关于干部选拔任用机制问题的思考，本文主要内容关键词为：干部选拔任用论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审视近些年来干部制度改革，不难发现一个令人深思的现象：一方面，机制一词被频繁地使用于干部选拔任用的改革举措中，大有不谈机制就无法表达对干部制度的深刻认识和反映改革的力度之势；另一方面，干部选拔任用的不正之风和腐败现象却屡禁不止，在一些地方甚至愈演愈烈。这难道是机制失灵？是引用机制之过？非也！笔者以为，这并非是建立机制之过，而是对机制尚缺乏科学的认识，或许也存在用机制一词当标签的现象；也并非是机制失灵，而是我们尚未真正建立科学的干部选拔任用机制。仅此足见建立健全干部选拔任用机制的复杂性和艰巨性。然而，解决问题的出路，不是抱怨机制、抛弃机制，而是要全力去实践江泽民同志最近提出的新要求：要通过持续不懈的努力，形成一个既有利于优秀人才脱颖而出、健康成长、人尽其才、才尽其用，又有利于防止和纠正用人上的不正之风的科学机制。（注：江泽民《在中央纪委第七次全体会议上的讲话（摘要）》，北京：人民日报，2002.1.26。）建立健全科学的干部选拔任用的科学机制，有必要在科学把握机制内涵的基础上，准确剖析干部选拔作用工作存在的问题，从而抓住关键环节，切实加强机制建设。
一、干部选拔任用机制的内涵及特征
要把握干部选拔任用机制的真谛，有必要首先了解机制的本义。《辞海》对机制的解释是：“原指机器的构造和动作原理，生物学和医学通过类比借用此词。生物学和医学在研究一种生物的功能时，常说分析它的机制，这就是说要了解它的工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互联系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述到本质的说明。”（注：辞海编辑委员会《辞海（缩印本）》，上海：上海辞书出版社，1980.1250。）《现代汉语词典》对机制的释义有四点：“(1)机器的构造和工作原理，如计算机的机制。(2)有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化的机制。(3)指某些自然现象的物理、化学规律，如优选法中优化对象的机制。(4)泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制。”（注：中国社会科学语言研究所《现代汉语词典》，北京：商务印书馆，1996.582。）可见，上述释义主要从三个角度定义机制：一是指人们所设计、制造出来的物体，如机器的构造及其工作原理；二是指有机体本身所固有的构造及其构成要素之间的相互关系；三是指人为建立起来的社会系统的构造及其相互关系。这三种定义虽然对象有别，表述有异，但也有其共同之处：首先，机制必须存在于系统之中，这个系统可以是机器、可以是有机体，也可以是社会系统，离开了系统，也就不可能形成机制；其次，机制是构成系统之各部分要素的有机联系；再次，机制是通过系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其功能的。
根据上述理解，机制的本质属性是一种功能，据此我们可以将机制表述为：机制是一个系统内相互联系的构成要素按照固有的规律或既定的规则运行所具有的特定的功能。由此类推，干部选拔任用机制，就是有关干部选拔任用的制度按照一定原则、规则安排结构和运行所形成的特定的功能。干部选拔任用机制有以下几个特性：
1、功能的特定性。这是机制的本质特征。大凡称得上机制的事物，均有其特定的功能。不同的机制具有不同的功能。系统的特定功能的形成，首先取决于系统的性质不同，如社会系统与自然系统的功能不同便是。同一类系统的不同功能，则是由于系统的性质不同、构成要素的不同、或构成要素的组合方式不同、运行规则不同之故。例如，同是公务员制度，但中外公务员的选拔任用的机制却不同，其原因就在于构成公务员选拔任用机制的各项制度及其制度安排、以及运行的规则不同。
2、载体的系统性。任何机制都必须以系统作为其载体。干部选拔任用机制是社会系统机制体系中的一个系统，其系统性就其内部而言，仍然有许多子系统及其机制，如干部考试机制、考核机制、录用机制、晋升机制、任免机制等，这些机制的功能直接影响干部选拔任用机制的功能。就其并列而言，还受到相并列的系统及其机制的影响，如干部选拔任用的多寡直接受到干部出口机制的影响；选拔任用的干部的素质高低，直接受到干部培训机制的影响。就其外部而言，干部选拔任用机制是干部人事管理系统中的一个子系统，干部人事管理系统又是政治系统中的一个子系统，社会则是由经济系统、政治系统、文化系统、军事系统等构成的大系统。因此，社会制度，经济、政治系统的性质，特别是政治系统、干部人事系统的功能对干部选拔任用机制有着直接的影响。
