《中华人民共和国国家审计准则》笔谈，本文主要内容关键词为：笔谈论文,中华人民共和国论文,准则论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
张立民（北京交通大学经济管理学院）：
国家审计制度建设新的里程碑
最近，新修订的国家审计准则的颁布，标志着国家审计制度建设的一个新的里程碑。其重要意义主要体现在以下几个方面：
一、统一了各种国家审计规范
审计署多年来一直十分重视业务规范建设和审计质量控制工作，颁布了《中华人民共和国国家审计基本准则》和一系列通用审计准则、专业审计准则，《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，这些规范对于保障国家审计质量和审计机关的制度化管理发挥了重要的作用。但是，由于各种规范在基本概念、体例和要求方面存在着各种差异，导致实践中只能是在某个时期或某个项目上以遵循某个规范为主，其他规范形同虚设。审计规范的统一，不仅统一了各类国家审计项目的质量要求，还构建了国家审计与社会、包括国际社会沟通的统一平台，有助于国家审计在与社会的互动过程中提高自身的社会地位和影响，促进自身的可持续健康发展。
二、兼顾了与国际惯例接轨与反映中国特色的统一
在此次审计准则的修订中，体现了与国际惯例尽可能接轨的指导思想。例如，在准则的内容中，强调了了解被审计单位情况的重要性，强调这种工作贯穿于审计全过程。这与国际审计准则理念、内容的最新发展相一致。同时，新修订准则又是在原来的审计机关审计项目质量控制办法的体系上构造，在体例和内容方面，与国家审计机关正在执行的规范紧密衔接，使新准则的实施可以更顺利地实现。另外，我国的国家审计在合法性审计方面，特别是在重大违法、违规问题的检查方面十分重视并积累了丰富的经验。对于处在转型时期的中国，这方面的社会期望还非常强烈，相应的审计目标和实践在相当一段时间内，仍具有特别重要的意义。因此，新的国家审计准则在这方面专列一章明确相关的要求，反映了中国国家审计的特色。
三、兼顾了国家审计与其他审计主体审计规范的衔接，同时强调了国家审计准则的主导地位
在国家经济社会发展的过程中，国家审计、内部审计与注册会计师独立审计都发挥着十分重要的作用。它们各自依据自身的特点与市场、政治和社会的责任落实机制相结合，具有各自独特的社会作用，同时，他们又相互作用、相互依存，具有整体的国家治理效应。正是各类审计的内在联系，决定了各类审计主体规范衔接的必要性。此次修订的国家审计准则，吸收了其他审计主体，特别是注册会计师独立审计准则规范的一部分内容。例如，在注册会计师独立审计准则中，提出审计计划工作贯穿于审计全过程，要根据对被审计单位了解的不断深化和重大错报风险评估的再评估，及时调整审计计划的内容和需要实施的审计程序的性质、时间和范围。在新的国家审计准则中，也强调要根据对被审计单位了解的不断深入，调整对审计重要性的评估，及时调整审计实施方案。不过，鉴于国家审计的特点，特别是中国国家审计对重大违法违规审计的重视，在新的国家审计准则中没有财务报表重大错报风险的概念。在引进重要性概念的同时，也没有采纳重要性定量评价的要求，而是突出了重要性定性分析的规范性。
特别需要指出的是，此次国家审计准则中明确，其他组织或者人员接受审计机关的委托、聘用，承办或者参加审计业务，也应当遵循国家审计准则。这样的要求体现了国家审计准则在国家审计项目中的主导地位。更为理想的要求，是所有接受和使用国家财政（公共）资源的组织和个人，都应该接受国家审计，所有这样的审计都需要遵循国家审计准则（不论委托人是否为国家审计机关）。在内部审计和注册会计师独立审计准则中都应该有明确的类似要求。
四、完善了国家审计准则国际化的基础
伴随世界经济一体化的进程，注册会计师独立审计和内部审计的国际化进程早已开始，在审计准则国际化进程中近年来也取得了突破性的进展。我国独立审计准则与国际趋同所取得的成绩得到了国际社会的高度评价，为中国争取市场经济国家的地位、为中国企业走向世界创造了坚实的基础。在国家审计领域，国家间的交流已经十分广泛，每次最高审计机关国际组织的国际会议发布的宣言，都体现了国家审计准则国际化的持续的努力及成果。近年来，发达国家的国家审计机关开展了审计质量互查的尝试，其目的：一方面是促进国家审计质量的提高，另一方面，也是为各国的政府间合作、建立和维护良好的国际经济秩序、实现良好的世界治理奠定基础。国家审计机关为维护国家利益开展工作，近年来已经成为共识，但是，利益的维护需要建立在实现共赢的基础上。国家审计准则的相互了解和理解，进而缩小国家审计准则的国家间差异，对于各国政府之间的相互了解与理解具有重要的意义。此次国家审计准则的修订，可以使中国的国家审计实践更好地使用国际通用的国家审计语言进行总结和交流，可以使中国在国家审计准则国际化的进程有更大的发言空间和影响力，可以为中国政府在国际事务中发挥更大作用奠定重要的基础。中国应该、也可以在世界各个领域（包括国家审计领域）的发展中获得应有的地位。
当然，准则的颁布只是开始，落实需要具体措施配合和持久的努力。2007年，当中国注册会计师独立审计准则颁布、向与国际惯例全面趋同方面跨出实质性一步时，许多国际同行怀疑是否只是“放烟花”。三年后，由发达国家组织的评估消除了这种怀疑，他们提出要学习“中国典范”。中国国家审计队伍的独立性和专业胜任能力在过去的20多年已经得到了国内广大民众的信任与肯定，相信他们在贯彻实施新的审计准则过程中能够再上新台阶，使中国的国家审计走在现代化的前列。
张继勋（南开大学商学院）：国家审计规范化建设的重要举措
新的审计准则有以下特点。
一、体现了国家审计的特征
