日本的国家限制及其放宽的趋势，本文主要内容关键词为：日本论文,趋势论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家限制是政府从经济、社会的发展需要出发，以法律、行政命令和通知等形式，对企业活动和产业活动规定某些必须遵循的规章制度或要求，是国家干预国民经济的重要手段和基本途径。战后日本的国家限制，是在经济复兴时期和高速发展时期制定和完善起来的，对日本经济、社会的发展都起到了重要的作用。但从70年代末期开始，特别是进入90年代后，政府不仅努力地放宽限制，而且还把放宽作为最重要的政策课题之一，在日本国内外引起了广泛的关注。
一、国家限制的意义及日本国家限制的现状
资本主义市场经济实质上是自由经济，其制度的基础是三大原则、二大自由。三大原则是私有财产不可侵犯的原则、契约自由的原则、自我负责的原则；二大自由是生产者自由、消费者自由。资本主义发展的实践表明，建立在自由主义经济基础上的市场机制，虽有利于利用竞争规律和价值规律来发挥市场在资源配置中的决定性作用，但其本身也有一些重要的缺陷和不足，单靠它并不能解决经济发展中的所有问题，因此必须通过国家干预来弥补市场机制的缺陷和不足。国家限制作为国家干预经济的法律手段，就是适应这种需要而形成和发展起来的。
国家限制除经济方面的限制外，还包括以保护国民的安全、卫生和健康、保护环境、防止灾害等为目的的社会限制。由于社会问题与经济问题有越来越密切的联系，并对经济发展产生着重要的影响，所以国家对经济和社会方面的限制往往是结合在一起进行。不过，由于国家限制集中表现在经济方面，所以本文所指的国家限制主要是国家对经济方面的限制。
根据日本的经验，国家限制的主要意义有以下几点：
1.防止过度竞争、克服垄断的弊端
自由竞争是资本主义市场经济具有活力的源泉，在一些易于形成自然垄断的产业部门，如电力、煤气、自来水、通讯、铁路等社会基础设施部门和公共部门，由于规模经济（或范围经济）利益和资源的稀缺性，就普遍存在着自然垄断的现象。在这些部门中，由于企业规模越大越有利，所以如果放任市场机制，那么由于最终形成垄断的局面，在竞争中失败而被淘汰的企业的投资就会白白浪费，在竞争中取胜的企业就可以实行垄断价格，从而导致服务水平低、社会经济效益低下的局面。为此，一方面要通过参入限制、防止过度竞争，以确保特定企业的事业机会，另一方面又要规定适当的价格水平，防止少数企业攫取垄断利润。
2.确保平等、公正的交易
在某些产业部门，即使存在着竞争的市场，但由于交易双方在掌握信息和情报方面的差异，即需求者（消费者）与供给者（企业）相比，由于前者得不到决定需求的详细情报（商品的价格、质量、安全性等），后者就可能滥用其在信息和情报方面的优越地位，采取提高价格等独自为善的行为，从而导致交易出现不公平，不平等的现象，消费者的利益就会受到严重的损害。例如在有价证券交易中，如果企业、银行和证券公司等不向投资者公布其资金运用状况和经营状况，有时甚至是提供了虚假的情报，双方的交易就会不公平，投资者就会经常处于交易风险之中并蒙受很大的损失。所以，为保护投资者的利益，国家就需要对企业，特别是对银行、证券公司、保险公司等金融、保险业部门进行某些限制，要求其实行财务公开制度，不得进行内幕交易和不公正交易等。
3.保护社会环境和公众的利益
在市场竞争中，各经济主体为实现其利润的最大化，往往忽视对环境的保护和土地资源的合理利用，从而出现破坏环境和滥用土地资源的现象，使其他经济主体在市场交易之外蒙受许多看不见的损失，整个社会和公众的利益也由此而受到影响。为了把公害、滥用土地等外部性不利因素的影响减少到最低限度，就需要国家对保护环境、防止公害、合理利用土地等方面规定必要的制度，以限制企业等破坏环境和滥用土地资源。
由于国家限制在弥补市场机制不足方面的上述作用，所以日本政府从战后经济、社会发展的需要出发，在干预国民经济的过程中一直重视国家限制，并成为发达资本主义国家中限制最多的国家。
关于日本国家限制的现状，从下述两方面可略见一斑。
首先，从占国家限制主要部分的许可、批准等事项的数量方面看（见表1）：1985年末为10054件，1988年3月末为10278件，1992年3月末为10942件，1993年3月末为11402件，呈逐年增加的趋势。其中，1993年增加的限制为737件，废除的限制为277件，放宽的限制为136件。
