网络化社会中的行政决策主体：大众化？还是官僚化？，本文主要内容关键词为：官僚论文,主体论文,行政论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以计算机、通讯和信息技术，尤其是以互联网为支撑的网络化社会正在形成，全球将形成一种崭新的信息与通信网络系统，它能以更快的速度传送和处理数量日益增加的数据、信息和知识，这对于人类来说，是一种前所未有的科技革命，它正深刻地影响着整个社会生活和政治生活。有关网络化社会与经济、政治民主等相互关系的一些研究成果已不断见诸于报刊。本文拟对网络技术给行政决策主体带来的影响进行分析。
一、网络化社会中的行政决策主体将大众化
行政决策主体的大众化，就是指越来越多的公民将直接进行或参与行政决策。在网络化社会，网络技术、信息技术的交互性、高控制性、高渗透性和高保密性等特点，（注：有关信息技术和网络化社会特征的精辟分析，可参见沈远新：《信息化条件下的社会政治保存》，载《政治学研究》1999年第3期，第37-39页。）决定了行政决策主体的大众化既成为可能，也变得十分必要。
（一）网络信息的共享性，决定了公民之间、公民与政治之间在信息的占有、支配和使用方面的差异将日趋缩小。在网络化社会，一方面每个公民都可以凭借电脑终端，充分利用高水平的教学资源和国家图书馆的藏书，获得机会均等的远距离教育和终身教育，身居穷乡辟壤的孩子也可能与地处繁华大都市的孩子一样接受最先进的现代教育，从而使大众的科学文化水平普遍提高。公民文化水平的高低与公民参政欲望的强弱、参与能力的大小成正相关关系。对此美国政治学家阿尔蒙德和维伯在跨国的比较研究中就曾发现，那些受过较高教育的人，最有可能坚持参与的规范，而可能较少主张在其地方共同体有积极参与责任的，则是那些只受过小学教育或更低的人。（注：参见[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维伯：《公民文化—五个国家的政治态度和民主制》，华夏出版社，1989年版，第201页。）也就是说，伴随着公民受教育水平的提高和受教育机会的均等，与之而来的是参与决策的要求的增强。另一方面，管理者与被管理者（公民与政府）之间在信息接受和占有方面日趋接近。在网络化社会，普通公民的决策能力将随其获取的信息和知识的增多而大大提高。精英民主主义者的“即使在最理想的政治条件下，一些公民也不会具有进行复杂政治判断所需要的实际政治知识”的观点（注：参见杨光斌：《政治冷漠论》，载《中国人民大学学报》1995年第3期，第103页。），将重新表述。实际上，在前网络化社会，管理者与被管理者、决策者与非决策者之间在能力、学识、素质等方面之分野，主要原因并不在于智商的高低，而在于获取信息的多寡。一些公民之所以缺乏参与行政决策的能力，主要是因为管理者对信息的垄断，或者说政府与社会组织之间的信息不对称，社会组织和公民在信息享用上不同程度地受控于政府，从而在自身决策领域中就要接受较多的外部力量作用的影响，自主性的发挥受到限制。而互联网的存在对打破信息的垄断却具有潜在的颠覆作用，并且势将改变行政决策的主体范围和行政决策的领域。正如有的学者指出，这种信息垄断的打破决定了政府职能范围要适当的收缩，即政府因信息不对称而具有的协调作用要减小，某些权力要归还社会，实行“小政府，大社会”的价值追求。这种行政权向社会的回归集中表现为决策权的回归，即某些原本由政府决策的领域或事项交由民众自己管理、自行决策，这是特定意义上的行政决策民主化，这种民主化决策将民众对对策的影响由参与扩大为主导。（注：参见孟华：《21世纪网络技术对中国行政决策的影响》，载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）1999年第2期，第19-20页。）
（二）网络技术、信息技术的高渗透性，即它凭借自身具有的亲和力和扩散力，以惊人的速度向经济和社会各部门渗透，将加速各种文化的传播和相互吸收、融合，使各种文化在广泛传播中达到发展，甚至导致整个社会结构的根本性改变。具体表现为：一是现代民主思想、民主意识和参与意识必将得到更广泛的普及，并植根于公民的内心深处，成为人们生活的重要组成部分。传统的思想控制、舆论控制将举步维艰。因为信息技术本身的发展极大地超出了信息技术本身所提供的监控能力。如果说市场经济孕育了现代民主政治，那么网络技术、信息技术则为民主政治的传播和实现提供了现实的技术条件和手段。二是互联网打不烂、堵不住的设计原则，开创了信息多元和言论自由的全新局面。政府审查制度在网络上形同虚设，整个国际互联网仿佛成为一个自由的信息市场，网络区间好像是没有警察的社区，各种各样的信息在其中可以比较自由地相互渗透。这就从技术上大大降低了人们对决策方案发表评论和进行抉择的成本和风险，从而激发人们参与决策的积极性。三是网络的交互性决定了一方面某些网民的意愿表达往往会牵发网上信息的聚集，即某种意愿的表达有可能带动其他用户就相关问题发表各自见解，表达各自意愿，从而逐步实现利益聚集，为决策者提供决策事项和决策方案。另一方面一些网民就某些热点问题组织的“网上论坛”，可以不自觉地“动员”那些政治冷漠者参与其中，逐步造就这类网民参与决策的兴趣和需求。