纵观审计准则发展历程，不难发现，在审计准则建设中，注册会计师审计要先于国家审计，注册会计师审计准则的建设对国家审计准则建设起到了积极推动作用，国家审计准则充分借鉴了注册会计师审计准则的有益成分。但是，毕竟国家审计与注册会计师审计有诸多不同之处，因此，在充分考虑国家审计实践的基础上，一些国家和最高审计机关国际组织形成了具有国家审计特点的审计准则。这次审计署发布的《审计准则》改变了以往更多地借鉴注册会计师审计准则的三个层次的形式，在充分借鉴了最高审计机关国际组织和美国、英国等国家的国家审计准则的基础上，没有再设立《国家审计基本准则》这一层面，通过总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任等，把对审计工作的要求全部囊括其中，并借鉴了美国政府审计准则的做法，将职业道德规范和质量控制规范纳入国家审计准则。《审计准则》结构完整清晰，体系合理，符合国家审计内容比较复杂的特点，体现了国家审计特征和国际化的特征，更便于国际间交流。
二、体现了中国特色
《审计准则》充分体现了我国国家审计的特色。首先体现在审计工作目标的宏观性上，《审计准则》把审计机关的主要工作目标表述为“维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”；其次体现在中国特有的审计形式，比如对单位的主要负责人进行经济责任审计、就预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项对有关地方、部门、单位进行专项审计调查等；再次是审计结果监督，《审计准则》中专门增加了“审计整改检查”的内容，审计机关应督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。无论是国外审计准则还是以前的国家审计准则中都没类似的要求，这一要求对促使国家审计更有效地发挥作用具有十分积极的意义。
三、强调了职业判断和胜任能力
合理地运用职业判断和良好的职业胜任能力是保证审计质量的重要方面。在《审计准则》中，多处强调审计人员在审计过程要运用职业判断，如第六十四条规定“审计人员根据审计目标和被审计单位的实际情况，运用职业判断确定调查了解的范围和程度”。这些规定对指导审计人员合理运用职业判断和作出正确的职业判奠定了良好的基础。职业胜任能力是保证审计质量的又一个重要方面，《审计准则》明确审计人员应当具备与其从事审计业务相适应的专业知识、职业能力和工作经验，并且对审计机关在任用审计人员、后续教育、培训等方面做了严格的规定，以确保审计人员具有与其审计业务相匹配的职业胜任能力。这些规定对确保提升审计人员的胜任能力具有重要的作用。
四、提高了适用性
能够有效指导审计实践的审计准则才能发挥其应有的作用。《审计准则》充分考虑了其适用对象和审计内容，没有再提及只有在注册会计师会计报表审计中才适用的对重要性和审计风险评估的要求。尽管《审计准则》第七十条规定“审计人员实施审计时，应当根据重要性判断的结果，重点关注被审计单位可能存在的重要问题”，第六十一条要求在调查了解被审计单位相关内部控制及其执行情况时要进行风险评估，应该说这里的重要性与原来准则的重要性含义是不一样的。同样，这里的风险评估与原准则中风险评估的作用也有所不同。这些改进对国家审计更实用，也更适用。同时准则也考虑到特定业务的要求，需要对财务报表发表审计意见的，审计人员仍然可以参照中国注册会计师执业准则的有关规定来确定和运用重要性。
周德铭（审计署信息化办公室）：联网跟踪审计的重要制度保障
《审计准则》的发布，为当前深化计算机审计和探索实施联网跟踪审计模式的各个关键环节提供了准则规范保障。
第一个环节是联网跟踪审计项目的确定。联网跟踪审计包括对政府预算执行等关系国计民生重要行业的在线实时联网审计、国家宏观调控投资项目的跟踪审计、重大民生工程和民生资金使用效益的跟踪审计等。如何依据国家经济建设和宏观调控政策的需要，适时地确定联网跟踪审计项目计划？《审计准则》从两个方面作了规定：一是需求调查，即对政府工作中心、经济活动情况和社会公众关注的调查，以及重要行业经济数据和信息系统的分析结果确定审计事项。二是确定程序，即通过对初选审计项目重要程度和风险评估的可行性研究确定备选审计项目，通过对审计人力资源、技术装备和财力物力等可用资源的评估确定审计项目，以及法律规定、本级政府和上级审计机关安排的必选审计项目。
第二个环节是审计方案等前期准备。联网跟踪审计在审计内容、审计重点、审计措施、审计方式和审计起始时间等方面，较之常规现场审计有较大差异。《审计准则》从两个方面作了规定：一是采取跟踪审计方式的审计实施方案中，应当对审计内容、审计重点、审计事项及应对措施等整个跟踪审计工作作出统筹安排。二是采取跟踪审计方式的审计通知书中，应当列明审计范围、审计起始时间、被审计单位配合审计工作等方面的具体方式和要求。
第三个环节是组织系统内控测评。由于联网跟踪审计对被审计单位的内部控制和信息系统具有较高的依赖程度，为督促完善被审计单位经济活动所依赖的内部控制和信息系统，并为电子数据审计提供数据可信度，需要对被审计单位的内部控制和信息系统进行审计评估。《审计准则》明确规定，对被审计单位的控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督的内部控制，一般控制和应用控制的信息系统控制等情况，采取口头询问、书面调查、现场观察、业务处理追踪和相关数据分析等方法进行调查。
