地方国有与地方保护主义——中国横向经济协作的制度障碍，本文主要内容关键词为：地方论文,保护主义论文,横向论文,中国论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.2
文献标识码：A
文章编号：1005-2674(2001)03-24-03
一、中国"U"型区域差异变动
中国由于自然地理、历史及外国资本进入主要集中在东部等原因，建国之初区域经济发展严重不平衡。从整体格局来看，可分为东、中、西三个由高到低不同经济发展水平的板块。此外，还有很多亚板块。如福建有所谓山海差距，即沿海相对高发展地区和山区相对低发展地区在经济发展水平上的差距。这种亚板块现象几乎在每个省乃至县都程度不同地存在。区域经济发展不平衡也是一种在各国普遍存在的世界性的现象，受到各国政府普遍关注。出于经济和政治的考虑，自建国以来，中国政府就高度重视、并力图克服东西部经济发展不平衡的现象，采取了种种政策和措施。各地方政府也程度不同地采取不同的措施克服地区内经济发展不平衡现象。
魏后凯等(1997)的研究认为，建国以来，中国东、中、西“三大地带”间人均收入差异的变动大致呈"V"型（即"U"型，笔者），即在1952-1965年间趋于缩小以后又开始逐步扩大，1978年改革开放后扩大态势尤为显著。改革开放以来，国家在投资、财政、金融、价格、工资等方面对沿海一些地区实行倾斜政策。从而，国内外资金和人才向沿海集中，加之沿海乡镇企业的迅速发展，等等。这些构成了改革开放后差距扩大的重要原因。
1965年，美国经济学家威廉逊(J.G.Willianmson,1965)根据24个国家截面和时间系列数据的分析指出，随着经济的发展，区域增长差异呈倒"U"型变化的趋势，即在一个国家经济发展的初级阶段区域差异逐渐增大，随着经济进一步发展到达成熟阶段，区域差异又趋于稳定并将缩小。这就是著名的威廉逊差异趋同理论。显然，中国的"V"型（或"U"型）差异变动是差异趋同理论的一个反例。现在的问题是，如何来全面地解释中国的"U"型差异变动的趋势以及如何来克服、或在可见的将来在多大的程度上能克服这一非期望的趋势并走向全国富裕、均衡发展的道路？对这一问题的讨论将有助于为当前中国正力图解决的东西部全面合作、协调发展的问题提供理论依据和政策思路。
要全面回答这些问题绝非一篇文章所能为。本文仅就地方国有和地方保护主义的关系及其对中国区域差异变动以及对中西部横向经济协作的影响作一讨论。
二、地方国有——横向经济协作的制度障碍
首先需要回顾一下威廉逊对其倒"U"型差异趋同理论的说明。主要有四方面的因素引起区域差异的变化呈倒"U"型：(1)在经济发展的起始阶段落后地区的具有一定技能、企业家精神及教育程度的青年劳动力向相对发达地区转移，但随着发达地区人才相对饱和又出现向落后地区回流。(2)起始阶段资金由落后地区向投资环境好、回报率高的发达地区流动，但随着发达地区资金投资回报率的下降而原落后地区投资环境改善又出现回流。(3)起始阶段国家往往更偏重效率，会更多的把有限的资金投向较发达地区，并往往伴随着对发达地区在贸易、关税等方面的各种倾斜政策。但后期随着经济发展，国家的投资将转向不发达地区以促进平等。(4)起始阶段发达地区对不发达地区带动作用弱，但随着经济发展，区域锁链效用增强，发达地区将带动不发达地区共同发展。
从威廉逊选择用于分析的国家以及以上的理论分析可见，所暗含的经济背景是私有制的商品经济，或至少私有制的商品经济更适合于上述分析。虽然后来有不少有影响的经济学家对威廉逊的倒"U"型理论提出异议，但总的说来，仍不失为是一个有一定说服力和一定普遍意义的理论。当然，对一个区域经济学的理论不必对其普适性提过高的要求。
那么，威廉逊的倒"U"型理论对中国的适用性如何呢？笔者的基本意见是，1965年前中国区域差距的缩小主要是在过去高度计划经济体制下政府行为的结果，即国家出于均衡生产力布局和战略的需要，把相当部分新增的生产力部署在中西部。“一五”时期的重点建设和“二五”、“四五”时期的“三线建设”，是向内地大规模推进的几个重要时期（陈栋生主编，陈耀1991）。在1978年以前，市场对生产力布局的作用较弱。但尽管如此，自1965年后，“三大地带”的区域差距已经开始增大。而1978年后，在生产力布局中市场的行为和政府的行为和威廉逊所描述和分析的则基本相像，结果也一致，处于倒"U"型的前半段。现在，人们必然要思索的问题是什么时候倒"U"形开始下降以及下降的速度可能如何？
