中国贫困地区发展的道路与模式研究，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,中国论文,道路论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
缓解贫困和逐步消除贫困是当前我国区域经济发展和不发达地区经济研究面临的重大挑战，中国贫困地区的发展状况在很大程度上影响、制约着国民经济空间发展的协调化和中国经济的现代化进程。在整个90年代，谋求地区经济的协调发展，各地区、各民族共同繁荣、共同富裕，经济空间整体统一演进和社会稳定进步是宏观经济发展的基本目标之一，而稳定地解决目前全国农村7000万贫困人口的温饱问题，使多数农户过上比较宽裕的生活，初步改变贫穷落后面貌，又是中国政府“八七”扶贫攻坚计划和贫困地区发展的核心内容之一。在国民经济资源配置由计划配置方式向市场配置方式转换的过程中，综合分析、研究十多年来中国贫困地区的发展道路及其由此而形成的具有中国特色的反贫困模式，对于全面总结中国反贫困战略实践的历史经验和进一步推动贫困地区的资源开发、经济社会发展无疑具有重要的理论意义和实践意义。
一、中国贫困地区的发展道路
中国是一个经济很不发达的发展中国家，在40多年来的社会主义建设中，中国政府一直把缓解和消除贫困作为政府责无旁贷的责任，并为此付出了艰苦的努力和进行了富有成效的探索。从建国初期到70年代末，中国政府用于贫困人口救济的费用总额达400多亿元人民币，为解决贫困居民的生存和生活问题起到了重要作用。80年代中国政府着眼于改革开放和共同富裕的需要，在全国农村广泛推行了家庭联产承包责任制，大幅度地缓解了广大农村的贫困。但是由于自然、历史、经济、社会多种因素的相互交织、相互制约，中国贫困地区的贫困状况并未得到根本的改观。据中国政府公布的材料，1978年中国农村贫困人口总数为2.5亿人，占农村总人口8.03亿的31.1%。1985年中国农村仍有1.25亿人口的年人均收入在200元以下，其中3000万左右人口的温饱问题没有得到根本解决。他们主要分布在国务院和各省（自治区）核定的699个贫困县，其中绝大部分集中分布在中西部经济不发达地区中的干旱半干旱地区、耕地资源贫乏的深山区、石山区、高寒山区、荒漠地区、边远地区和少数民族地区。其生产方式原始、产业结构单一、基础设施薄弱、投资环境恶劣、社会发育程度低下、生态严重失调，经济技术发展远远低于其他地区和全国平均水平。这种状态的长期存在，除了有可能因为地区经济发展失衡而触发一系列区域性或整体性社会政治问题外，从经济发展的角度上讲，幅员辽阔而开发程度低下的贫困地区与数千万人口的长期落后，不可避免地以其不断萎缩的资源供给以及日益狭小的市场容量反作用于经济全局，势必对国民经济长期稳定协调地向前发展产生强烈的拖曳作用。因此，当波澜壮阔的中国经济体制改革由农村转入城市并向全国全面推进的时候，迅速缓解乡村贫困并逐步消除贫困成为中国共产党人的历史使命。
（一）基本政策与措施 在80年代初期，中国政府开始了历史上规模最大、投资最多、扶持时间最长的以满足人类基本需求为主要特点的反贫困战略。首先治理的是以甘肃定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区（简称“三西”地区）。甘肃中部定西地区历史上就是中国最著名的贫困地区。针对“三西”地区生态严重破坏和农民饥寒交迫的状况，国务院提出开发“三西”地区的基本目标是：3年停止植被破坏，5年解决群众温饱，10年脱贫致富。