第四个环节是数据分析技术方法的运用。联网跟踪审计实践表明，数据采集与审计预警、数据总体分析与审计疑点取证、审计职业判断与组织专家分析、审计项目实施与机关决策指导相结合等，都是有效的审计方法。《审计准则》作出的采集被审计单位电子数据应当记录电子数据的采集和处理过程的规定，为联网跟踪审计数据采集提供了依据；作出的分析调查被审计单位及其相关情况以判断被审计单位可能存在的问题，运用职业判断分析可能存在问题的性质及其重要性的规定，为实施审计预警和职业判断提供了依据；作出的审计人员可以利用以往审计中获得的信息，重点调查了解已经发生变化情况的规定，为联网跟踪审计的总体分析和历史分析提供了依据；作出的审计项目实施单位应当向审计机关报告计划执行情况，审计机关应当定期检查审计项目执行情况的规定，为审计项目实施与机关决策指导的信息交互共享提供了依据。
第五个环节是审计记录与报告编制。联网跟踪审计所涉及的审计对象往往是同一行业或同一项目的多个单位，所涉及的审计时间往往是一个年度或多个年度，需要对多单位、长时间的审计情况进行记录，并将审计发现的问题及时反馈给被审计单位督促整改，工作结束后的审计报告要完整地反映审计工作成果。《审计准则》规定，应当真实、完整地记录实施审计的过程、得出的结论和与审计项目有关的重要管理事项，审计记录包括调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录；跟踪审计过程中发现的问题应当及时向被审计单位通报并要求其整改，工作结束后的审计报告应当反映审计发现但尚未整改的问题，以及已经整改的重要问题及其整改情况。
第六个环节是审计质量控制。联网跟踪审计的审计质量涉及到审计组织的多个层次、质量控制的多个环节、质量检验的尺度标准。《审计准则》对审计组、审计机关业务部门、审理机构和机关负责人明确了分级质量控制责任，对审计项目计划和审计方案编制、审计取证和审计报告等多个环节的质量控制明确了具体要求，并明确规定审计实施方案确定的审计事项是实施审计取证、编制工作底稿、汇总审计报告、组织复核审理的重要检验内容。
章轲（审计署境外审计司）：新准则重构国家审计目标体系
一、国家审计理论的滞后，关键在于国家审计目标体系的缺失
目前从全世界范围来看，审计理论远落后于会计理论，而其中国家审计理论的建设更是严重滞后，甚至在一定程度上已经成为阻碍国家审计实践创新的障碍。一是简单照搬注册会计师审计理论，无法体现国家审计实践的特殊性；二是借鉴内部审计理论来指导绩效审计，却因为在独立性等方面的认识误区，极大地限制了审计实践，以至于出现一些国家的最高审计机关一度提出绩效审计不能在政策效果性方面发表意见的情况：三是无法合理解释以反舞弊和为政府决策服务为代表的中国国家审计实践创新，也难以解释以政策效果评估和国家安全为焦点的美国国家审计实践创新。
国家审计理论的滞后，关键在于忽略了国家审计的政治属性，没有正确构建国家审计的目标体系，一直以来用报表审计相关的审计目标来指导政治特色浓厚的国家审计实践，势必误导实践、落后实践。
二、国家审计的政治属性决定了国家审计的终极目标只能是国家治理语境下的国家安全
《审计准则》对国家审计目标的描述和解释是创新性的，从法理传承、审计本质、理论建设和审计实践四个方面看，都具有重大意义。
首先，《审计准则》对国家审计目标的诠释源于《审计法》，却又更加明确。《审计法》第一条开宗明义，指出“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”需要指出的是，“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”理应成为国家审计的目标，但多年来人们将其简单理解为立法宗旨，而没有作为国家审计的目标来认识，倒是把《审计法》第二条“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”中的真实、合法、效益摘出来，作为国家审计的目标，可以看出传统注册会计师审计理论中的真实、公允目标对审计理论工作者的影响之深。其实，仔细审读《审计法》的前两条，不难看出真实、合法和效益，更适合作为审计的内容或次级目标，而决非终极目标。《审计准则》第六条明确指出，“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。”这一条文，在传承法统的基础上，历史性地阐明了国家审计的终极目标是“维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”，而“监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性”则是手段和途径。
其次，从国家审计的本质看，国家审计是民主与法治的产物，是推动民主与法治的手段，是国家治理的工具，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。国家审计从诞生之日起，就拥有无比鲜明的政治特性，维护政治安全，或者在国家治理语境下维护国家安全，毫无悬念地成为国家审计的终极目标。与此同时，国家审计服务于国家政治决策者、服务于国家的政治决策、独立于并监督国家政治决策的执行者，成为国家审计实践的必然。一些理论研究忽略了国家审计的政治属性和国别政治差异性，简单用西方模式来套中国的国家审计，必然得出中国国家审计不够独立，难以发挥作用的结论，却与中国审计声名鹊起、兴旺发达的现实形成巨大反差。这说明，现有理论对国家审计目标的认识落后了，对国家审计目标实现路径的认识局限了。
再次，《审计准则》初步搭建了国家审计的目标体系。最高层次的终极目标是国家安全，次级目标是真实、合法、效益。往下设定两级，一是审计项目的审计目标，另一个是具体审计目标。关于审计项目的审计目标，《审计准则》第三十七条指出，“审计目标，即实施审计项目预期要完成的任务和结果”。具体审计目标虽在第八十五条等多处出现，但未给出定义。应该说，《审计准则》作为一个业务规范，已经比较清晰地搭建了国家审计的目标体系，并给出了总体的方向，为今后的相关审计理论研究提供了空间。