包括总理府在内，公正交易委员会、国家安全委员会及政府各省厅都分别规定了许多限制。其中，规定限制最多的是通产省、运输省、农林水产省、大藏省和厚生省。
上述限制遍及日本经济、社会的各个领域，形成了广泛而系统的国家限制体系。
其次，从国家限制所发挥作用的程度看，如果把存在有关法律的经济领域视为国家限制的对象，那么从表2可以看出，在1990年的附加价值生产中，国家限制的比重为41.8%。其中，对制造业和不动产业限制的比重虽只分别为14.1%和7.5%，但对矿业、建筑业、金融·保险业、电力、煤气、自来水业限制的比重为100%，对运输业、通讯业、农林水产业、服务业限制的比重也分别高达97.3%、87.1%和55.6%（批发零售业没有统计）。可见，除制造业和不动产业外，日本政府对各产业部门的限制都是很多的。
表1： 日本政府各部门规定的许可、批准事项数的变化
（1985年12月末～1993年3月末：单位：件）
92年内变化
85.12
88.392.3
增加 减少 放宽
93.3
总理府本府
27 29 23 0 0 0 33
公正交易委员会
26 26 26 0 0 0 26
国家安全委员会
81 97114 22 2 0134
总务厅
29 29 34 3 0 0 37
北海道开发厅 26 28 31 1 0 0 32
防卫厅
26 28 31 0 0 0 31
经济企画厅
26 26 31 0 0 0 31
科学技术厅 218 263298 5 0 0303
环境厅 149 156165 29 6 0188
冲绳开发厅
27 27 32 0 0 0 32
国土厅
81 81 89 0 0 2 89
法务省 146 148166 6 0 0 172
外务省
39 39 50 3 0 0 53
大藏省 11161143
1236 18938261387
文部省 310 317322 11 0 0 333
厚生省 936 985
1170 57 6201221
农业水产省 12631270
1357 8111111427
通商产业省 18701883
1915 15281221986
运输省 20171977
1966 53
126431893
邮政省 265 279313
6 0 0 319
劳动省 532 563579 53 1 2 631
建设省 742 776870 46 6 0 910
自治省 104 108114 20 0 0 134
合计 1005410278 10942737277
136
11402
资料来源：［日］《东洋经济》1994年8月13日第167页。
国家限制的广泛实施，不仅使日本市场经济实现了法制化，而且还由此形成了官民一体的特殊体制。这就是以大藏省为首的各政府机构与经团联首脑等产业界头面人物、企业集团和大企业最高经营者三位一体、密切配合的权力结构。以此为基础，日本企业、特别是大企业不仅不反对政府的限制，而且还“非常喜欢政府的限制”，并从政府限制中“享受到了充分的好处”。①
从另方面看，战后日本政府对国民经济的干预和宏观调控，包括两次经济计划、国土开发计划和财政政策、金融政策等经济政策，之所以能有效发挥作用，取得明显的效果，都与国家限制的广泛存在有密切关系。
表2：日本各产业部门受国家限制的比重
（1990年，按附加价值计，单位：亿日元、%）
产业附加价值额 受限制的金额 受限制的比重
农林水产业102189 89044 87.1
矿业
11454
11454 100.0
建筑业411309 411309 100.0
制造业
1153949 162839
14.1
批发·零售业 574807-
-
金融·保险业 219628 219628 100.0
不动产业 420435
316307.5
运输·通讯业 275104 267765
97.3
电气、煤气、自来水107815 107815 100.0
服务业
1016722 565094
55.6
公务 144856 0 0.0
其它 23300 0 0.0
合计
4461570
1833578
41.8
注：1.在本表所列的各产业中，分别包括按产业关联表所细分的产业，只要其中某一产业存在有关的法律，则该产业就视为受国家限制的对象；
2.即使有关法律只是以某产业的一部分为限制对象，受限制的附加价值额也是按该产业全部的附加价值计算；