在“六五”计划时期之后10年，每年投资2亿元，连续进行农业建设和综合开发，引黄济水，新开土地，并进行了“三西”地区的移民探索。“三西”地区的综合经济开发是一种以整个地区为对象，比较系统地探索中国扶贫开发的尝试。之后中国政府治理乡村贫困的工作开始由局部地区扩大到全国范围。1984年9月30日，中共中央、国务院联合发出了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，由此拉开经济体制改革条件下中国贫困地区经济开发的序幕。《通知》要求各级党委和政府必须高度重视并采取十分积极的态度和切实可行的措施，帮助贫困地区的人民首先摆脱贫困，进而改变生产条件，提高生产能力，发展商品生产，赶上全国经济发展步伐，并着重强调要集中力量解决十几个连片贫困地区的问题，增强这些地区发展商品经济的内在活力。
1.从国务院到贫困面较大的省、地、县先后成立了扶贫开发领导机构和办事机构，负责组织、领导、协调、监督、检查全国和地方的扶贫开发工作，配备了专职人员，形成了比较完整的工作体系，逐层落实了扶贫工作责任制。国务院贫困地区经济开发领导小组还遵照国务院提出的尽快解决特困地区问题的工作要求，明确了工作对象，确定了331个国家重点扶持的贫困县，各省、自治区根据各自的情况，也确定了省、自治区重点扶持368个贫困县，共699个贫困县，占全国总县数的30%。相继制定了核减粮食合同定购任务、放开农产品销售价格、减免农业税、免征国家能源交通重点建设基金、免征新办开发性企业所得税等一系列有利于贫困地区休养生息的优惠政策。国务院有关部委和各级地方政府，特别是贫困面较大的省、自治区也相继制定了很多优惠政策和措施，广泛动员了国家机关和社会各界帮助贫困地区开发建设，动员国家机关发扬扶贫济困精神，重点联系帮助一些贫困地区。到“七五”计划末期，已有42个部委机关向贫困地区派出了工作团，组建了扶贫联系点。各省、地、县各级政府也根据国务院的要求，动员和组织有条件的单位定点扶贫。人民解放军、民主党派、社会团体、大专院校、工矿企业也积极参与了贫困地区的开发建设。
2.为迅速启动贫困地区的经济开发能力，政府大幅度增加了扶贫资金、物资的投入。国家财政部、中国人民银行、中国农业银行分别从1980年、1983年和1984年开始，向老、少、边、穷和经济不发达地区发放专项拨款或低息贷款，到1992年，国家每年的扶贫开发资金总额达到45亿元，其中财政拨款10亿元，信贷资金35亿元。为组织和引导发达地区与贫困地区联合开发自然资源，实行企业间大跨度的横向联合，1988年，国家制定了横向联合的优惠政策和办法，每年拨出7亿元的专项资金，重点支持发达地区与贫困地区联合开发的工业项目。在1985-1987年间，国家共拿出价值27亿元的粮食、棉花、布匹实施“以工代赈”，帮助贫困地区修筑公路，解决人畜饮水问题，兴办小型农田水利。从1989年到1991年，国家安排了价值6亿元的中低档工业品，帮助贫困地区进行基础设施建设。从1990年到1992年，又安排了价值15亿元的中低档工业品，继续实行以工代赈，改善贫困地区的生活生产条件。“八五”期间，国家每年拿出10亿公斤粮食实行“以粮代赈”，用于贫困地区基本农田建设。此外，国家还以优惠的价格向贫困地区投放了经济开发所需要的物资，如地膜、化肥、钢材、柴油、汽油和汽车等。在国家资金的着力扶持下，贫困地区人民的生产生活条件得到极大的改善，“七五”以来，贫困地区新建了80多万个林果园、5万多个乡镇企业，新建公路12.8万公里，桥梁7400座，疏通航道600多公里，通公路的乡由1985年的80%上升到90%，通电的乡由85%上升到94%，解决了西北干旱半干旱地区1900万人、1300万头大牲畜的饮水问题。