3、系统的社会性。干部选拔任用机制有别于有机体的机制，有机体的构成要素是自然生成的，其联系是内在固有的，其运行的方式具有客观规律性；干部选拔任用机制，其构成要素及其结构安排、运行规则、乃至预期功能都是人为设定的，因此具有社会性；但也有共同之处，机制的制度安排及其运行规则必须以客观规律作为基础。干部选拔任用机制，也有别于人工制造的机器的机制，机器机制的运作通常是机械式的，宜为人们所控制；而干部选拔任用机制的构成要素、运行规则宜受人为因素的干扰。但也有共同之处，它们都是人为设计的，要达到科学的预期目的，都要依据一定的原理设计，运行方式要遵循一定的原则。
4、形式的多样性。干部选拔任用机制的形式具有多样性。其多样性主要源于两个方面的因素：一是干部的类别不同。在我国有党政干部、企业管理人员、事业单位管理人员之分，不同类别的干部，其工作性质、职位特点、素质要求各有不同，因而选拔任用机制的形式也应有所不同，甚至完全不同。二是干部职位的高低不同。职位的高低不同，对素质要求也显然不一，因而选拔任用的方式也不可能相同。
5、运行的有序性。机制运行的有序性，是实现机制特定功能的内在要求和重要特征。其有序性，首先缘于构成机制的有关制度的结构安排和运行规则及程序设置，这就使机制的操作者有章可循，这是机制运行有序性的内在根据。其次，机制要正常有序地运行，还必须有保障机制。如同电脑在运行过程中出现非法操作会显现预警信息一样，干部选拔任用机制要正常运行，也必须具有保障机制。其保障机制有两个方面：一是系统内的保障，即系统内的自我反馈调节机制；二是系统外部的反馈监督机制。实际表明，没有保障机制，机制就难以正常运行。
揭示机制的内涵及特征，其目的在于构建干部选拔任用机制时要符合机制的内在要求，不要违背机制的真谛。否则，不仅达不到建立机制的初衷，甚至是事与愿违。
二、从机制视角剖析干部选拔任用工作存在的问题
对于干部选拔任用存在的弊端，多年来议论甚多，现摘录二则权威论述，便可知问题的严重性。早在党的十三大报告中就明确指出，我国传统干部人事制度存在的一些重大缺陷，主要是“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出；二是用人问题的不正之风难以避免”。近年，中组部领导也指出：“干部人事制度和干部人事工作还存在不少问题。有些地方用人上的不正之风和腐败现象禁而不止，甚至有愈演愈烈之势。在一些地方，个人或少数人说了算，封官许愿、拉帮结伙、任人唯亲的现象相当严重；跑官要官、买官卖官、造假骗官，甚至害命谋官的现象，触目惊心、发人深省。”（注：曾庆红《认真落实“三个代表”的要求为建设高素质干部队伍提供制度保证》，《党建研究》，2000,(8)。）干部选拔任用工作存在的顽疾，多年来得不到医治，甚至更加严重，这足以警示我们：解决这些问题，不能头痛医头、脚痛治脚，而必须从根本上提高机体的免疫力，从建立健全科学的干部选拔任用机制上下功夫，为此，首先要从机制层面分析产生这些问题的病因所在。
1、干部分类不当。干部选拔任用的有关制度的制定，是以各类干部为对象的，假如对干部没有分类、或分类不当，制定出来的有关制度，势必缺乏针对性，选拔任用机制必将出现紊乱。比如，我国传统的干部制度将干部分为九类，但这只是部门管理权力的划分，而非科学管理的分类，况且又是以党政干部的选拔任用方式进行各类干部的选拔任用，结果造成选拔任用功能不到位或错位，难以适应各类优秀干部的选拔任用。改革开放以来，虽然对干部分类制度进行了改革，如区分出公务员、国有企业管理人员、事业单位管理人员等，但是分类还不尽合理。比如，“党政领导干部”这一类，既包括党委部门的领导干部，又包括担任领导职务的公务员，以致于对领导职务的公务员的选拔任用，同时由两个条例（《国家公务员暂行条例》和《党政领导干部选拔任用暂行条例》）和两个部门（政府人事部门和党委组织部门）管理，致使选拔任用机制运行紊乱，功能失调。究其原因，是干部分类不当。