最后，《审计准则》对国家审计目标体系的构建，完全是实践经验的总结和对国家审计本质的回归。近年来，中国和美国等国家的最高审计机关的实践证明，一系列关注国家安全、关系重大决策、关联国计民生的审计项目，审计成果都受到了超越国界的欢迎和关注，这表明了国家、社会和民众对国家审计的需求，证明了国家审计实践符合客观规律的要求。
三、《审计准则》以国家审计目标体系为框架，规范了新的风险识别、程序保障、质量控制和成果利用，明确了目标的实现路径
第一，《审计准则》强调了目标导向下的需求获取，同时用强化满足特定需求的方式来确保终极目标的实现。《审计准则》第二十八条强调，审计机关要根据政府工作中心、本级政府行政首长和相关领导机关对审计工作的要求以及群众举报、公众关注的事项等来确定审计需求，充分体现了国家审计有别于注册会计师审计的政治特性。《审计准则》第三十条还要求审计机关在调查审计需求和可行性研究过程中，要评估项目重要程度，评估其在国家经济和社会发展中的重要性、政府行政首长和相关领导机关及公众关注程度、资金和资产规模，评估项目风险和审计预期效果等。
第二，以新的国家审计目标为出发点，重新界定审计风险和重要性。《审计准则》虽未对国家审计的审计风险进行定义，但却在第五十七条提出，审计组应当调查了解被审计单位及其相关情况，评估被审计单位存在重要问题的可能性，确定审计应对措施，编制审计实施方案。《审计准则》通篇对审计风险的认识，都远远超越了报表信息“误导”的范畴。《审计准则》还在第六十九条对影响重要性的因素进行了描述，特别提到了“是否涉及政策、体制或者机制的严重缺陷；政府行政首长和相关领导机关及公众的关注程度”，这些都构成了国家审计目标体系的基础支撑。
第三，《审计准则》高度重视对国家审计目标的保障。《审计准则》单设一节来强调“重大违法行为检查”，还通过规范审计承诺、质量控制程序、审计项目审理和审计责任追究等举措，为审计目标的实现提供保障。
第四，《审计准则》重视结果导向，强调用审计成果来呼应国家审计目标体系的建设。《审计准则》第一百五十一条明确指出，审计机关在审计中发现涉嫌重大违法犯罪的问题，与国家财政收支、财务收支有关政策及其执行中存在的重大问题，关系国家经济安全的重大问题，关系国家信息安全的重大问题，影响人民群众经济利益的重大问题等，都可以采用专题报告、审计信息等方式向本级政府、上一级审计机关报告。
刘绍统（审计署法规司）：贯彻新准则 加强全面质量控制
一、明确了审计质量控制的目标
《审计准则》第一百七十二条规定审计质量控制的目标有三项，即遵守法律法规和审计准则、作出恰当的审计结论和依法进行处理处罚。要实现这些目标，一方面，审计机关和审计人员应当规范审计行为，严格遵守国家法律法规和审计准则的相关规定，在审计规范化方面体现出较高的质量水平。另一方面，审计机关应当全面履行审计监督职责，体现国家对审计工作的基本要求和审计机关的基本战略，审计工作及其结果应当实现审计目标，具有较高的审计成果质量。尤其对作为审计成果主要载体的审计报告和审计决定书，首先应能反映出审计工作实现了审计目标，既应揭露重大违法违规和影响绩效的突出问题，依法、公正地作出处理处罚，维护国家经济安全，促进加强廉政建设；同时又应注重反映相关制度缺陷、政策执行和管理中突出问题，从体制、机制和制度方面提出改进建议，充分发挥审计的建设性作用和“免疫系统”功能。
二、审计机关应当全员参与质量控制
《审计准则》第一百七十三条要求审计机关针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行和审计质量监控五个要素建立质量控制制度。在审计机关层面，从审计机关领导到一般审计人员，从审计业务部门到综合管理部门都应围绕上述五个要素参与审计质量控制，负有质量控制的责任。审计机关领导确定的质量管理制度，以及领导的重视程度和行动示范直接影响审计质量控制的方向；审计业务部门执行各项审计业务，对审计行为的管理直接决定审计质量的水平；审计计划管理部门、人力资源管理部门、审理部门、党建和监察部门等分别从事计划管理、人力资源管理、审计项目审理和审计职业道德建设等，为提高审计质量提供保障。审计质量管理需要全员参与，审计人员的能力和素质决定审计质量水平。因此，只有不断提高审计人员的能力、素质，改进作风，经过全体审计人员共同努力，才能从根本上保证审计质量。
三、审计机关应当加强审计业务全过程质量控制
审计质量控制是一个系统工程，从编制审计项目计划、审计工作方案，到制定审计实施方案、获取审计证据、编制审计工作底稿，到报送审计信息、出具审计报告、下达审计决定书等审计业务流程的各个阶段、各个环节都需加强质量控制。只有严格对各个流程进行质量控制，才能保证整个审计项目取得较高的质量；任何一个环节质量控制不到位，发生重大质量问题，都会影响整个审计项目的质量。因此，《审计准则》在审计业务流程的各个环节建立了相关质量标准，设定了相关审核、复核、审理、审批等程序，以加强审计业务全过程控制。
四、审计机关应当建立质量责任及追究制度
《审计准则》第一百七十四条至第一百八十七条要求审计机关实行分级质量控制，明确了审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构和审计机关负责人在项目审计中的职责和应承担的责任，并规定对违反法律法规和审计准则的行为按照规定追究责任。在分级质量控制中，尤其赋予了审计组组长在组织实施审计工作中较大的职责权限，相应的也要求审计组组长承担较重的责任——应当对审计项目的总体质量负责。各层级审计人员应当认真履行工作职责，确保自身工作符合质量要求。审计机关对没有严格执行质量控制制度的审计人员，应根据其承担的职责、未履行职责的情况和造成的后果，追究相应的责任。