3.中国政府实施了一系列有利于贫困地区经济社会发展的财政税收政策。贫困地区从1985年起，分别情况，减免农业税，最困难的免征农业税5年，困难较轻的酌量减征1-3年。“七五”期间这一政策在不同地区先后到期，许多省、自治区又相继延长期限。外地到贫困地区兴办开发性企业（如林场、畜牧场、电站、矿场、工厂等），5年内免交所得税。由于减免税收，发展科技、教育、文化、卫生事业而增加的财政支出，地方财政确有困难的由中央财政酌予补贴，对331个国家重点扶持贫困县的城乡集体企业、个体工商户、农村信用合作社的税后利润免征交通能源基金。发达地区到贫困地区联合办企业，按照国家和地方有关贫困地区开展横向联合的政策与规定，享受“减免税收、税前还贷以及其他优惠待遇”，发达地区自筹资金到贫困地区搞项目开发的，可享受同样的优惠待遇。以扶贫为使命兴办的扶贫经济实体可以按规定享受国家各类优惠政策，同时还可优先开发和利用本地资源，按照各省、自治区为扶贫经济实体规定的政策减免税收。对少数民族地区实行“核定贫困县上交税收基数，超收全留”，对没有偿还能力的贫困户所欠农贷可延长还款期3-4年，并停止逾期罚息或实行停息挂帐。
4.中国贫困地区的发展始终把人的素质提高和科学技术的推广运用作为扶贫工作的重点。在全国范围内展开了大规模的培训活动，在1986-1992年的6年间，中央和省、地、县分层次对领导干部和专业技术人员进行了广泛培训，国务院贫困地区经济开发办公室直接培训了县、乡领导干部1.8万名，培训了贫困地区农民4000万人次，使他们掌握了一两门实用技术。为了充分发挥科学技术在脱贫致富中的重要作用，在贫困地区实施了“温饱工程”，并相继引入了“星火计划”、“丰收计划”和“燎原计划”。同时，在国家机关、大专院校、科研单位组织选派了大批科技副县长、副乡长到贫困地区挂职，组织科技人员、能工巧匠搞科技承包，效果十分明显。1991年，又进而要求贫困地区的经济开发转移到依靠科技进步、提高农民素质的轨道上来，使贫困地区农民从科学技术中得到的实惠越来越大，仅“温饱工程”一项，就为贫困地区增产粮食50亿公斤，解决了1500万贫困农民的吃饭问题。
5.在中国贫困地区的经济发展中，严格控制了人口过快增长。为了迅速改变贫困地区“越穷越生，越生越穷”的恶性循环状况，1988年以来，认真坚持了扶贫工作与计划生育相结合的政策，推广了安徽省金寨县“贫困山区要想富，少生孩子多栽树”和四川省旺苍县实行先创造抚育条件，再安排生育指标等运用经济手段控制人口增长的经验。在10年的贫困地区发展中，广泛取得了扶贫开发与计划生育相结合，扶贫开发与乡镇企业支柱产业发展相结合，扶贫开发与社会保障制度相结合，扶贫开发与劳动力就业、劳务输出、移民安置相结合的成功经验。
（二）扶贫方针的改革与调整 1986年，全国人大六届四次会议将扶持老、少、边、穷地区尽快摆脱经济文化落后状况作为会议的一个重要内容，并将会议的结论列入“七五”计划，1987年国务院又发出《关于加强贫困地区开发工作的通知》，明确地把经济开发作为一项将最终解决中国贫困地区农民温饱、进而改变贫困落后面貌的目标和战略措施。从而在经济体制改革逐步深入和中国经济持续高速增长的总体态势下，中国政府对扶贫工作的方针和政策进行了一系列重大的改革和调整，也正式宣告中国的反贫困战略已经步入了一个新的历史阶段。
