法治视角下的大学章程建设，本文主要内容关键词为：章程论文,法治论文,视角论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大学的法律地位
大学的法律地位问题是研究大学章程的起点和基础性问题。大学的法律地位的本质是大学在办学过程中与其他相关社会机构的关系，是指大学在社会关系系统中的纵向位阶和横向类别。大学的法律地位决定了大学在办学过程中所应承担的权利义务以及行为能力与行为方式。只有明确了大学的法律地位，大学章程才能厘清大学与政府及其他社会机构、大学与师生员工的权利义务关系，从而作为大学治理的一个重要依据。
通过对大学法律地位几种观点的梳理，笔者认为，第一，认为大学的法律地位单纯是事业单位法人和民事主体的观点有失偏颇。一方面，在实践中大学确实行使了部分行政职权(例如对学生进行奖惩、招生、授予学位等行为)，而且此行为在大学办学过程中占有相当大的比重，如果单纯认为大学属于民事主体，无疑忽视了大学行使行政职权的能力，大学的这些行为将没有法律依据；另一方面，大学办学的根本宗旨是发展教育、培育人才，并非营利或私利，大学作为民事主体进行民事行为时还要受到大学教育公益性这一宗旨的制约。第二，中国法律与大陆法系法律体系不同，严格来讲没有公法、私法的区分，因此，认为大学属于公法人这一结论缺乏法律依据和现实可操作性。第三，尽管“第三部门”理论在学界引起了广泛影响，但此理论在中国现实社会的法律体系中尚未成熟，法律依据不充分，也无法解释大学所具备的与一般的公益性机构不同的行政性职权。
大学法律地位概括来讲应有三方面。其一，当大学与其他社会机构成立以所有权、契约、侵权损害赔偿为代表的平权型法律关系时，是作为民事主体出现的，主要基于民事法律制度，享有民事权利、履行民事义务、承担民事责任。其二，当大学与政府(具体来讲是教育行政主管部门)形成以行政管理为代表的权利服从型法律关系时，大学作为行政相对人的角色出现，需遵守行政法律制度，接受政府的行政管理、指导和监督。其三，当大学对其内部师生员工进行管理时，大学实际上行使的是《教育法》、《高等教育法》所授予的行政权力，而后面两者属行政法范畴，应该是行政法中的法律法规授权的组织，在法律、法规授权范围内行使部门行政职权，为大学行为或决定成为司法审查对象提供了前提和依据。
二、大学章程的法律性质和地位
大学章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。大学章程的法律性质和法律地位的确立需以大学法律地位为研究基础，同时也为实践中大学章程的建设提供理论依据和理论支撑。
(一)大学章程的法律性质
关于大学章程的法律性质，目前学界主要存在着“契约说”、“自治法说”、“公法说”等几种观点。“契约说”更关注于外部关系，旨在建立政府与大学之间的平等对话，实现合理分权，从而缓解或消除政府过多干预致使高校办学自主权不能落实的局面。这就是“契约说”先进意义之所在，而“契约说”忽视了现实社会中政府与大学的非对等的局面。“自治法说”主要从大学内部关系为视角，强调大学章程是大学自治的“宪章”，旨在体现大学的自治权利和内部治理机制。在实践中，大学要接受政府的管理，同时也要与社会其他机构进行千丝万缕的联系，还要接受社会力量的监督，因而大学章程不仅对学校师生员工，而且对高校举办者和管理者也具有约束力，不仅是一个“自律性文件”，还是一个“他律性”文件。“公法说”则过分强调了大学章程的行政法性质和大学的行政主体地位，忽视了大学与政府部门等行政机构本质上的差别。
以上几种学说是同一问题的不同方面，不是相互排斥的，而是并行不悖的。在对外关系方面，大学与政府力求在某种程度达到平衡，对双方的权利义务关系进行清晰的界定，有利于清晰划分政府干预高校办学的边界，保障大学办学自主权的实施。大学章程也是自治的“宪章”，对组织机构、职责范围、领导机制等内部治理结构等作出规定，是大学进行自治的规则和依据。在对内关系方面，相对于师生员工来说，大学在行政法授权范围内行使行政职权，章程应对大学行使行政职权的方式、范围、流程等内容进行规定。由此可见，章程应兼具“契约性”、“自治法性”与“公法性”，三者相辅相成，缺一不可。
