论国际水域利用和保护的原则及对我国的启示——兼论新《水法》立法原则的完善，本文主要内容关键词为：原则论文,水域论文,启示论文,水法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓国际水域是指其组成部分位于两个或更多的国家的领土之上或管辖权之下的水域 ，包括海洋、大海洋生态系统、封闭或半封闭的海口、河口以及具有跨国界流域或共同 边界的河流、湖泊、地下水系统和湿地等。本文所指的国际水域主要是跨国河流和湖泊 等淡水水域。
在当今世界淡水资源日渐匮乏的情况下，各个国家越来越重视对国际水域资源的利用 和保护。但国际水法的发展无法跟上非航行水利用发展的速度，各国在国际水域非航行 利用中只能沿用一些在航行利用中得到良好发展或被广泛接受的“自由航行”原则。因 此必须确立一些新的、各国在利用和保护国际水域过程中(包括航行用水和非航行用水) 应当普遍遵守的基本原则，以协调国际利益，指导解决国际水事纠纷。否则，在国际水 域资源的利用与保护过程中所产生的种种问题，很可能引发不同国家、不同地区、不同 利益团体之间的矛盾和冲突，甚至成为影响地区和平与稳定的关键因素。
在国际水域利用和保护方面应遵守哪些原则?这些原则对我国国际水域资源的利用和保 护有哪些有益的启示?如何利用这些原则更好地维护我国的国家主权和重大国家利益?如 何利用这些原则指导我们的国内立法，完善我国水域资源的利用和保护?这正是本文试 图探讨和研究的问题。
一、国际水域利用和保护的原则
根据近几十年来国际水域利用和保护方面的双边多边条约，总结各国有关这方面的丰 富实践和一些国际上的通行做法，笔者认为，在利用和保护国际水域的过程中应当遵循 的基本原则主要包括：
(一)公平合理利用原则
公平合理利用原则是国际水域利用和保护最基本的原则，它包含两方面的内容：其一 ，各当事国应在各自领土内公平合理地利用国际水域，特别是各国在使用和开发国际水 域时，应着眼于与充分保护该水域相一致，并考虑到其他当事国的利益，使该水域实现 最佳和可持续的利用和受益。其二，当事国应公平合理地参与国际水域的使用、开发和 保护。这种参与应当包括利用国际水域的权利和合作保护及开发国际水域的义务。
公平合理利用原则在有关国际水域利用和保护的许多文件里均有体现。《赫尔辛基规 则》第4条提出“每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域利用的权益” 。(注：参见王曦(编著)：《国际环境法》，法律出版社1998年版，第210页。)《国际 水道非航行使用法公约》第5条也规定了这一原则，并将其进一步扩展为公平合理的利 用和参与原则。
在国际水域利用和保护的司法判例中，公平合理利用原则也同样得到了充分贯彻。国 际常设法院在1929年河流秩序国际委员会地域管辖权案的判决就体现了这一原则。(注 ：参见盛愉、周岗著：《现代国际水法概论》，法律出版社1987年版，第45页。)判决 认为各沿岸国对于可航行河流具有共同的利益。这种共同利益决定各沿岸国对于航行具 有共同的、平等的法律权利。这一判决虽只针对河流的航行权，但它所体现的沿岸国的 平等利用的原则是可以适用于对河流的其他用途的。
(二)不造成重大损害原则
不造成重大损害原则作为国际环境法中不损害别国环境基本原则的具体体现，其实质 是对国际水域内的相关国家在开发利用国际水域中的权利的一种限制。它包含两方面的 内容：第一，国际水域内各国在自己领土内利用国际水域时，应采取一切适当措施，防 止对其他国家造成重大损害。第二，一国开发利用国际水域的行为如对另一个国家造成 重大损害，应采取一切适当措施，消除或减轻这种损害，并在适当的情况下，给予补偿 。
不造成重大损害原则在许多国际水域利用和保护的相关文件中也有相应规定。《赫尔 辛基规则》规定各国有责任防止和减轻对国际流域水体的污染，包括“从一国领土所造 成的水污染”和“虽在其国家领土之外，但由于该国之行为所造成的污染”。《国际水 道非航行使用法公约》第21条则规定：“水道国应单独地和在适当情况下共同地预防、 减少和控制可能对其他水道国或其环境造成重大损害——包括对人的健康或安全、对水 的任何有益目的的使用或对水道的生物资源造成损害的国际水道污染。水道国应采取步 骤协调它们在这方面的政策。”(注：参见王曦(编著)：《国际环境法》，法律出版社1 998年版，第214页。)