1.在扶贫开发方针上实现了从单纯分散救济向经济开发的转变。彻底改革了过去那种单纯生活救济的方式，充分调动贫困地区的积极性，发挥自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家必要的扶持下，利用当地的自然资源，进行开发性的生产建设，发展商品生产，解决温饱，摆脱贫困。扶贫方针的这一重大改革导致了中国式的扶贫开发发生了以下重大转变，即由分散扶贫、零星开发转向集中扶贫、区域开发；由种植业开发转向种、养、加系列开发；由经济开发转向经济、社会、生态综合配套开发。
2.在产业开发模式上，将种植业、养殖业和以此为原料的加工业作为反贫困计划的投资重点。在80年代，中国贫困地区经济开发的首要目标是解决群众的温饱问题，必须使每一个贫困户都有机会得到扶持，只有种植业项目符合这种要求。在此基础上，对贫困地区的产业发展强调了从按贫困人口平均分配资金，向有计划按项目开发、按项目管理、按效益分配资金的转变，并拟定了项目管理办法，加强了项目的前期论证、执行中的监督检查和项目效果的评估工作，建立了项目负责人制度。实现了从依靠行政系统、乡村干部分钱送物向依靠经济组织进行项目开发的转变；从资金单项输入向资金、技术、物资、培训综合输入、配套服务的转变。
3.在中国反贫困战略的实践中，成功地创造了以扶贫为使命的扶贫经济实体，即对那些素质低、缺乏专门技术和经营能力的人，不把扶贫资金直接分配到户，依托农村能人、各类龙头企业使用扶贫资金，兴办扶贫实体，开发扶贫项目，安排贫困农民就业，带动贫困户发展商品生产。突破了就贫困户解决贫困户问题的传统思路，使生产要素优化组合，提高了资金使用效益和还贷能力。
4.在中国贫困地区的发展中，探索建立了“中国扶贫基金会”和以扶贫为宗旨的“扶贫开发试验区”。多年来，中国用于贫困地区的开发资金，主要来源于银行的政策性贷款和国家财政拨款。为了多方面筹集资金，增加投入强度，1989年成立了“中国扶贫基金会”，通过广泛动员国内外各方面支持中国贫困地区的发展，接受有益于贫困地区的经济、技术、文化、教育、卫生事业发展的资金、技术、物资的捐赠，加强同国内外民间组织的友好合作与交流，推动贫困地区的社会经济与文化发展。1991年，在广东省清远市、四川省成都市金牛区建立了以扶贫为宗旨的“扶贫开发试验区”，即在经济条件较好的地区划出一定范围，赋予一定优惠政策，对国内外开放，贫困县可以利用从外国、外省、外地引进的资金及当地的资源，有计划地到开发试验区兴办企业，所创税利返还给创办企业的贫困县，以缓解贫困地区财政困难和积累贫困地区发展的资金，取得了良好的效果。
应该指出的是，作为世界上贫困人口最多的国家，中国的反贫困计划得到了国际社会的广泛同情、理解和援助。70年代末期以来，联合国开发计划署、世界银行、国际货币基金、联合国儿童基金会等国际机构以及美国、英国、法国、德国、荷兰、日本、澳大利亚、加拿大、丹麦和香港、澳门等国家和地区的民间机构对中国贫困地区的农业综合开发、人力资源投资、基础设施建设和生态综合治理等方面进行了广泛多边的发展援助，对中国贫困地区的经济社会发展作出了有益的贡献。
（三）扶贫开发的成就与评价 在整个80年代，中国贫困地区的发展和扶贫开发工作在缓解贫困地区的贫困状态方面取得了重大进展。贫困地区经济迅速发展，农民收入大幅度提高，生活明显改善，乡村的贫困状况逐步缓解。据统计，我国的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到1992年的8000万人，平均每年减少1214万人，贫困人口比重由31%下降到8.8%。国家重点扶持和省（区）扶持的699个贫困县的农业生产基础条件得到明显改善，一大批在革命战争时期作过重要贡献，在海内外有重大影响的老革命根据地，如大别山区、井岗山区、沂蒙山区、武陵山区、太行山区、吕梁山区、闽西南、闽东北地区等都率先解决了群众的温饱问题。