虞伟萍（审计署贸易审计局）：学习贯彻《审计准则》的三项措施
首先，要认真学习领会审计准则的主要内容和精神实质。修订的《审计准则》在体系结构、涵盖范围、章节排列、内容用词及设计思路等方面既有继承也有创新。如：《审计准则》修订前，其体系由一个国家审计基本准则、若干个通用审计准则和专业审计准则构成；修订后，原有国家审计基本准则和通用审计准则的内容统一纳入一个国家审计准则，包括总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计质量控制和责任和附则共七章200条，内容更加完整、简明，便于遵循。再如：审计准则修订前，对审计人员保持独立性和恪守职业道德的要求比较原则；修订后，不仅明确了要求，还规定了审计机关针对可能损害审计独立性的情形应当采取的措施，限定了审计人员执行审计业务时与被审计单位保持工作关系的范围和方式，明确了“严格依法、正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密”五项基本审计职业道德的内容以及对审计人员遵守各项基本职业道德的基本要求。从修订的《审计准则》反映的设计思路看，体现了审计法和审计法实施条例的规定，与原有准则保持了一定连续性，坚持了“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针，体现了通过查处重要问题发挥审计作用的导向。为了尽快学习领会《审计准则》，我们已安排全局通读全文，并组织专人对修订前后的审计准则进行比较，找出新规定新要求，在全局学习交流，帮助大家掌握主要内容和精神实质。
其次，要结合当前审计工作贯彻审计准则。修订的《审计准则》为审计机关依法审计、文明审计创造了新高度和新难度，我们要结合派出审计局即将开展的中央部门2010年度预算执行审计工作加以贯彻执行。按照《审计准则》规定，审计组编制审计实施方案之前，要调查了解被审计单位及其相关情况，运用职业判断确定被审计单位可能存在的问题及其重要性，确定审计事项和审计应对措施。仅其中调查了解被审计单位及其相关情况的内容，就包括单位性质、组织结构、职责范围及其目标、相关法律法规和政策及其执行情况、财政财务管理体制和业务管理体制、适用的业绩指标体系以及业绩评价情况、相关内部控制及其执行情况、信息与沟通情况、信息系统控制情况、经济环境和行业状况及其他外部因素、以往接受审计和监管及其整改情况、可能形成重大违法行为的动机和原因等十多个方面。这些要求，既能有效指导审计人员贯彻“全面审计、突出重点”的方针，也对人手少、时间紧的派出局提出挑战。对此，应当按照《审计准则》的要求，对审计过程中重点环节的任务作出具体安排，积极探索贯彻执行审计准则的有效途径。
再次，要不断提升审计人员的综合素质。贯彻《审计准则》、保证审计质量、发挥审计作用，根本在审计人员。修订的《审计准则》除了对审计人员保持独立性和恪守职业道德提出明确要求外，还突出强调了审计人员运用职业判断、获取审计证据、编制审计记录、检查重大违法行为、编写审计报告和审计信息、促进被审计单位整改的能力要求。仅其中运用职业判断一项，就要求审计人员在全面调查了解被审计单位及其相关情况的基础上，持续关注和熟悉被审计单位具体经济活动中存在的异常事项、财务和非财务数据中反映出的异常变化、有关部门提供的线索和群众举报、公众和媒体的反映和报道、重大违法行为的高发领域和环节等情况，掌握并运用相关法律法规、国家有关方针和政策、会计准则和会计制度、审计准则和审计制度、国家和行业的技术标准、预算和合同、被审计单位的管理制度和绩效目标、被审计单位的历史数据和历史业绩、公认的业务惯例或者良好实务等依据，判断确定被审计单位可能存在的问题及其重要性。对此，我们将坚持把审计队伍建设放在首位，以审计实践为第一平台，结合实际需要开展各类培训，加强基础工作，不断提升审计人员的综合素质。
丁仁立（审计署驻成都特派员办事处）：加强学习，完善制度，推动国家审计准则贯彻落实
一、统一思想，提高认识，充分认识学习贯彻《审计准则》的重要性
修订《审计准则》历时两年多。起草过程中深入研究，反复酝酿，博采众长，既吸收了原有准则体系中的成熟规定，又总结了审计实践中的成功经验；既突出了中国国家审计的主要特色，又借鉴了外国政府审计准则中的有益内容；初稿形成后又广泛征求了审计系统、外部专家学者和社会各界的意见和建议，在此基础上字斟句酌，反复推敲，精益求精，数易其稿。修订后的《审计准则》不是对原有审计在规范体系结构方面的简单重组，而是体现了科学审计理念的升华，对先进审计技术方法和审计实践经验的总结，是在原有审计规范体系基础上的质的飞跃。
《审计准则》作为审计署颁布的部门规章，是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范，是执行审计业务的职业标准，是评价审计质量的基本尺度。特派办作为具体从事审计实施的审计署派出机构，必须采取措施提高全体审计人员的思想认识，使全体审计人员充分认识到《审计准则》在国家审计法规体系中的重要地位及其对审计工作科学发展的重大作用，充分认识到贯彻执行《审计准则》对于审计机关深入推进依法行政、充分发挥审计“免疫系统”功能的重大现实意义，激发全体审计人员学习和执行《审计准则》的积极性和自觉性。
二、突出重点，加强培训，着重把握《审计准则》的新规定和新要求