(二)大学章程的法律地位
大学章程的法律地位是指大学章程在国家教育法律法规体系以及学校内部规章制度中的位阶。如前所述，大学具有多重法律地位，面临对内、对外多重法律关系。大学章程正是要体现这样的法律关系，对相对处于不同身份和地位的大学所做的行为进行规制。
首先，相对于国家法律法规(具体指教育行政法律法规)而言，一方面大学章程处于“下位法”的地位，须遵从“上位法”的规定；另一方面教育行政法律法规与大学章程是一般与特殊的关系。其次，相对于大学校内规章制度体系而言，大学章程处于“宪法”地位，一方面体现为“最高法”，校内任何规章制度都不能与大学章程相违背；另一方面体现为“纲领法”，它仅对学校重大的、基本的统领性事项做出规定，而具体事项还需要由大学内部各项规章制度来规范。
三、中国大学章程建设的实践及存在问题
(一)中国大学章程建设的现状
首先，从法律层面看，大学章程的制定是自《教育法》和《高等教育法》颁布才开始的。按照法不溯及既往原则，在两部法律颁布之前，大学章程并不是成立大学的必备条件，当时即使制定了大学章程，对大学也没有直接的法律约束力。因此，中国绝大部分高校的大学章程制定工作都具有滞后性。其次，从实践层面看，有关部门和大学本身对大学章程的认识不到位。一方面，教育行政主管部门对大学章程建设工作的推动和指导力度不够，没有把章程建设作为一项重要的规章制度来抓；另一方面，大学办学者没有充分认识大学章程在大学办学过程中的重要价值和意义，并未把大学章程放在高校治理结构的重要位置。
(二)中国大学章程建设中存在的问题
1.大学章程的法律地位不明确
目前，大部分高校章程均只规定了制定依据，且在制定依据的表述上不尽一致，直接影响大学章程法律地位的合法性以及当大学章程违反“上位法”规定时的司法审查。如不加以解决，势必造成实践中的混乱局面。
纵观已存在的大学章程或章程草案，发现其对于章程在整个校内规章制度体系中的地位并未进行明确规定，大学章程之地位并未得到阐释和凸显。这将导致高校管理规则在效力层级上的错位或越位，校规违反章程，乃至背离国家宪法、法律、法规的情形也就在所难免。这于高校法治秩序之构建以及教师、学生合法权益之保障是十分不利的。
2.大学章程并未明确界定对外、对内多重法律关系
首先，大学章程没有明确规定大学与政府、社会的法律关系。如上所述，大学具有三重法律地位，当它与政府和其他社会组织交往时，是作为行政相对人或民事主体出现的，此时或形成以权力服从为特征的行政法律关系，或形成以平权型为特征的民事法律关系。在行政法关系下，政府的行政管理权与大学的自主办学权如何划分，需要在章程中加以明确，而现实中的章程则鲜有体现。此外，大学与其他社会组织的交往日益紧密(例如社会组织的捐资助学)，这些外界主体如何参与学校管理、如何对学校办学进行监督，多数大学章程也未作出规定。大学与政府、社会的关系问题不仅体现在章程条文规定方面，还体现在章程的制定主体方面。制定章程的过程中政府及社会参与的缺失可直接导致政府、社会、大学三者之间的权利义务关系界限模糊不清。
其次，中国大学章程对大学与师生员工之间的权利义务关系规定较为笼统，多数大学章程仅对教师、学生的权利作出宣示性的规定，并无保障权利的实现方式或渠道，这与目前教师和学生对自身权益的利益诉求是背道而驰的，同时还导致在解决学校与教师、学生之间的法律纠纷时，缺乏相应的法律依据和解决方法。
3.大学章程并未完整阐释大学内部治理结构
学校领导体制是大学治理结构中的一个关键问题。中国《高等教育法》规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制，大学校长为大学法人的法定代表人，这是具有中国特色的内部领导体制。由于中国《高等教育法》对大学党委和校长的职责并未做出清晰规定，实践中党委和校长责权不明确，存在职能交叉、重叠的现象，亟须学校章程加以明确。