甘肃中部干旱地区和宁夏南部山区，经济社会面貌发生了深刻的变化，农村经济实力明显增强，贫困状况显著缓解，区分经济开发逐步展开，生态环境大为改善。在整个80年代世界贫困规模不断扩大的国际环境中，中国贫困地区的发展和贫困人口的大幅度下降，引起了国际社会的广泛关注和普遍赞誉。世界银行根据中国“七五”期间贫困程度缓解的进度测算，预计本世纪末中国贫困人口发生率为2.9%，远远低于发展中国家18%的平均水平，也远远低于人均国民收入大大高于中国的发展中国家的水平。
二、中国贫困地区的发展模式
中国贫困地区的发展历程表明，中国贫困地区的发展战略可以称之为一种综合开发的战略，在这一战略中，既有80年代初期的“满足人类基本需求战略”的影子，又有80年代中后期以大量资金输入为特征的传统扶贫战略转向综合开发、确立贫困地区支柱产业的开发建设思路。中国贫困地区的发展战略是在特殊的政治、经济、历史条件下和中国贫困地区特殊地理条件下的贫困地区发展战略。在世界工业化国家的发展历史中我们没有发现有这种战略模式，在世界发展中国家的经济发展中我们也未发现这种战略模式。中国的贫困问题具有自己强烈的区域性特点，表现为中西部的特点、山区的特点、少数民族的特点、边远地带的特点。因此，中国贫困地区的贫困状况与其他以阶层分布为特点的发展中国家的贫困状况有明显的不同。中国贫困地区的发展集中体现了在自然环境极其恶劣情况下贫困山区、荒漠地区、干旱半干旱地区的发展道路。它深刻地揭示了我国贫困地区的贫困状况中所包含的浓厚的自然因素和社会经济因素，贫困是多种因素相互交织、相互制约形成的一种综合现象，贫困是历史长期的积累；贫困地区与发达地区不仅在收入水平、经济总量、发展速度、生产效率等方面存在差距，而且在包括人的素质、思想观念、教育文化在内的整个社会进化过程中存在着历史阶段性的差距，要缩小或消除这个差距，必须经历一个渐进的过程；在贫困地区的经济发展中，通过国家扶持、服务和社会支援以改变基本生产条件，优化生产要素组合，提高生产要素质量，培植和诱导贫困地区自我发展机能，是实现贫困地区缓解和消除贫困的重要前提；贫困地区的发展必须始终不渝地坚持以农业开发为基础，努力改善农业生产基本条件，调整和优化农村产业结构，保持稳定的粮食生产和提高粮食自给率，在此基础上，根据市场需求导向和本地资源优势，积极发展非农产业，建设起能够开发和利用当地资源、带动群众脱贫致富、形成贫困地区财政收入重要来源的区域性支柱产业；贫困地区的农业生产发展和扶贫开发建设的根本出路在于以科学技术为支柱，把扶贫开发和农业科技推广服务体系建设结合起来，立足于依靠科技进步提高效益，在有限耕地上生产出尽可能多的粮食和其他农产品；贫困地区的发展必须依靠贫困地区人民自力更生、艰苦奋斗，走自我发展的道路，最终依靠自身的力量彻底摆脱贫困走上富裕道路。
中国贫困地区的发展实践及其取得的成功经验不仅给世界反贫困战略理论带来了极为有益的启示，而且在十多年来的贫困地区发展中形成了具有中国特色的反贫困战略模式，这种在贫困面积广大的区域内实施的反贫困战略模式可以概括为综合开发、全面治理的模式。主要内容为：贫困地区在国家扶持、服务和全社会的支援下，依靠自身力量，以经济开发为基础，改革开放为动力，科学技术为支柱，智力开发为核心，走自我发展的道路。