3.在产业关联表所细分的产业中，如有关法律不是指某一特定的产业，则不计算其受限制的附加价值额。
资料来源：［日］《东洋经济》1994年8月13日第235页。
二、放宽限制的潮流及其意义
尽管国家限制是以法律形式来体现的，但其本身并不是一成不变的，随着经济、社会环境的变化，需要及时放宽或废除原有的限制，增加新的限制。
首先，在经济环境发生变化时，特别是在技术出现重要进步，或消费者消费意识、消费嗜好发生变化时，由于国家限制所依据的基础发生变化，国家限制就要相应地变化。以电信电话通讯为例，在50年代的技术条件下，发展通讯业必须铺设线路，一开始就需要很多的投资，在同一地区如果有几家企业同时参入，势必出现重复投资的现象，所以电信电话通讯是具备自然垄断条件的产业。另外，电信电话通讯是国民经济和国民生活所不可缺少的重要的服务性事业，是公平性和稳定性要求都很高的公共部门，国家不仅要限制自由参入，而且要限制价格水平，防止少数企业攫取垄断利润。所以，日本与世界各国一样，在通讯事业方面也实行了全国统一性的经营，并由日本电信电话公社所垄断。然而，随着技术革新的迅速发展，到80年代初期前后，由于微波通讯和光纤电缆的出现，铺设通讯线路已不需要很多的投资，由于小型高性能终端机的大量生产，建立小规模的网络系统很方便，各网络系统并机联网也很容易，这样，电信电话通讯业就失去了自然垄断的条件，具备了自由参入、自由竞争的基础。在这种情况下，继续对电信电话通讯业实行参入限制和价格限制已不合时宜，各国就普遍出现了放宽限制的倾向。
其次，继续实行不合时代要求的限制，会使限制的反作用增大。任何事情都有两重性，国家限制也不例外，它既有积极作用，也有消极作用。当限制适合时代要求时，其积极作用会得到充分发挥；而当限制不适合时代要求时，其消极作用就会逐渐地表现出来。例如，如果继续在已经失去了自然垄断的条件，具备了自由参入、自由竞争基础的公共部门实行参入限制和价格限制，就会使少数获得垄断利润的企业得以维持其既得权益，从而会保护低效益的企业，妨碍竞争，打击民间企业的积极性和创造精神，其结果，不仅会影响到公共部门的新发展，满足不了消费者日益增长的多样化的需求，而且会增加消费者的负担，引起消费者的不满。
另外，国家限制在适应环境方面缺乏自律性和灵活性。由于国家限制是以法律的形式来体现的，所以一经公布，就有自动延续的倾向，其中一些已无必要的限制也会长期保持下去。而如果依据过时限制的经济活动继续下去，就不仅会使既得权益合法化，而且会使国家限制的作用受到怀疑和反对，引起不必要的社会麻烦。所以，为使国家限制能迅速而灵活地适应经济、社会形势的变化，就必须经常对其内容进行修改和补充，该放宽的放宽，该废除的废除。
由于放宽限制是有效发挥国家限制作用的客观需要，所以自70年代末80年代初美、英等国出现小政府、民营化的思潮，减少干预、放宽限制成为世界性改革的潮流以来，日本政府也开始着手放宽限制。1977年12月23日，日本政府通过了《许可、批准等整理的合理化计划》，决定对1240项许可、批准等实行废除、委让权限和简化手续等。其后，到1988年12月13日制定《放宽限制的推进纲要》为止，日本政府在10年间又先后6次采取了放宽限制的行动和措施。
进入90年代后，一方面由于美国把日美贸易摩擦的原因归结为两国经济结构和经济制度方面的差异，特别是归结为日本市场的封闭性、非竞争性及其背后的国家限制，所以一再向日本施加压力，要求日本开放市场、放宽限制。日本从缓和日美贸易的需要出发，特别是从其经济国际化、企业国际化的需要出发，也不得不认真考虑美国的要求，在开放市场、放宽限制方面采取积极的态度。另一方面，自泡沫经济崩溃、日本经济陷入了第一次石油冲击后最严重的经济危机以来，由于景气迟迟走不出萧条的谷底，日本经济、社会的深层次矛盾愈益暴露，经济、社会改革的呼声日趋高涨，放宽限制就与行政改革一起，成了医治日本经济、社会病根的二大处方。其中，日本政府的咨询机构——经济改革研究会在1993年12月3日的研究报告中，就把放宽限制列为进行经济改革5项政策措施中的第一项，建议日本政府进一步加快放宽限制的步伐。