体现“不造成重大损害”原则的典型案例是国际常设法院1937年默兹河分流案。该案 是因比利时和荷兰两国关于默兹河的利用的争议引起。国际常设法院驳回了双方的指控 ，指出双方对其境内的河段和运河有利用的自由，只要该利用不损害原来的河道或者改 变提水量和贮水量。该判决认为沿岸国对其管辖下的河流行使主权权利时，不得妨碍其 他沿岸国对该河流行使主权权利。(注：参见李铮：“国际淡水资源争端解决的案例分 析”，载《世界环境》2002年第4期，第17～18页。)
(三)受益补偿原则
受益补偿原则是指在国际水域利用和保护中受益的国家应当对为其受益在客观上采取 了措施并付出相应代价的国家给予合理补偿的一种原则。它与“不造成重大损害原则” 都体现了一种公平的理念，不同的是“受益补偿”原则中所指的损害是由自然原因所造 成的。因此，在这种前提下对国际水域采取保护措施的国家本身并不存在减轻和消除该 损害的义务，对其在这方面所做出的相应努力从而付出的相应代价，受益国应当给予合 理补偿。
目前，受益补偿原则在国际水域利用和保护的相关条约中鲜有规定，在国际司法判例 中也少有体现，因此给该原则的实际贯彻造成了困难。笔者认为在相关国际条约缺失的 情况下，对于该原则的实施主要还是要依靠各国间的国际水域联合委员会或其他类似的 组织机构，由其对采取保护措施的水域国因此而付出的代价及受益国因此而享受到的利 益进行衡量，确定补偿的具体数额并监督受益国进行实际给付。
(四)国际合作原则
国际水域具有共享性与复杂性，因此，实现国际水域利用与保护的根本条件在于各国 在互有诚意、平等协商下进行合作。这种合作应建立在主权平等、领土完整、互利和善 意的基础上，并使国际水域得到最佳利用和充分保护。
国际水域利用与保护中的合作原则在相关国际法文件中都有体现。《跨界水道和国际 湖泊保护和利用公约》在其序言中指出“有效地实现保护和利用跨界水道和国际湖泊只 能通过扩大合作予以确保”，并指出各沿岸国应当秉承互惠、善意和睦邻的精神进行协 商，从而就公约涉及的问题进行合作。《国际水道非航行使用法公约》也提出了国际合 作在保证国际水道的开发、管理、保护及可持续利用中具有重要性。因此，也倡导在缔 约国之间进行合作。
国际水域利用和保护方面的国际合作的表现形式主要有：(1)建立联合机制或委员会， 进行国际合作。(2)对有关环境危险进行通知、磋商和协商。(3)进行信息交换与情报交 流。(4)在出现紧急情况下的合作。
上述四大原则在国际水域的利用与保护中具有重要的意义，应当作为国际水域内各国 的行为指南。随着全球缺水问题的日益严重，各国在国际水域中的用水矛盾也将日益突 出。为了减少和避免冲突，有关国家在对国际水域进行利用和保护时，应自觉遵循相关 原则，履行义务并承担责任，以协调各国的用水利益，确保国际水域的可持续利用。
二、对我国国际河流利用和保护的思考
我国的国际河流(湖泊)从地域分布上看，主要集中于东北、西南和西北地区，其中西 北和西南地区主要是跨国河流，且多数为国际河流的上游区域，东北地区主要为边界河 流。从开发和利用的情况来看，由于我国绝大多数国际河流都位于中西部欠发达地区和 山区，加上经济和社会等多种原因，水资源开发的历史一般较短，利用程度也比较低。 如何更好地开发、利用和保护这些国际水域，使之在我国的经济和社会发展过程中发挥 更大的作用?我们认为，上述国际水域的基本原则为我国国际水域资源的开发、利用和 保护提供了一些有益的借鉴和思考：
(一)积极充分地利用上述原则赋予水道国的用水权利
国际水法的“公平合理利用”原则，从总体上确认了各水道国有权根据本国经济社会 发展要求，对其境内国际水域进行自由、公平和合理利用的权利。这是一个国家的主权 。只要这种利用不损害原来水道的生态环境并对其他水道国造成重大损害，任何组织和 国家均无权干涉。因此，我们要充分应用“公平合理利用”原则为我国在国际上争取更 为有利和更多的用水权利，排除其他国家的无理干涉；应用“不造成重大损害”原则维 护我国适度利用水资源而可能产生一定水环境变化的权利；应用“受益补偿”原则维护 我国因保护国际水域生态环境而有权要求下游国给予相应补偿的权利，以及要求国际环 保资金支持的权利；应用“国际合作”原则维护我国合理开发水资源时要求他国进行合 作或承认项目合理性的权利等。
在具体的运作过程中，首先，要弄清家底，做好境内国际水域的资源本底、环境、水 资源需求等方面的综合调查研究。其次，要适应我国经济社会发展趋势，确定开发利用 战略，制定科学的、操作性强的流域开发、保护与管理规划。第三，要在强调国家主权 的前提下，结合我国国际水域开发利用可能对其他水道国产生的影响等因素，广泛开展 双边或多边接触，通过国际性协商或谈判获得更多水利用权份额和相关权利。