校内的治理结构除了领导体制之外，另一个重要问题就是管理体制的问题。中国大学多数是采取“校、院、系”的直线组织结构，属于科层式管理体制，校院两级责权不对等，行政权力过于集中在高层，不利于调动学院的积极性，也不利于形成平等、自由的学术环境和民主监督、权力制衡机制。实践中，多数大学章程仅对学院的职责进行了原则性的规定，而并未完整体现校、院两级管理的权限划分，因而不能说已经通过章程建立了科学的院、校两级管理体制。
学术权力与行政权力都是大学治理中的重要环节，学术自由和学术民主应当是现代大学的基本价值取向。大学章程应力求赋予大学内部行使行政权力的组织例如学术委员会、教授委员会等更多的职权，以保障大学学术民主和自由的基本价值的实现。但中国现有大学章程大多是对各个组织的职权职责进行概括性的表述，并未阐明行政权力和学术权力的界限划分，在实践中容易受到传统思维的影响，二者权力得不到制衡，学术自由难以保障。
4.大学章程缺乏程序性条款
“程序正义”是现代行政法的精髓所在，然而，从目前的现状看，大学章程呈现“重实体、轻程序”的特点，程序性保障机制尚未建立，程序条款的缺失使得实体权益得不到良好的保障。
第一，章程的制定主体、制定和修改程序尚未明确。通过对中国大学章程现状调研发现，章程的制定主体主要是大学本身，难以有效地对举办者即政府与大学的权利义务关系进行规制，并且这种单一的章程制定主体做法与现代法人制度是不相适应的。此外，目前绝大部分大学章程并未提及章程制定、修改的程序性问题，不利于实践中更好地实施章程以及章程的未来发展。
第二，章程缺乏对权力行使的程序性规定。大学章程乃至大学内部规章制度普遍关注实体权利义务规范，忽视作为实体权利重要保障的程序性问题，导致大学在行使行政权力时常常出现不合法、不规范的现象，当师生员工的合法权益遭到侵犯时，便以程序性权利抗辩为由，将大学置于行政诉讼或复议中的被动局面。“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案”、“刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案”等案件，就是其中的例证。
第三，大学章程的救济程序缺失。“无救济即无权利”是一个非常重要的法治理念。然而许多大学章程中往往规定了师生员工所享有的权利，却没有阐明相关权利的救济渠道，例如校内的听证制度、申诉制度、复议制度等。救济渠道的不完善，也是导致大学涉诉多发的原因之一。
四、法治构建：中国大学章程完善路径
(一)大学章程之“良法之治”
“有法可依，有法必依”是依法治国的重要方面。实现依法治国基本方略，不仅需要有法可依，更需要有良法可依。
1.大学章程要遵守“上位法”，统领“下位法”
大学章程的各项规定都不得与宪法、法律、教育行政法规和教育地方性法规相冲突，还不得抵触部委规章、地方政府规章及其他教育行政规范。另一方面，它对大学办学过程中的重大、基本的问题做出规定，是校内各项规章制度制定的直接依据，对各项规章制度起到统领的作用。大学章程之于校内的规章制度的“根本法”属性，应在章程中予以明确。
2.大学章程不仅要合法，还要合理
如前所述，大学章程具有行政法的性质，就要符合行政法之原则。除了合法性原则之外，合理性原则也是行政法的重要原则之一，这就要求大学章程的制定不仅要合法还要合理。具体是指大学章程要反映大学发展的客观规律和实际，体现师生员工等权益主体的意志，且具有可操作性，它既不是“严刑峻法”，也不是“苛规繁法”。
(二)大学章程之“自治之治”
大学自治指大学不受政府或其他势力干预，实行独立办学。笔者认为，大学章程要体现大学自治应当从以下几方面完善。
1.厘清大学与政府的法律关系
大学章程建设，应体现政府与大学在办学过程中的权限划分，政府不能过多干预高校的自主办学，应大胆放权。但是放权并不意味着“失权”，政府应转变管理模式，从微观管理转变为宏观指导、统筹协调。同时，政府作为高校的举办者、投资人，也理应享有对高校办学进行监督的权力。对于高校来说，在自主办学的同时，应遵守国家的各项法律法规和政策规章，合理、合法办学，自主接受政府的指导和监督，以达成政府与高校的双向协调互动。
2.完善大学内部治理结构