本文的核心观点是，如果用威廉逊差异趋同理论分析中国区域差异的发展趋势时必须至少加进一个威廉逊分析中没有的因素，这就是地方国有以及建立在地方国有基础上必然相伴随的地方保护主义，这个因素必将给市场机制在区域差异趋同过程中的作用大打折扣。这个因素也是在分析中国东西部横向经济协作中的一个不可忽视的因素，而以往的理论分析和政策建议对此重视不够。
改革开放前的计划经济时代，地方政府作为中央计划的执行者，一切只要按计划行事即可。那时，财政统包统支，地方经济利益意识相对来说要比今天弱得多。改革开放后，在强调扩权让利、增加自主权的基调中，不仅企业越来越重视自身利益并有条件争取，地方政府也是如此。1980年实行的“财政分灶”是我国财力分配制度的一项重大改革。过去那种财政统包统支的集权模式被打破，地方政府的财权得到大大的扩张。与此同时，随着中央政府的财权的削弱，对地方政府的制约作用也不可避免的相对减弱。这些改革的措施最终促成地方政府成为一个既有强烈追求经济利益动机、又有行为能力的经济主体。
财政包干和各种地方税种设立后，财政状况好坏直接关系到地方的经济利益。地方政府必定会千方百计追求地方财政的最大化。对地方政府来说，向企业征税是其税收的主要来源。而企业能否向地方政府多交税又主要取决于企业的经营效益。而企业、尤其是地方国有企业能否得到政府的帮助也是企业能否经营好的一个重要因素，特别在企业经营发生困难时。对于地方国有企业来说，如经营得好，则可为地方政府提供丰厚的利税，是地方政府财政收入的重要来源，又可扩大就业。相反，如果经营得不好，则将成为地方政府难以摔掉的财政包袱，严重的导致工人下岗。这样，地方政府和地方企业、尤其是地方的国有企业不可避免地在相当多的方面形成了一个利益共同体。这个利益共同体的存在是中国难以形成统一的国内市场的重要原因，也是东西部横向经济协作难以形成的主要困难之一。这种地方政府和地方国有企业形成的利益共同体，进而导致全国产品市场和资本市场的分割，并将导致多方面的严重后果。
随着改革的深入、买方市场的出现，企业经营好坏、赢利多少很大程度上取决于能否在竞争日益激烈的市场上占据必要的份额。如果完全由市场因素决定企业的市场份额，那么，市场份额将取决于每个企业的竞争力。通过优胜劣汰，竞争力强的企业拥有的市场将不断增大，而竞争力弱的企业则不断萎缩，最终被淘汰出局。如此，社会生产力也将得到更有效的配置和利用。
正是由于市场对企业如此重要，而地方国有企业对地方政府又如此重要，那么，对于作为追求地方利益最大化的地方政府很难能从全社会生产力提高的高度来对待地方国有企业在市场竞争中的失败，并很超脱地放弃手中所拥有的行政措施权。这时，更多的情形是，地方政府对地方国有企业采取保护性政策和措施。而成本较低、收效较高的措施就是市场封锁和资源垄断。市场封锁就是用行政措施阻挠和地方国有企业产品有竞争力的外地产品进入本地市场。资源垄断就是用行政措施阻挠地方国有企业所需、市场紧缺的原材料流出本地区。具体表现为用行政命令阻挠对外地产品的采购，对使用和消费外地产品增设额外税费，对外地采购加收税费、盘剥，对过境商品滥收税费，甚至设卡禁运。如此，导致国内市场的严重分割，商品的流通和交换受到阻碍，并造成相当的经济损失，因为资源出现低效率配置，市场经济的效益难以实现。
改革开放前，东部沿海已经发展起相对发达的高附加值的加工业，而中西部的产业则以低附加值的原材料工业为主。这种产业分布的格局早就形成，有其一定的经济合理性。改革开放后，随着计划机制的弱化和地方自主权的加强，中西部的不少地方为追求高附加值产业的发展，纷纷办起加工业，并和沿海业已形成的高效率的大企业争原材料和市场。如果这个过程不受行政干预、完全受制于市场机制到并无非议。比如，在原材料地就地生产其成本比把原材料运到沿海再生产加工低，因而，原材料地的企业在同等质量的前提下能以更低的价格在当地销售产品和以更高的价格收购原材料。但实际情形不是如此。结果，一方面，沿海高效率的企业得不到所需的原材料和市场而开工不足；另一方面，短缺的原材料又和低效率的生产者相结合。由此造成的浪费是显而易见的。如果市场是竞争的，上述情形不应发生。而之所以能够发生，是地方政府地方保护主义的结果。地方保护主义不仅表现于省际之间，在一些县市之间也有所表现。要深化地区间经济协作，就要反对地方保护主义。但当地方政府和地方国有企业构成经济共同体后，就很难操作了。