以上述情况为背景，日本政府在放宽限制方面采取了越来越多的行动和措施，其中1990年1次，1992年3次，1993年6次。在积极放宽限制的过程中，日本政府采纳咨询机构和有关方面的建议，对经济方面的限制采取了“原则上自由、例外限制”的立场，对社会方面的限制也采取了“以自己负责为主、尽量减少限制”的态度。进入1994年以后，日本政府在放宽限制方面又采取了新的行动。2月15日，日本政府根据前述经济改革研究会的报告，做出了“关于今后推进行政改革的方针政策”的决议，决定制定“放宽限制的推进计划”，并成立“行政改革委员会”，推进放宽限制。3月29日，日本政府又通过了“对外经济改革纲要”，决定从建立国际性、开放性经济社会的角度，进一步推进放宽限制。6月28日，根据“行政改革推进本部”的决定，开始对279个限制事项放宽限制。根据目前的态势，今后日本政府不仅将在放宽限制方面采取进一步的行动和措施，而且还将以放宽限制为基本政策，来推进日本经济社会的改革。
三、放宽限制的效果及其前景
10多年以来，由于日本政府不断地放宽限制，已取得了初步成效。
1.防止了国家限制僵硬不变的状态，使其适应了经济、社会新形势的要求
如前所述，日本现行的国家限制大都是在战后复兴时期和经济高速发展时期制定和实施的。随着其后国内外经济、社会的发展变化，有许多限制已不再适应新形势的要求。1977年以来，由于日本政府先后对近5000件限制事项的内容进行了修改和补充，所以尽管国家限制事项的件数逐年增多，到1993年3月末已达11402件，大大超过政府限制项数指标的1万件，但由于其中不合时宜的限制已被放宽或废除，再加上批准、许可的审批权限下放、手续简化，所以总体上仍然是限制放宽的趋势。由于修改、补充后的国家限制基本适应了国内外经济、社会新形势变化的要求，防止了僵硬不变的状态，所以能较好地发挥其限制的作用。
2.扩大了民间企业的事业机会，促进了国有企业民营化及其经营机制的转换
日本政府在放宽对公共部门限制的过程中，还同时采取了国有企业民营化的措施。如1985～1987年，日本政府在放宽对电信电话通讯业、铁路运输业、烟草专卖业、航空运输业的限制的过程中，就先后把日本电信电话公社、国有铁道公社、烟草专卖公社和日本航空改组成了股份公司。这样，不仅扩大了民间企业的事业机会，而且随着参入企业的增多，新参入企业还与原国有企业展开了激烈的竞争，从而有力地促进了国有企业的民营化及其经营机制的转换。以电信电话通讯业为例，到1994年，自己铺设线路、开展第一种通讯事业的企业已达75家，其中开展移动电话的企业58家；另外，还有1589家企业借用其他公司的通讯线路开展提供各种服务的第二种通讯事业。新参入企业的迅速增多，不仅开辟了许多新的服务领域和服务项目，而且还打破了原日本电信电话公社和国际电信电话股份公司一统天下的局面，在电信电话通讯业中开展了前所未有的竞争。从1992年日本国内电信电话市场的销售额看，日本电信电话股份公司虽然仍垄断市场的89.1%，但在携带电话、汽车电话、传呼电话等新开辟的事业领域，新参入企业已占据了较大的市场，其中携带电话、汽车电话占36.9%，传呼电话占34.5%。从国际电信电话市场的销售额看，新参入企业虽只2家，却已从国际电信电话股份公司手中夺走了25.3%的市场，与原国有企业展开了激烈的竞争。仍以电信电话通讯业为例，1985～1993年，电话费下降了10%左右，其中传呼电话和汽车电话下降了近1/3，国际电话则下降了近50%。为在电话费下降的情况下增加营业利润，新参入公司千方百计开辟新的服务项目并努力提高服务质量。面对新参入企业的激烈竞争，日本电信电话股份公司被迫加强企业经营管理，采取各种合理化、效率化措施，从而迅速转换了经营机制。
3.扩大内需，满足了国民多样化的需求
放宽限制以后，由于企业参入有关事业的机会扩大，从而通过开拓新事业，扩大设备投资带动了内需的扩大。如1985～1992年，电信电话通讯设备的市场扩大了2倍以上，即使在泡沫经济崩溃萧条的1991、1992年也仍迅速增长。另一方面，在以往由国有企业和少数特定企业垄断经营的效率低下的公共部门和服务性部门，由于引进竞争机制后服务价格下降、服务质量提高，因而提高了利用率。这不仅满足了国民日益增长的多样化的需求，而且也扩大了内需。以航空运输业为例，自1986年日本政府决定日本航空民营化，允许同一条国际、国内航线可由2家或3家企业参入营运后，全日空、日本天空系统就与日本航空公司展开了服务和价格方面的竞争，结果既提高了服务质量，又降低了运费，从而大大方便了乘客，迅速提高了客运量。以东京到函馆、东京到宫崎2条航线为例，自1989年开始由2家航空公司同时营运后，1年后客运量就分别增加了33.1%和21.1%，不仅大大高于其前3年增加的6.6%、5.4%，也大大高于全国平均增加的5.8%，其它凡由2家、3家航空公司参入营运的航线，其客运量增加的速度也都大大高于以往和全国平均水平。