第一，章程应进一步明确党委领导下的校长负责制，明确党委的领导职权、校长作为法定代表人的职责以及领导各类学校事务的权限，特别是明确党委与校长的权限划分。第二，章程应明确校、院两级管理的管理体制，以及校、院两级的职权范围，做到重心下移，充分发挥学院在教学、科研、人才培养方面的自主性和积极性。第三，大学章程应明晰学术权力与行政权力之间的关系，改善现阶段二者失衡的局面。大学保障学术自由主要体现在实现“教授治学”，即行政权力与学术权力的相对分离以及教授对学术问题拥有决定权。
3.建立社会参与监督机制
随着经济社会的不断发展，高校改革愈加深入，大学与社会产生了越来越紧密的联系：一方面社会通过投资、捐赠等多种途径参与大学办学，应当对大学办学进行监督；另一方面大学也承担着服务社会的责任。然而在目前的实践中，社会参与的缺失已成为大学办学的一个盲区，保证社会参与渠道的畅通，可以通过大学章程的规定予以明确。中国大学章程应借鉴国外的经验，重视学校社会服务与外部关系的规定，明确学校开展社会服务以及社会监督学校办学的渠道与方式，积极为经济社会发展贡献力量。
(三)大学章程之“民主之治”
依法治校的要义之一就是要保障教职工、学生的权益通过规范、合理、公平的渠道得以反映和保护，大学章程正是实现该目标的重要载体和保障。另外，学校应健全校内监督机制，充分发挥教师、学生代表机构的监督作用，这也是大学章程“民主之治”的应有之义。
中国大学章程应吸取国外章程好的经验做法，明确学校教职工代表大会、共青团、学生会等师生代表机构的权责配置，充分发挥教职工参与学校管理、民主决策与监督的作用，另外应规定大学生参与大学管理的渠道和方式，为学生提供表达利益诉求的平台。大学章程应通过为师生员工参与民主管理和监督提供强有力的制度保障，形成民主法治的办学风气。
(四)大学章程之“程序之治”
程序正义是法治的重要保障机制，大学章程作为一种抽象行政行为和规范性文件，也应体现正当程序理念，不仅从章程的制定到实施要体现程序正义，章程中所赋予的各项权利的行使方式也要体现程序正义。
1.合理建构大学章程的制定主体和制定程序
首先应明确的是，大学举办者即政府拥有大学章程的制定主体资格。结合中国高校目前章程的制定现状，可由中国各级政府授权大学组建章程起草委员会，委员会成员选择应多元化、专业化，成员由政府委任和教职工民主选举两种方式结合产生，章程由教职工代表大会等决策机构审议通过后，报教育行政主管部门进行审核批准。同时，大学办学的社会利益相关者也应参与到大学章程的制定中来。
对于章程的制定和修改程序，笔者认为应借鉴国外大学章程的经验做法：修改主体一般情况下是制定主体；章程修改会议须经其成员三分之二以上出席方为有效，且修改提议须经应到会人数的三分之二以上赞成方可通过；章程修正案应及时通过多重渠道公布，为校内各机构、师生员工及社会大众知悉。
2.设立重大行政决策程序
大学章程可以选择一些在办学过程中最基础、最重要的权力做出程序性规制，并且大学章程应明确大学内部重大行政决策程序。可以在章程文本中专设一条规定，“对校内影响重大或与师生员工利益紧密相关之事项，适用重大行政决策程序”。重大行政决策的操作规则可由其他学校规章制度作为实施细则予以具体化。
3.完善权利救济程序
大学章程应规定，在对师生进行重大利益决定时，充分听取师生的陈述和申辩，必要时启动听证程序，并保持听证小组成员的广泛化、中立化、专业化；要设置校内申诉程序，组建校内学生申诉委员会、教师申诉委员会。以上所说的听证小组、申诉委员会的职责权限以及听证、申诉的流程性规定可由校内其他规章制度或另行制定实施细则加以具体化。除了校内申诉等制度，章程还应对于向教育行政部门申诉以及向法院提起行政复议、行政诉讼等校外救济程序作出原则性的制度设计，即规定当教师或学生在接受教育、教学管理过程中，如对学校作出的处理决定不服，或认为学校的相关做法或处理决定侵犯了其合法权益，有权向上级教育行政主管部门申诉，向政府有关部门提起行政复议，或向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。