2、制度安排欠妥。其表现为，一是管理体制的设置不合理。多年来，政府人事部门与党委人事部门的管理权限、职责未能理清，在干部选拔任用工作中出现有权相争，有责则相推的现象，作为选拔任用“机器”的管理者、操作者，倘若职责不清，政出多门，必将影响干部选拔任用机制的正常运行。二是传统干部制度的选拔方式单一，多为委任制，且通常做法是领导提名、组织考核、党委讨论任用，在强化党委“一元化领导”和“党管干部”的口号下，往往成了书记个人说了算。根本谈不上民主和公开，不可能有科学的制度安排。三是干部人事制度改革以来，虽有诸多创新，但各种选拔方式与任用方式的搭配，选拔方式中各种提名方式与评价方式、选拔方式的搭配，尚存在不合理、不配套的问题，致使不正之风仍然有机可乘，或难以选到合适人选。
3、内容和程序规范不周。有关干部选拔任用的制度在内容或程序上规范不周，以致在干部选拔任用过程中或是无所适从，或是各行其是，选拔任用行为偏离预期机制轨道，其效果与预期的功能相差甚远。比如，作为测评干部政绩和公论的考核制度，虽然规定不少，但仍存在规范不周的问题：评价体系欠科学，不同类型的干部缺乏相应的评价指标；考核人员没有明确的责任和素质要求；考核范围没有明确规定，甚至由被考核人选定谈话对象；民主评议、群众测评的具体做法规定不细，以致出现“政绩不实”、“公论不公”、考核结果失真的问题。再比如，差额选举不失为党管干部与发扬民主相结合的较好的选拔方式，但是，由于规范不周，在实际操作过程中，指定候选人、安排陪选，做工作以保证“组织意图”，致使差额选举失去原本意味，结果是“真民主假做”。
4、反馈渠道不畅、监督乏力。长期以来，干部选拔任用工作神秘化，“暗箱操作”，几乎很少有信息反馈。改革开放以来，干部选拔任用工作逐步走向公开化、民主化，透明度日益增加，群众参与程度提高，人们对干部选拔任用工作议论也多。有关干部选拔任用机制的信息反馈内容，主要有两个方面：一是有关拟选任的领导干部或是已走马上任的干部存在的不胜任领导职务素质方面的问题，对于这方面问题，若是选人用人者失察，尚可以向选人用人者——有关领导反映，或向组织部门的举报电话举报，或是在公示期间、考察预告期间向组织部门反映，这方面的失误尚可望得到纠正。二是有关选人用人者——主要领导、组织人事部门领导用人不公，甚至以权谋私、买官卖官方面的问题，对于这方面的问题，虽然社会上不乏议论，但就有效的信息反馈和处置而言，还不同程度地存在着“不敢反映、不愿反映、无处反映、反映无效”的严重问题。因而干部选拔任用机制难以正常运行、甚至严重扭曲，吏治腐败禁而不止。
由此可见，干部选拔任用工作中存在的问题，几乎都可以从机制层面找到其原因，因此，必须通过健全干部选拔任用机制来消除弊端，确保选好用好干部。
三、建立健全干部选拔任用机制的几个关键环节
建立健全干部选拔任用机制，是一项复杂的系统工程，其中至少有以下几个关键环节要特别予以重视。
1、关于干部选拔任用机制目标的设定
能否设定科学的、合理的机制目标，不仅决定着这个机制构成要素及其结构安排、运行原则以及保障机制的选择，而且事关机制功能能否实现。可见机制目标的确定，是建立健全干部选拔任用机制首先要考虑的因素。
干部选拔任用机制属于社会系统中政治系统之下干部人事制度系统之内的子系统，由此出发，设定机制目标，首先要考虑母系统对子系统的制约和影响，这就是要体现党管干部的要求——这是坚持党的领导的题中应有之义（当然什么是党管干部、如何坚持党管干部仍有待探讨）；要体现人民群众对选拔任用干部的权力——这是坚持和发展社会主义民主的要求；要体现平等、竞争、择优的规则——这是坚持社会主义市场经济的内在要求；要体现依法选人用人的法治精神——这是坚持依法治国的要求。其次，要考虑国内外局势的影响。面对入世后国际剧烈竞争和发展社会主义市场经济对人才的需求，干部选拔任用机制要有利于优秀人才脱颖而出，使干部队伍有能力应对复杂形势的挑战，有能力捕抓加快发展的机遇，有能力驾驭市场经济的发展。再次，干部选拔任用机制作为系统，其本身必须符合系统有关原则要求，使之既高效运行，又能防范和克服偏离目标——包括选人用人的不正之风和腐败现象。
综上所述，干部选拔任用机制的目标应当是：在坚持党管干部的前提下，使干部选拔任用工作走向民主化、科学化、法制化，为建设有中国特色社会主义事业不断提供干部人才保证，并能有效防止和克服选人用人上的不正之风和腐败现象。
与上述目标相一致，干部选拔任用机制的创建必须遵循的原则是：党管干部原则，民主原则，公开、平等、竞争、择优原则，法制原则，系统原则等。
2、干部的分类与干部选拔任用有关制度的规范化