修订后的《审计准则》对执行审计业务的审计机关和审计人员资格和条件、基本程序等作了全面系统的规定，内容丰富，体系完备，是具有中国国家审计特色的第一部综合性规章，全体审计人员必须紧密结合审计实践，认真思考，深刻领会，融会贯通。《审计准则》也是对原有审计规范的继承和发展，充分吸收了原有规范中经过实践检验的成熟规定，审计人员对这些规定是比较熟悉的，也是能够较好运用的，突出了《审计准则》的实用性。《审计准则》也体现了与时俱进，对《审计准则》的学习和培训应该突出重点、把握关键，将《审计准则》中增加的新规定、新要求以及对原有审计规范的实质性修订作为学习培训的重点，加大学习和培训的力度。特派办必须将审计实施环节的重要修订作为学习培训的重中之重，我认为特别要注意把握以下几个方面的变化。
（一）把握审计实施方案方面的新规定
为增强实施方案的可操作性，避免出现审计方案与工作方案脱节、实施方案与审计实施“两张皮”的问题，《审计准则》对实施方案的编制和调整作了重大修改，需要审计人员认真学习领会。
一是对编制审计实施方案提出了明确具体的实质性要求，取消了“量化重要性水平”等规定。如《审计准则》规定审计组首先要调查了解被审计单位及其相关情况；然后结合适用的标准，判断被审计单位可能存在的问题；进而运用职业判断，判断可能存在问题的重要性。《审计准则》规定重要性的判断可以是定性判断，一般不要求确定量化的重要性水平。上述规定是在探索我国国家审计工作规律、总结国家审计经验教训的基础上作出的，避免了仅在实施方案中编制“重要性水平”而实际执行审计业务以及作出审计结论等环节不考虑“重要性水平”或滥用“重要性水平”等问题。
二是强调及时调整审计实施方案。实践中，对大中型或者业务比较复杂的审计项目，审计组调查了解被审计单位及其各项业务情况往往不能通过一次调查就全部完成。为此，《审计准则》强调调查了解贯穿审计始终、及时调整审计实施方案的理念。随着调查了解的不断深入和审计工作的展开，审计人员应当持续关注已作出的判断是否恰当，对不恰当判断及时做出修正，并考虑其他相关情况的变化，调整审计事项和审计应对措施，及时调整审计实施方案。
（二）把握审计证据方面的新理念
获取审计证据是审计实施阶段的核心，也是审计机关和审计人员作出审计结论的基础。《审计准则》对审计证据的含义和取证方法作出了实质性修改，需要审计人员特别关注。
一是重新规定了审计证据的定义和基本特性。原有准则规定“审计证据是指审计机关和审计人员获取的用以说明审计事项真相，形成审计结论基础的证明材料”，主要包括书面证据、实物证据、视听资料、口头证据和勘验笔录等。这种从形式方面定义审计证据并进行分类的方法，没有体现证据的本质特征，不利于审计人员取证。如审计过程中发现一栋违规建筑，审计人员不可能将其作为“实物证据”搬走，只能采取拍照等方式取证。修订后的《审计准则》规定“审计证据是指审计人员获取的能够为审计结论提供合理基础的全部事实”，强调证据的“事实”属性，更符合证据的本质特征。《审计准则》规定审计证据应当具有适当性（包括相关性和可靠性）和充分性，更加符合审计证据是作为“事实”的客观存在。
二是重新规定了审计人员获取审计证据的具体方法和要求。修订后的《审计准则》规定了检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作和分析等7种基本审计取证方法，并给出了各自的定义，与原有准则的规定存在明确不同，需要审计人员重点学习运用。特别需要关注的是：为了确保将重要问题查深查透，《审计准则》规定审计人员应当围绕认定问题所依据的标准、事实、影响和原因4个方面获取审计证据，将“认定问题的标准”和“问题产生的原因”作为审计证据，充分体现了“能够为审计结论提供合理基础的全部事实”都是审计证据这一理念，有利于将问题查深查透并对问题进行准确定性，需要审计人员在审计实践中重点把握和运用。
（三）重视审计记录方面的新要求
为了支持审计人员编制审计实施方案和审计报告，督促审计人员依法审计，《审计准则》对审计记录的类型和内容作出了重新规定，将审计记录划分为调查了解记录、审计工作底稿和重要管理事项记录三种类型，取消了审计日记。
修订后的《审计准则》规定调查了解记录的主要内容包括对被审计单位及其相关情况的调查了解情况、对被审计单位存在重要问题可能性的评估情况和据此确定的审计事项及其应对措施，是编制审计实施方案的重要基础。审计工作底稿主要记录实施审计的步骤和方法、取得审计证据的名称和来源、审计认定的主要事实和得出的审计结论及其相关标准，用以支持审计人员编制审计报告。重要管理事项记录用于记载与审计项目相关并对审计结论有重要影响的管理事项。因此，《审计准则》在取消审计日记的同时强化了审计记录，更加符合审计工作的实际，但更加强调了对现场审计过程的管理和质量控制理念，需要审计人员高度重视，在实践中认真依照《审计准则》的规定做好审计记录。按照新的规定，审计记录工作贯穿于审计实施的始终，记录的内容涵盖了审计实施的各个环节，做到了首尾相接、环环相扣，既减少了审计人员的额外负担，又可以实现对审计人员的工作实施指导、监督和检查的目的。
三、完善制度，制定措施，努力推动《审计准则》的贯彻落实
修订后《审计准则》的贯彻落实一方面依赖于审计人员的理解掌握，另一方面依赖于配套制度的建立健全。学习培训解决了人的问题，除此之外还要大力加强配套制度建设。为此，我们研究决定特派办需要抓紧做好以下两方面的工作：
一是抓紧清理规范现有制度办法。首先对本办审计业务管理方面的制度办法进行全面梳理，对其中与修订后的《审计准则》规定不一致、相冲突的内容，要抓紧废除、修订；对现有制度办法中没有规定的内容，要抓紧依据《审计准则》的规定补充、完善。其次，还要配合审计署做好配套规章制度的修订工作。如根据《审计准则》的规定，制定审计业务的具体操作流程，配合相关部门修改完善现场审计实施系统（AO系统）等管理软件，保障审计工作依据《审计准则》顺利进行。