(二)增强在国际水域开发利用过程中的“国际化”意识
长期以来，我国国际水域资源的开发大都是以国内河的开发模式进行规划管理的，没 有认识到流域的国际性问题，从而在国际水域资源的开发和相关领域的国际关系问题的 处理中处于不利的地位。1996年联合国通过的《国际水道非航行使用法公约》，虽然其 关于争端解决的强制性规定，特别是上游国兴建任何水利工程都须下游国同意的规定有 悖于传统国际法，存在侵犯国家主权之嫌(我国因此投了反对票)，但它毕竟是迄今为止 层次最高的国际淡水资源利用和保护法。它的通过标志着国际水法正逐步由过去的双、 多边区域性条约向国际公约性法律文件发展。因此，按国际化模式进行国际水域的开发 利用是大势所趋。
同时，“不造成重大损害原则”也从另外一个侧面表明：国际水域资源的所有权和使 用权是一种有限的国家主权，即行使权利时应顾及其他水道国的相应权利，不得滥用其 权利，也即各水道国对国际水域资源所享有的权利受限于其他水道国的权利。因此，只 有正确认识这部分水资源的有限开发利用权问题，认识到在国际水域资源的开发利用中 需要承担一定的国际责任与义务，才能改变我国目前把境内国际河流水资源作为国内河 流水资源进行开发的模式，提倡以实现与相关流域国家间的互利互惠为目标的开发方式 ，推动我国参与国际水域的国际区域合作与国际竞争。
(三)积极广泛地参与国际合作，争取国际水域开发利用中的主动权
合理利用国际水域的前提是国家间的相互信任与国际合作，国际水域的共享性也决定 了国际合作的必要性。在国际水域开发利用日趋国际化的今天，逃避并不能免除责任。 只有积极参与相关的国际活动，才能在国际合作平台上获得发言权，争得主动权，从而 最大限度地维护国家利益。要参与合作，首先，要适当改变我国对国际水域信息的封锁 做法，以实现相互间良好的信息交流。其次，是不能始终以观察员或对话国的身份参与 合作，必须要以实质性介入的方式参与国际合作。如在澜沧江——湄公河流域的国际合 作中，多年以来，我国一直都是作为湄委会的对话国身份参与相关的流域开发与国际规 划活动，在活动中我们既无投票权，也无决策权，甚至难有为境内良好开发项目进行解 释的机会。正是由于我们的避免态度，使得我国处于被动尴尬境地，同时导致了下游国 家对我国的对立情绪，极不利于在相互信任、相互理解的基础上处理国际水域资源开发 问题。第三，要积极参与制定区域性国际协定，在外交谈判中维护我国在该流域开发中 的利益与主权，消除不合理的国际责任与负担，以避免协定签订后难以实施的尴尬局面 。
三、对我国国内河流利用和保护的思考
分析当今各国在国际水资源开发利用过程中发生的矛盾和冲突，主要是各国从本国主 权角度出发，只考虑本国的社会、经济利益，而对其他国家的利益兼顾不够造成的。在 国际法层面上，这种矛盾和冲突表现为现行国际公法普遍认同的“互相尊重国家主权、 互不干涉内政”等基本原则与国际水法基本原则的冲突；究其根源，即是“国家主权原 则”与“国际水道有限主权原则”即水道国际化之间的矛盾。随着世界上许多地区的经 济合作围绕国际河流展开，中国要参与国际河流的区域合作，就需要创造性地解决这一 矛盾。一个有效的途径，就是逐步缩短国际水法原则与国内水法间的距离，大胆借鉴国 际水法的基本原则来逐步完善我国的水法体系。因此，上述国际水域资源利用和保护的 基本原则，不仅是解决涉及国际水道相关问题的国际法依据，而且对于我国国内水域的 开发、利用和保护也具有非常重要的指导意义。我国应在国内立法上贯彻上述原则，以 有效指导国内水域资源的开发、利用和保护。
我国的水法体系建设起步于20世纪70年代初，几十年来，先后颁发了一系列法律法规 ，基本形成了一整套水资源开发利用与保护的法律体系。这一体系总的来说体现了水资 源的开发利用与水资源的保护、水害防治相结合，进而实现可持续利用的原则，但也存 在一些不尽如人意之处。2002年10月1日开始实施的《中华人民共和国水法(修订)》(以 下简称新《水法》)，虽然使这一体系更趋完善，但也没有很好地贯彻和体现上述国际 水域利用和保护的基本原则。现以新《水法》为例，对我国国内水资源立法原则与国际 水域原则之间存在的差距与不足作些探讨，以促进我国水资源立法的进一步完善：
(一)新《水法》仅明确规定了“合理利用原则”，而对“公平利用原则”重视不够