总之，正如有的学者所说：“网络这种能够使信息传递不受时空阻碍乃至政治控制的互动方式，使人们在感知与介入世界方面获得了前所未有的、痛快淋漓的感觉，它甚至提高了人们参与政治的兴趣。”（注：李永刚：《互联网与民主的前景》，载《江海学刊》1999年第4期，第45页。）
（三）网络交流的直接性，为公民参与决策提供了条件。在前网络社会，行政信息的传送（比如：提供决策建议、讨论决策方案等）具有间接性，这种间接性往往容易造成行政信息在传送过程中噪声多、损失重、失真大、灵敏度低、正负反馈严重失衡等弊端。造成这种现象的原因或是由于传送信息的有关人员基于局部利益和个人利益考虑，故意歪曲或吞食信息，或是由于其自身素质较低而无意间歪曲或吞食了信息。无论是故意，还是无意，其结果都是使公民的真实想法和要求难以准确或根本不能传送至行政决策中枢，造成公民参与决策以无效告终，多次无效参与，就会导致公民的参与冷漠。
在网络化社会，公民可以通过网络直接访问国家最高领导人和有关行政决策者的“个人网页”，并可同他们直接对话或向他们发送电子邮件。这样公民就能对行政决策的事项、方案选择等充分地发表意见和想法，成为行政决策的真实可靠的信息源。
（四）网络化社会的行政决策任务要求政府必须扩大决策主体。信息技术的发展，国际政治经济的互动性越来越强，经济的一体化特征日渐突出，经济活动中的某一主体或某一环节出现问题，都可能危及全国，乃至全球经济的健康发展。这就要求政府无论在国内经济交往中，还是对外经济交往中都必须发挥更大的作用。此外，有关环境问题、人口问题、贫困问题、能源问题等也越来越多的压在了政府肩上，这就决定了政府的决策范围和决策数量将越来越广、越来越多，政府和领导人的决策负担越来越重。沉重的决策负担靠传统的行政决策主体是难以应付的，只有通过广泛的公民参与来分担，才能保证决策的科学性，以适应社会发展的需要。正如未来学家托夫勒指出：“沉重的决策担子，最后将不得不通过较广泛的民主参政来分担解决。……否则政治制度无法维护。”（注：[美]阿尔温·托夫勒：《第三次浪潮》，三联书店，1983年版，第504页。）这就使公民个人在政府社会事务管理中影响决策的功能日趋扩大，政府的政策制定与其说是政府官员的特权领域，不如说是政府与各界公民互相磋商，不断讨价还价的结果。
从上述分析，可以看出，在网络化社会，一方面公民既有参与行政决策的愿望，也具备参与行政决策的能力和条件，另一方面政府也有扩大决策主体以减轻决策负担的客观需要。所以网络化社会的行政决策主体将会大众化。实际上，一些发达国家的公民已经开始通过电脑网络参与和自己切身利益直接相关的决策。比如，美国的俄亥俄州的哥伦比亚市通过网络建立“电子化市政府”，公民可以在家中通过电脑网络对地方兴建高速公路、地方分区等进行讨论和表决，从而使直接民主在技术上成为可能。
二、网络化社会中的行政决策主体有可能官僚化
然而，由于技术发展本身的矛盾性，在所有让人乐观的同时也有可能让人失望，在给人类带来福祉的同时，也可能要人类付出一定的代价。网络技术也使我们面临着诸多问题，其中有一个表现得比较突出的问题便是决策的民主化有可能受到威胁，行政决策主体只是社会中的极少数人，即行政决策主体官僚化和集权化。这种威胁有一些是来自于网络技术本身，而更多的则是因为目前网络化发展的不平衡，以及某些人的偏见所造成的。这里需强调指出的是，与网络化社会中行政决策主体大众化的可见事实相比，网络化社会中的行政决策主体官僚化还更多的是一种可能。具体而言：