二是在学习掌握的基础上先行先试，探索实施细则。如在今年的项目审计中，注重运用《审计准则》规定的科学审计理念和先进审计技术方法，一方面注意总结贯彻落实《审计准则》的具体经验和做法，另一方面关注执行中遇到的新情况、新问题，并通过专题调查研究逐步加以解决。在此基础上，结合本办实际，不断完善相关制度办法，研究制定实施细则，为全面执行《审计准则》打下坚实基础。
项文卫（天津市审计局）：审计质量控制和管理的“新政”
一、加强审计质量控制是《审计准则》的重要定位
审计质量是审计工作的生命线。新时期，我国审计机关以促进经济又好又快发展、维护国家经济安全、深入推进反腐倡廉建设为使命，以严肃查处大案、要案、严格财政经济纪律为己任，进一步发挥审计“免疫系统”的功能和作用，势必要求“打铁先要自身硬”，把审计质量放到重要位置，重视审计质量控制和管理工作。《审计准则》充分体现了这一精神。如第一条开宗明义：“为了规范和指导审计机关和审计人员执行审计业务的行为，保证审计质量，防范审计风险，发挥审计保障国家经济和社会健康运行的‘免疫系统’功能……制定本准则”。第二条更是将《审计准则》定位于“是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范，是执行审计业务的职业标准，是评价审计质量的基本尺度”，这就为《审计准则》全部架构奠定了强化审计质量控制和管理的基调。
二、《审计准则》明确了审计主体的职业资格条件和要求
审计机关和审计人员是开展审计监督活动的主体，也是审计质量控制和管理的主体。审计主体是否具备合格的资格和能力条件，是影响审计质量的重要因素，是确保审计质量的基本前提。《审计准则》牢牢把握这个关键要素，第九条第二款规定：“审计机关应当委派具备相应资格和能力的审计人员承办审计业务，并建立和执行审计质量控制制度”，并在第二章全章对审计机关和审计人员应当具备的资格条件、职业要求、恪守的职业道德、回避情形等都作出了明确而又具体的规定，这就为审计主体的质量控制和管理打下了坚实的基础。
三、《审计准则》描绘了审计全过程质量控制的基本路径
审计质量是审计监督活动符合相关标准和要求的程度。审计的过程既是审计人员履行审计职责的过程，也是审计质量形成的过程，因此，审计质量控制必须覆盖审计全过程。《审计准则》根据近几年审计工作的实践，重新对审计作业程序进行了梳理，明确规定了审计计划阶段、实施阶段、报告阶段、审理阶段等各个阶段的工作目标、内容、程序和要求等。从审计质量控制角度看，这些无疑也形成了审计过程各个阶段审计质量控制的基本路径、关键环节和关键点。从这个意义上说，《审计准则》为审计机关审计质量控制和管理提供了“路线图”。
四、《审计准则》强调了把审计公文作为质量控制的重点
审计机关的审计报告、专题报告、审计信息等审计公文既是审计工作的最终“产品”，也是最能体现审计质量的“显示屏”，是审计质量控制和管理的重中之重。《审计准则》以第五章整章的篇幅对各类审计公文的格式、构成要素、编写内容、行文程序、复核重点、审理重点、签发程序、送达和报送程序、对外公布程序等都作了详尽的规定，形成了严密的审计公文编审运转程序，从中可以体会到，对审计公文质量控制的重要性。通过这些程序基本筑成了审计终端“产品”质量控制的防线。严格执行这些程序，审计公文质量可以得到有力保证。
五、《审计准则》构建了审计机关质量控制体系
审计机关建立和完善审计质量控制体系，是确保审计质量的重要措施，也是加强审计质量管理的内在要求。《审计准则》根据提高审计质量的实际需要，在一百七十四条规定：“审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制”，这就从部门规章层面和事实上构建起了审计机关内部层次清晰、职责明确、相互制约的审计质量控制体系，与此相配套，《审计准则》还对各个层次的工作职责、应承担的质量责任等作了具体规定，使审计质量控制和管理的目标、任务落到了实处。我们相信，随着审计机关审计质量控制体系的形成和作用的充分发挥，将会使审计质量管理工作更上一层楼，广大审计人员的规范意识、责任意识、质量意识得到进一步增强，进而促进审计事业得到进一步的健康发展。
耿建新（中国人民大学商学院）：新审计准则彰显了与时俱进的全新观念
首先，《审计准则》充分体现了以人为本的科学发展观。
1.《审计准则》要求审计工作重视群众举报和公众关注。比如，《审计准则》第二十八条，在初步选择审计项目时要关注“群众举报、公众关注的事项”。第一百一十六条中要求审计人员在判断可能存在的重大违法行为时特别关注“有关部门提供的线索和群众举报”和“公众、媒体的反映和报道”。第一百五十条要求审计机关在确定向上级审计机关提出专题报告、审计信息时关注“影响人民群众经济利益的重大问题”。可见，“公众关注”、“群众举报”、“人民群众经济利益”已是《审计准则》选择、确定审计项目，以及做出审计判断等时的重要依据。
2.《审计准则》对重大公共事项、重大违法行为的审查提出了特别要求。前者主要体现在《审计准则》第四十五条中应对年度审计项目计划执行过程中进行调整的“突发重大公共事件需要进行审计”的部分。众所周知，我国近年来无论什么样的重大公共事项，都能够耳闻目睹审计机关的工作和审计人员的身影。即无论是洪涝灾害的江岸边，还是在地震灾区的废墟旁，只要有赈灾的资金流动，就会有审计业务的跟进和扩展。想到这样的事项，我们很为审计能为我们的人民作出贡献而自豪。后者在《审计准则》中以审计实施章中的一节而专门出现，将重大违法行为定为“被审计单位和相关人员违反法律法规、涉及金额比较大、造成国家重大经济损失或者对社会造成重大不良影响的行为”。仔细阅读这一内容，还可以深深感到重大违法行为与“群众举报”和“公众、媒体的反映和报道”的密切相关性，从中领悟出《审计准则》冀求的国家审计与广大人民群众血脉相承的内在联系。
其次，《审计准则》特别强调了对科学技术的主动驾驭权。