在实践中，我们虽然习惯于把“公平”和“合理”连在一起使用，但这并不能说明“ 合理利用原则”就能完全代替“公平利用原则”。相反，公平利用往往是合理利用的前 提和基础，只有各个主体在利用过程中体现了公平，才有可能真正实现合理利用。从某 种程度上讲，公平就是最大的合理。因此，在法律上确立“公平利用原则”，对于保障 水资源的真正合理利用是非常重要的。然而，新《水法》仅把“合理利用原则”作为立 法目的在第1条中确定下来，“公平利用原则”虽在第20条作了类似规定，即“开发、 利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益 ，充分发挥水资源的综合效益，并服从防洪的总体安排。”但仅是一笔带过，缺乏有效 的制度支撑。因为说到“公平利用”，自然涉及水使用权的顺序制度问题，也即用水优 先权问题。对此，虽然新《水法》在第21条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足 城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”但该条除明 确规定生活用水优先外，其他如工农业之间，上下游之间，近水区与远水区之间，生产 用水与生态用水之间，到底谁先谁后均没有确定顺序。实践证明，在水资源缺乏时，用 水顺序问题(也即公平问题)往往是引发水事纠纷的起因和焦点。黄河断流及其下游两省 生活用水困难问题，其实就是由于我国的用水先后顺序不明导致用水不公造成的。惨痛 的教训要求我们在法律中明确规定“公平合理利用原则”，作为原则的贯彻，则要同时 明确具体的用水顺序规则，以最大限度地保证各方面、各行业、各区域的公平用水权利 。
(二)新《水法》对“受益补偿原则”未作任何贯彻性规定
在我国目前上下游地区经济发展不平衡，用水矛盾日益增多的情况下，贯彻这一原则 显得非常迫切和重要。在流域水资源的保护方面，虽上游和下游都有责任，但上游地区 处于大江大河源头的地理位置，加上水流的自然特性，决定了上游地区的保护工作相对 下游地区来说更具全局性和整体性。上游地区保护工作的好坏，势必影响下游地区的水 质水量。因而，上游欠发达地区实际承担的水资源保护责任比下游发达地区要重，而且 这种保护不仅有利于上游地区本身，同时也将惠及下游地区。从公平的角度出发，应在 法律中明确水资源开发、利用和保护的补偿机制，如利用者对保护者的补偿机制，受益 者对受害者的补偿机制等。特别是要规定下游地区应就水资源保护问题给予上游地区适 当的补偿和支援，以提高上游地区对水资源保护的能力和积极性。至于补偿方式，既可 以实行国家财政转移支付，也可采取收取水资源使用费，地区开发补偿费，水源保护补 偿费，水资源排污费等多种形式。
(三)新《水法》对区域合作问题虽有规定，但力度不大，内容不全
所谓“有规定”，是指新《水法》在克服以往水资源开发利用过程中存在的条块分割 、各自为政等弊病问题上，作了一些新的规定，如第12条规定：“国家对水资源实行流 域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”第15条规定：“流域范围内的区域规划应 当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。”第17条则对各种规划的编制机关作了 相应规定。这些都在一定程度上体现了合作的原则。所谓“力度不大”，是指新《水法 》虽然对大江大河引入了“流域管理”的管理模式，但还是要与“行政区管理相结合” 。因为同为管理主体的流域管理机关与流域内的地方政府之间，必然还会存在职权交叉 和重叠的问题，加上两者地位在法律上并未明确谁主谁次，因而在实际管理过程中专设 的流域管理机构根本不可能打破现行行政区域的分割，将来水资源管理的模式还是会以 行政区域管理为主。所谓“内容不全”，是因为其所规定的合作方式和内容仅局限于规 划的编制。但在实际的水资源开发利用过程中，需要地区之间展开合作的除了编制规划 外，其他如规划的贯彻，日常的管理，污染的防治，信息的交流，以及争议的解决等， 都离不开各地区间有效而充分的合作。也正因为如此，《国际水道非航行使用法公约》 才把“一般合作原则”作为国际法上的义务确定下来。水资源的共享性也决定了各地区 各部门之间展开合作的必要性。因此，完全有必要在法律上明确规定相关部门和地方政 府在上述几个方面的合作义务，同时设定不履行这一义务并造成损害的责任者的法律责 任，从根本上解决水资源开发利用过程中画地为牢，“腰斩”河流，各自为政等问题。