（一）网络化只是客观上为所有公民提供了获取决策信息的平等机会，由于网络技术、信息技术的复杂性和专业性，技术精英和普通大众在获取、支配、利用信息方面是完全不平等的。一方面，计算机的日益普及掩盖了一个事实，即真正懂得计算机运作原理，能够在信息空间自由翱翔的人并没有大幅度的提高，有关网络技术和管理的专门知识仍然掌握在少数精英手里。另一方面，在后发展国家，网上的驰骋毕竟还需要支付为数不少的费用，这既限制了网民的规模，也大大限制了网民上网的时间，因为毕竟上网了解以备决策之用的决策信息，还不是多数公民的第一生活需要。即使是在网上的人们，也有相当一部分并没有驾驭信息和参与决策的能力。再者，由于计算机的通用语言是英语，而那些以信息接受为主的非英语世界和后发展国家的普通民众对此几乎一窍不通，这就限制了普通民众从多角度了解并分析有关的决策信息。因此，网络化社会中的行政决策权明显的向掌握网络技术的技术官僚手中转移。他们不但掌握行政权力，而且掌握着计算机知识，从而控制着大量被储存的信息。他们有可能利用这种双重优势，向决策者提供按他们的意愿进行筛选过后的决策信息，并根据他们的偏好、兴趣、利益需求设置决策模型，甚至改变某个程序以使决策所需的信息符合他们自己的想法，而偏离社会公众的真实愿望，（注：参见李永刚：《互联网与民主的前景》，载《江海学刊》1999年第4期，第47-48页。）从而使大众的利益需求经他们之手而变得面目全非。导致决策的实际操作者既非法定决策者，也非普通大众，而是技术官僚。
（二）网络技术有可能对现行制度产生极大的冲击。现代社会的制度具有很多明显的特征，比如层级制、官僚制。上级对下级特别是对中间层级有很强的信息传递依赖性，而下级凭借对信息传递通道的控制，依据个人利益进行选择性过滤，从而削弱了行政领导的决策权。然而网络技术使得行政决策者有可能在现有组织体制之外，通过信息网络的开放性摆脱某一体制的束缚而与外部社会建立许多新的多向度的联系，导致信息传递通道的中间层级的功能弱化。比如，中央层级的行政领导可以通过网络直接与民众和基层行政人员进行对话，了解、掌握全国范围内的政治、经济和社会运动状况。虽然这样可以在一定程度上克服中间层次“报喜不报忧”的现象，但是行政信息在决策高层的集中，为决策权的集中提供了可能性，这种可能性由于权力者对权力追求的无止境而现实化。如果决策者有意排斥民主参与，在决策过程中进行暗箱操作时，民众的参与更无保障了。此时的行政决策主体不但没有民众，连原来中间层级的行政人员也可能被排除在外。
（三）虽然现行的政治管理体制尚无法对基于信息网络的社会行为、活动进行有效的控制，还不能及时地把因特网纳入到现行法律的实际适用范围内，并且使这些法律真正适应因特网的特点。在因特网上，还必然存在一些法律调控之外的“无法无天”的空白。比如，利用信息技术犯罪；制造病毒破坏个人或国家的档案；通过互联网传播黄色淫秽内容等。但是行政决策者向社会公开哪些政务信息、何时公开政务信息却是完全可以控制的。当行政决策者面对自身和团体利益时，作为经济人，会受利益驱动而选择有限的政务公开或扭曲性政务公开，从而使网络上的信息失真以达到误导公众的目的。加之，在网络化社会中，人们工作和日常生活的“终端化”，使得人们日益严重依赖于网络技术手段，致使个人在终端前“拥有”了整个相当程度上只是“虚拟”的世界的同时失去了整个“现实”的世界。在此情况下，个人讨论的决策问题由现有的行政权力结构决定，个人意见的反馈条件由现有行政权力结构支配，于是公众的行政决策参与便成为一种形式。因此可以说由于利益驱动的存在，行政机构不全面、不真实、不及时地公开政务信息难以避免。这实际上表现为对公民行政决策参与权的侵吞或造成行政决策民主的形式化。
人类社会发展到网络化时代，技术官僚控制行政决策具有得天独厚的优势。加之，网络技术发展的不平衡和人的自利性，网络化社会中的行政决策主体有可能官僚化和进一步的集权化。
三、结论
每一次技术革命都会给人类的生活带来极大的冲击，甚至较强的负面影响，经历不少挫折和反复，但是人类最终品尝的仍是甜密的果实。过去是这样，将来也会如此。因此，网络化社会中的行政决策主体必将是大众化的。
（一）民主是人类追求的重要价值之一。民主的本意是多数人的统治，历史从来没有象网络化时代这样，为多数人的统治创造了各种良好条件和基础。尽管在网络化时代，行政决策越来越专门化，同普通社会成员相比，技术官僚内在地具备了参与行政决策的能力条件、角色条件和知识条件，存在着行政决策权被技术官僚所垄断的种种可能，但毕竟多数人都成为行政决策主体是民主的核心，是人们追求的目标，是世界潮流。大量的历史早已证明，凡是逆历史潮流而动的人，都将被扫进历史的垃圾堆。
（二）在网络化社会形成之初，人们已经认识到网络技术有可能带来的种种负面影响，那么我们就能有意识地扬长避短，最大限度地利用网络技术给推进行政决策主体大众化带来的这一千载难逢的机遇。事实上，人们应该对技术的进步抱有信心，人类社会发展至今，技术革命发生了无数次，总的说来，人类总是能够逐渐找到合适的生存方式。并且，每一次技术革命的结果，都使人类社会的文明程度比过去更高，人类所享受的文明成果比过去更多。网络技术对行政决策主体的影响，也不例外。