1.《审计准则》从审计人员的角度对技术水平提出了更高的要求。《审计准则》第二十三条指出，“被审计单位的信息技术对实现审计目标有重大影响的，审计组的整体胜任能力应当包括信息技术方面的胜任能力”。第60条的审计人员了解被审计单位及其相关情况，也将了解“相关信息系统及其电子数据情况”列为工作切入点之一。不仅如此，《审计准则》的第六十二条要求审计人员要调查了解被审计单位信息系统控制情况；第六十九条要求审计人员在判断重要性时关注“是否属于信息系统设计缺陷”；第七十六条还要求审计人员在“仅审计电子数据不足以为发现重要问题提供适当、充分的审计证据”和“电子数据中频繁出现某类差异”时，“检查相关信息系统的有效性、安全性”。这就从最基础的环节对审计人员跟上社会发展的步伐提出了要求，是对审计人员提高电子数据技术水平的一种有力督促。
2.《审计准则》从审计工作的角度对信息系统的审查等进行了多层面的规范。《审计准则》第二十九条要求审计机关在进行初选项目时关注“相关的信息系统及其电子数据情况”；第六十二条明确了将信息系统与电子数据的技术水平延伸到审计工作之中，即指明了调查了解被审计单位信息系统控制情况时的一般控制和应用控制的相关内容；此外，第七十三条提出在审计组针对审计事项确定审计应对措施时应“评估对信息系统的依赖程度，确定是否及如何检查相关信息系统的有效性、安全性”；第八十七条还提出“审计发现被审计单位信息系统存在重大漏洞或者不符合国家规定的，应当责成被审计单位在规定期限内整改”。将上述内容联系起来可知，《审计准则》从审计程序的开始之时，就将审计工作与信息系统和电子数据联在了一起，对建立在高科技水平上的审计工作提出了严格的要求。
3.《审计准则》还将对信息技术的运用贯彻至审计证据及取证过程。《审计准则》第八十七条指出，“审计人员获取的电子审计证据包括与信息系统控制相关的配置参数、反映交易记录的电子数据等”；还指出“采集被审计单位电子数据作为审计证据的，审计人员应当记录电子数据的采集和处理过程”。对此条进行分析可知，以计算机配置、电子数据为表现的电子审计证据将堂而皇之地出现在审计证据之中。根据我们对现代企业的了解，这样的审计证据大有逐步取代现在的纸质证据之势，在一些已经基本实现原始凭证无纸化的高管理水平单位（不仅仅是企业，更有交易系统等）更是如此。在这样的情况下，审计人员的信息系统技术水平甚至要超越被审计单位的状况。诚然，我们可以“利用专家工作”解燃眉之急；但我们何时才能“挺身而出”，还要看我们与社会“赛跑”的结果。
再次，《审计准则》刻意关注了国家审计的自我建设与发展。
1.《审计准则》区分了被审计单位和审计单位的责任。《审计准则》的第五条：“审计机关和审计人员执行审计业务，应当区分被审计单位的责任和审计机关的责任”；“在财政收支、财务收支以及有关经济活动中，履行法定职责、遵守相关法律法规、建立并实施内部控制、按照有关会计准则和会计制度编报财务会计报告、保持财务会计资料的真实性和完整性，是被审计单位的责任”；“依据法律法规和本准则的规定，对被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动独立实施审计并作出审计结论，是审计机关的责任”。在我国新近颁布的注册会计师审计准则和其他规范上，划分被审计方和注册会计师的责任已成了凸现的亮点，且必须出现在发表的每一份审计报告中。《审计准则》吸收这样的理论，无疑对国家审计的自我建设和发展起到稳固基础的作用。
2.《审计准则》特别关注审计资源。《审计准则》第二十七条、第三十条和第三十七条涉及审计资源的内容。这样的要求构成了审计事业远期发展的另一保障措施，体现了《审计准则》对审计资源的关注。
3.《审计准则》规范了处理国家审计机关内部关系的基本框架。《审计准则》第二十六条、第一百零二条和第一百七十五条至一百八十六条，将审计机关各级、各部门及其与负责人之间的工作职责和应承担的责任有了清晰的划分。这样的全盘布局符合当代各种管理的相互牵制原则，能够形成人的动力与压力结合、激励与监督的结合，使人对未来的审计机关内部和谐、共进的关系充满了希望。
最后，《审计准则》着力突出了文明审计及对外部的行为要领。
1.《审计准则》从与被审计单位工作关系方面初步规范了文明审计。《审计准则》第二十五条正式提出审计人员执行审计业务时，应当“坚持文明审计，保持良好的职业形象”。进一步分析，《审计准则》的文明审计是结合审计机关与被审计单位之间保持合适的关系的角度提出的，其前提性内容应为“与被审计单位沟通并听取其意见”，“客观公正地作出审计结论，尊重并维护被审计单位的合法权益”和“严格执行审计纪律”。
2.《审计准则》点示了与文明审计相关的基本行为要领。第四十三条提出，“审计机关同一年度内对同一被审计单位实施不同的审计项目，应当在人员和时间安排上进行协调，尽量避免给被审计单位工作带来不必要的影响”。《审计准则》的要求是审计机关能够想被审计单位之所想，体谅被审计单位的实际情况。第五十六条的审计通知书部分，“审计通知书的内容主要包括被审计单位名称、审计依据、审计范围、审计起始时间、审计组组长及其他成员名单和被审计单位配合审计工作的要求。同时，还应当向被审计单位告知审计组的审计纪律要求”。可知，本条的实质是尊敬被审计单位，是文明、礼貌在审计工作开始时的体现。第七十六条“审计人员在检查被审计单位相关信息系统时，可以利用被审计单位信息系统的现有功能或者采用其他计算机技术和工具，检查中应当避免对被审计单位相关信息系统及其电子数据造成不良影响”更可看出，这样的要求很有时代气息，是文明、礼貌在审计工作中的体现。
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