五年发展规划、档案工作专项规划与行业档案工作规划等。尽管适用范围和内容侧重有所不同，但上述规划总体上呈现两大特点：一是内容面面俱到却笼统宽泛，如规划内容中管理与行政色彩并重、针对主体多元化且约束力不一、统筹兼顾地区不平衡但针对性不够；二是将档案馆工作仅作为规划中众多项任务之一，尚没有专门针对国家档案馆(综合档案馆)的战略规划，这与其在国家档案事业中的地位并不相称。 在我国档案事业体系中，国家档案馆是主体，是终极性保管档案资源和全面提供社会利用的专门机构，其目标任务、业务内容、工作手段与服务对象等方面具有独特性、专业性和规模性的特点。区别于现有的档案工作规划，国家档案馆战略规划的显著特点就是局、馆视角一定程度上的分离，以实体馆为单位，做到规划的主体单一、明确，权责有限与边界清晰，任务落地、可行与可评估。因此，建议可在档案事业发展总体规划的指导下，制定基于不同地区发展状况的专门(立足于个体馆)的国家档案馆战略规划，这既是克服原有总体规划不足、保障新规划具有现实可操作性和绩效可评估性的重要前提，也可弥补集中统一管理和局馆合一体制的局限，这是新形势下发展和提升国家档案馆服务力和影响力的有效策略。当然，解决国家档案馆战略规划制定的动力问题仍然是难点。 4.2 国家档案馆战略规划的体系框架 从国外实践看，档案馆战略规划主要有两种形式：一种是单一的独立完整的战略规划，如NARA制定的战略规划；另一种以配套文件形式出现，通常是在一个总的指导纲要下，再制定特定时段的具体行动计划的文件，如NAUK的战略规划。从战略规划内容的基本要素看，是主要由愿景使命、环境分析、战略目标、战略行动及优先级等构成的完备体系。从规划内容的特点来看，各国的战略规划均呈现出强烈的使命感和愿景驱动，以用户和利用(而非内部管理)为导向，开拓、合作与创新的视野，对挑战与机遇的清醒认识，有清晰明确的战略目标，有全面可行的战略行动。 在战略规划的内容方面，我国可以借鉴国外的有益经验，但同时应该看到我们也有自己特殊的“档情”。上文所述西方国家档案管理体制均是分散制，而我国则不同。如在我国档案工作集中统一管理和“局馆合一”体制下，上级档案行政机关颁布政策规范对下级档案工作具有约束力，上级对下级还有业务指导和监督的职能。因此，在当前我国国家或地区层面仍制定档案事业发展五年规划或其他专项规划的背景下，档案馆战略规划可以作为一种效力上处于下位，内容上专门针对档案馆业务的更具体的作为现存规划有益补充和配套使用的规划。基于我国“档情”和对档案馆战略规划的这种定位，规划文本内容应该与现存档案规划、国外档案馆战略规划有所不同。比如国外的愿景使命可以省略(已经在更高层次的档案事业规划中有所明确)；环境分析重点剖析本馆所在地区经济社会发展及档案管理水平和条件下的挑战与机遇；战略目标更加有限和体现地方特色；战略行动是关键和重点，应更加具体和可评估。 4.3 制定国家档案馆战略规划的方式方法 外国国家档案馆发展战略中始终有两条线索贯穿其中，成为致使各国战略规划呈现共性与差异的根本因素。一是战略规划无不深刻地反映了外部环境变化对档案馆工作产生的重要影响，并试图作出积极的回应，尤其是新技术运用、政府治理、社会公众需求三要素。二是战略规划印刻着各国不同的档案(馆)传统与机构设置的烙印，在共性中折射出了差异。如美国重视公众、强调利用的“档案传统”；澳大利亚贴近政府部门的“文件传统”；加拿大图书档案等资源整合的“文献传统”，英国则是融合档案与(其他类)公共信息管理的“综合特色”。 因此，我国在制定档案馆战略规划中，应有更广泛与开放的视域，对环境有更敏感的知觉及相应的行动力；改变“闭门造车”的方式，尝试与不同机构开展合作。此外，要尊重并体现“档情”，制定有适用性和生命力的档案馆战略规划。