4.推动了日本经济的国际化
从开放市场的角度看，放宽限制实质上是要与国际惯例接轨，凡是外国允许的经济活动日本也都允许。这样，不仅有利于日本企业走向世界，也有利于外国企业进入日本，从而从外向、内向两个方面同时推进日本经济的国际化。以金融自由化为例，1985～1989年，日本政府逐步放宽、废除了在利率和手续费方面的限制，先后实现了大笔存款和小笔存款的利率自由化，大笔存款和小笔存款的最低限额也不断降低，从而实现了利率自由化。从放宽业务限制方面看，西欧各国多年来一直允许银行兼营证券业务，而美国和日本则不允许银行参入证券业务。进入80年代以后，面对金融证券化迅速发展的形势，美国已开始允许银行通过子公司参入证券业务，日本的银行回避政府的限制，近年来也通过在西欧的子公司积极地开展了证券业务。面对这种形势，再加上世界经济集团化和1992年西欧建立统一大市场的形势，以及泡沫经济崩溃后日本主要银行的不良债权增加，国际地位下降，日本政府也开始考虑以子公司参入为主的方式，来放宽或废除原来的限制。由于日本政府在贸易自由化、资本自由化的基础上又积极推进了金融自由化，从而以金融国际化为主导，有力地推进了日本经济国际化和企业国际化的迅速发展。
尽管日本政府在放宽限制方面已取得了初步成效，但由于日本国家限制的领域十分广泛，如从限制事项的件数看迄今为止仍还是增加的趋势，各领域放宽限制的进展也不平衡，其中有些领域放宽限制还比较困难，有些领域现有的限制还未充分发挥其机能，需要设法加强限制，所以日本放宽限制并不是一朝一夕所能完成的，今后的道路还很漫长。
以纠正内外价格差为例，这是一个近年来特别引人注目的问题。由于内外价格差的存在，日元升值并未带来日本国民实际购买力的提高，这不仅未使国民充分享受到日元升值的好处，而且也没有缓解有效需求不足的矛盾。鉴于目前日本的物价水平比美欧各国高出30～40%，所以，如能消除内外价格差，就能大幅度地提高日本国民的实际购买力，并通过乘数效果，创造出很大的需求。正因为如此，不少人都认为放宽限制、纠正内外价格差，是使日本经济重新恢复活力的关键。日本政府也以放宽限制为中心，于1990年1月提出了52项纠正内外价格差的政策措施。但是，由于形成内外价格差的原因十分复杂，其中既包括非自由贸易、生产要素不完全、运输成本和商业成本以及海外价格情报不足等因素的影响，又包括日本国民特殊的消费习惯、消费偏好和商业流通惯例等方面的影响，所以日本政府纠正内外价格差的政策措施至今仍收效甚微。鉴于日本物价水平高集中体现于农副产品和住宅等方面，所以只要不彻底废除农产品自由贸易方面的限制和解决地价过高问题，就很难彻底消除内外价格差。
其次，放宽限制的一些作用，往往需要较长的时间才能逐渐地表现出来，其中在某些领域放宽限制还需要付出一定的代价、冒一定的风险，其成效事前难以预料。所以，尽管日本政府和企业都认识到放宽限制是大势所趋，但在具体问题上却往往犹豫彷徨，有时甚至为了维护既得权益而不愿意放宽限制。例如在大米自由化方面，不仅农民反对放宽限制，政府也迟迟下不了决心。
另外，由于日本官民协调的权力结构，日本民间仍根深蒂固地存在企业、特别是大企业欢迎政府限制的土壤；与此同时，日本民间也大量存在着不同于美欧各国的企业制度、商业惯例和商业习俗。可以断言，即使日本继续放宽限制，也不会在日本建成完全自由的市场经济，即日本封闭性的、不完全竞争的市场经济并不会因放宽限制而彻底改变。从另一个角度看，鉴于日本特殊的市场经济制度乃是以往日本经济获得成功的重要因素，所以如果真地通过放宽限制实现了完全自由的市场经济，日本经济说不定也就随着崩溃了。由此，深谙日本社会和公司权力结构的美国记者K·V·沃尔费伦深刻地指出：尽管日本有可能在一部分领域放宽限制，但放宽限制最后却很可能以只为大企业和官僚所关心的政治目的服务而告终。根据历史的经验，在官方的限制被废除以后，日本很可能形成新的非官方限制，而非官方限制在管理经济方面又是非常有效的。②
从上述可见，无论从短期看还是从长期看，放宽限制虽可继续取得一定的成效，但却不可能从根本上解决日本经济所面临的根本问题。
注释：
①［日］《东洋经济》1994年7月23日第8页。
②［日］《东洋经济》1994年7月23日第6页。