解决以往干部范围过泛的问题，必须对干部进行合理分解，分成不同类别的干部。实现对干部的科学分类，即要对干部进行管辖分类，只有这样才能对干部实行进一步的职位分类管理，这是各类干部选拔任用机制井然有序运行的基础；实现对干部的科学分类，又要对干部进行职位分类，只有这样，不同职位的干部的标准才能明确，录用及升迁途径才易于规范，这是干部选拔任用机制正常运行的前提条件。在对干部进行科学分类之后，必须在既定目标和原则的指导下，有关选拔任用的制度必须规范化，包括进行合理的结构安排，并做到相关制度能配套，各项制度具体化。
结构合理，就是不同类别的干部选拔任用要有不同的结构安排。比如，选任制与聘任制的干部，其选拔任用的制度显然是不同的，前者候选人的产生有严格的程序规定，代表的产生也有相关法律规定，选举过程有严密的组织程序，其整个过程要充分体现民主原则。后者候选人的产生则较为灵活，可以是自荐，也可以是推荐，对候选人的评价，选择过程也不同于前者，其整个过程要充分体现契约精神。结构安排直接关系到选拔任用机制的功能。制度配套，就是干部选拔任用的各项制度要配套。也就是说干部的提名、评价、选择、任用等各个环节的制度要相配套，不能有制度空档，相关制度更不能相佐。制度具体化，就是有关制度必须规范具体，具有可操性。比如公选干部机制，必须对公选职位的范围、时间、参选人员的条件、笔试面试成绩和考核的分值在选择中的权重、考题、考场的选择、评委的选择等都作出明确具体的规范。只有这样，机制运行的轨道才有确定性，不因人为因素而改变。
3、干部选拔任用机制的保障
一个机制，尤其是人为建立的机制，要按照设置的轨道精确地运行，还必须有一套保障机制。主要有：
一是程序保障。美国政治哲学大师罗尔斯认为：程序正义“要这样设计社会系统，以便它无论是什么结果都是正义的（至少在某一范围而言）。”（注：（美）罗尔斯《正义论》，（中译本）北京：中国社会科学出版社，1988.80-81。）干部选拔任用机制作为社会系统中的一个子系统，要使选出的干部是正义的，除了系统设计要合理外，还必须有程序保障，即为了追求干部选拔任用程序正义而设计及构成的相关制度的方式、方法等。比如公务员的选拔任用，在国外实行公务员制度的典型国家，对选拔任用的各个环节都有严格的程序规定，从而保证了公务员选拔任用整个过程的有序性和正义。我国公务员选拔任用制度也比较注意程序保障，但还有待完善，比如，对职务晋升的一些关键程序的规定有弹性，规定“任免由领导集体讨论决定”，而领导集体如何讨论决定，则未作详细的程序规定，实际上往往变成“一把手”说了算。可见，程序的不确定，势必导致结果的不公正。要保证干部选拔任用机制有序运行和结果正义，就必须有健全的程序保障。
二是法制保障。如果说程序保障是干部选拔任用机制有条不紊地运行的秩序保证，那么，法制则是干部选拔任用机制得以按规定秩序正常运行，免遭人为破坏的强制性保障。实际上，程序性保障也只有上升到法制程序保障的地位，程序保障才可靠。仅有干部选拔任用制度而无选拔任用制度的立法（含党内法规），或立法不完备，那么干部选拔任用机制则难以有效运行。干部选拔任用的法制保障，既包括以法律、法规（含党内法规）形式确认干部选拔任用的有关内容，又包括赋予干部管理机构具有法律效力，包括管理机构的组织、职权、管理形式和方法等。健全的法制保障就是要实现干部选拔任用的法制化。
三是意识形态保障。干部选拔任用的法律保障，只是以强制性的手段限定了干部选拔任用过程的行为规则，但却强制不了人们在思想上对这些选拔任用规则认同与否。而人们（不仅局限于选拔任用双方）对干部选拔任用规则的看法如何，即价值观念如何，对于干部选拔任用机制是否正常、顺利地运行关系极大。正如一西方著名思想家所言：一个好的意识形态，会降低社会运行的成本。不言而喻，一个好的意识形态，也一定会大大降低干部选拔任用机制运行的成本。建立意识形态保障，就是要大力倡导民主、公开、平等、竞争、择优的观念，官民平等的观念，能上能下的观念等等，树立与干部选拔任用机制相适应的思想意识。
四是监督保障。监督是保证选拔任用机制按照既定方式运行的必要条件。要使监督有效，必须健全监督网络，明确组织人事部门、纪检部门监督职责；必须疏通监督渠道，完善领导干部任前公示制，考察预告制等监督形式，充分发扬群众监督、舆论监督的作用；尤其必须建立科学的监督体制。美国为了保证公务员制度有效执行，为了维护维系公务员制度的基本原则——功绩主义，专门设立功绩保护委员会。该委员会独立于人事管理总署之外，行使监督权，负责监督人事行政，受理人事诉讼。我国也很有必要成立专门独立的监督机构，唯有如此，监督才能达到应有的效果。
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