（一）国家扶持、服务和全社会支援乃是实现反贫困目标的前提 从反贫困战略的实践来看，在反贫困工作中加强国家干预，实行宏观控制和有计划的管理是非常必要的。在贫困地区的经济发展中之所以强调国家干预和社会参与，那是因为贫困地区生产要素质量低，并且呈现不断弱化的趋势，单纯依靠贫困地区自己进行优化生产要素组合，提高生产要素质量，实践证明不仅费时甚久而且效果欠佳。因此，越是贫困地区越不能单纯把脱贫致富的希望寄托在贫困地区自发的组织行为上。相反，必须要政府强化自己的经济职能，积极帮助贫困地区组合和优化生产要素，为贫困地区创造良好的生产和生活条件，培植和诱导贫困地区自我发展机能，增强贫困地区依靠科技发展市场经济的经营能力，使贫困地区的农户能独立地进行商品生产，在此基础上，才能实现靠自己的力量来实现脱贫致富。
（二）采取综合开发、全面治理的反贫困模式，是为了根治贫困 贫困的产生是历史积累的结果，贫困大多是由自然、社会、经济、政治等方面的因素长期交织而形成的，要根绝贫困，必须消除致贫的根源。在造成贫困的诸因素及其表象中，只针对某一方面的因素或某一表象去脱贫，实践证明是实现不了脱贫致富目标的。“七五”计划期间我们从单纯救济向经济开发演进，扶贫取得了巨大的效果，在“八五”计划中提出的扶贫工作的“五结合”，乃比较完整地体现了综合开发、全面治理的要求，即解决贫困户的温饱问题与区域经济开发相结合、增加经济收入与改善基本生产条件相结合、单项的生产性扶持与包括改善生态环境在内的国土整治相结合、扶贫工作与计划生育相结合、经济开发与解决社会问题相结合。
（三）依靠自身力量，走自我发展之路 没有千百万贫困人民自觉的参与，中国贫困地区的发展是不可想象的。走自我发展之路一方面要求贫困地区继续将经济开发放在一切工作的中心，另一方面也要求贫困地区的开发必须从各个贫困地区的具体情况出发，实事求是地在总的模式的指导下，在选择产业结构、确定主导产业、开发速度与步骤等方面，都必须根据不同地区的特点、情况与条件，具体安排本地区的开发。
（四）贫困地区发展必须以经济开发为基础 脱贫只能建筑在生产力发展的基础上，没有贫困地区自身经济实力的增强，单纯依靠生活救济是不可能从根本上摆脱贫困的。贫困地区发展必须始终坚持以农业开发为基础，努力改善农业生产基本条件，依靠科学技术进步，调整和优化农村产业结构，提高粮食自给率。在稳定农业生产的基础上，积极发展非农产业，建设好能够开发和利用当地资源、创新能力强、带动能力大、生产函数高、能增加贫困地区人民收入、增加贫困地区财政收入的区域性的主导产业。主导产业的建立将为贫困地区的人民提供稳定的收入来源，也为贫困地区奠定发展条件以及由温饱逐步实现小康创造坚实的物质基础。
切实搞好社会化服务体系，也是贫困地区经济开发的重要内容。贫困地区一般都是交通不便、信息不灵、流通不畅、市场不活、技术落后。要开发经济、建设主导产业，需要有健全的产前、产中、产后的系列化服务，需要有交通、通讯、信息产业的支撑，需要对项目选择进行科学的论证等内容的服务体系。因此在进行经济开发时，必须保持产业开发与服务体系开发的协调配合。
（五）贫困地区发展的根本出路在于以科学技术为支柱，发展商品经济 没有用科学技术武装起来的贫困地区人民，只能在落后技术基础上靠消耗大量资源来发展经济，就不可能在有限耕地上生产出足够的粮食和其他农产品，就不可能在人口不断增加的条件下迅速脱贫，更不可能奔向小康和达到富裕。只有将贫困地区发展的运行机制从封闭的自然经济向商品经济转换，以发展开放式的商品经济为取向，科学技术才能逐渐与贫困地区的开发相结合并成为贫困地区开发的支柱。
（六）贫困地区开发的核心是人力资源开发 贫困地区要迅速脱贫致富，必须优化生产要素，而提高劳动者的素质则是优化生产要素的首要任务。重视教育投资，大力引进、培养人才，努力开发人的智力，不断提高劳动者的素质，是贫困地区经济社会发展的核心环节。