地区间的经济协作的更高层次是资本的相互融通。地方国有还导致全国统一的资本市场难以实现。每个地方政府都希望有更多的资本流入本地区，而不希望本地资本流出。对于非地方国有企业，如有资本外流的意愿，则地方政府只能用可能的优惠条件加以挽留。而对于地方国有企业，一方面，地方国有企业对地方政府的利益关系更为密切，另一方面，地方政府对地方国有企业有相当的支配权。这样，地方政府为了税收和本地就业难免不对地方国有企业的对外投资加以限制，尽管这种资本外流可能代表的是资本追逐的更高利润和更好的经济和社会效益。
资本在进入另一地时如果和当地的地方国有企业发生激烈竞争时也可能受到当地政府的抵制而受阻。可能有两方面的原因：一是对本地的国有企业来说，地方政府既可收税，还可收利润或分红。但对外地的企业来说，只能收税而不享有利。另一方面，地方利益集团，如本地企业的领导和相关的政府官员，从自身利益出发也可能促使地方政府采取地方保护，阻碍和本地地方国有企业有严重竞争的外地资本进入本地参加竞争。这时，地方政府很难超脱。地方政府的以上可能的行为则将导致分割的国内资本市场。
根据威廉逊的分析，在倒"U"型区域差异变化中，个人和企业的决策和行为是首要的因素。在中国，企业的决策和行为尤为重要。但当地方国有企业的行为受制于地方政府的利益时，其投资行为不可避免地服从地方政府的利益。一个重要的表现就是资本地方化，而不能在本地投资回报率下降、而落后地区存在较好的投资机会时适时向落后地区转移。因而，导致区域差距缩小的一个最重要的机制难以发挥作用。
地方国有企业受制于地方政府的利益从而导致地方保护主义还造成地区产业结构同构化，企业规模经济和聚集效应受到损害，区域分工效益受损等负面效果。这些须另文详论。
三、对策和前景
区域间横向经济协作的基础首先是企业，其次是跨区域的政府以至中央政府。然而，根据以上分析，地方国有企业由于不可避免的受制于地方政府的利益在区域间横向经济协作方面所能发挥的作用受到相当的限制。从整个意义上来分析，这里地方国有企业可扩展到各级地方政府出资、能掌握和控制的企业，包括城市中相当部分的所谓“集体企业”和乡镇政府出资和经营的乡镇企业（其实可称之为乡镇国有企业）。
当然，也并非没有改善的余地。其基本的就是要进行现代企业制度的改革，让企业真正成为追求其自身利益的经济活动的主体，而比较少的受制于地方政府的利益。这样，当一地的企业向另一地销售产品时不会受到其地方政府的行政限制从而出现不平等竞争。这时，市场机制就能比较好地发挥作用，优胜劣汰，合理的地域分工就有可能出现。地方国有企业的资本也比较有可能按资本追求高回报的基本冲动寻找其空间的位置，既较少受到本地地方政府的阻碍，也能较少受到客地地方政府的阻碍。如果全国统一市场能真正形成，资本、包括地方国有企业的资本能自由流动，那么，威廉逊所描述的区域差距趋同过程在将来就有可能在中国出现，从而将缩小中国日益严重的区域差距，包括东西部的差距。
然而，中国的改革已逾二十年，国有企业的改革也进入了攻坚阶段，试图建立起现代企业制度，让国有企业真正成为起经济活动的主体，但仍有艰难的路要走。无论从理论探讨还是已有的实践来看，包括国有企业的股份制，还很难既可把地方国有企业和地方政府的利益分开，又能够做到独立的自主经营并免受地方政府的行政干预，因为地方政府是地方国有企业的出资人。这样，政府、尤其是中央政府将会是中国区域差异趋同的主要的推动者。事实上，中国政府正担负着这一重要的职能，尤其最近。
但有两个事实值得注意：一是政企分开确实在不断取得进展，当然极限一定是存在的，很难很完全彻底的分开；另一是非国有企业也正蓬勃发展，在国民经济中占有越来越重要的地位。非国有企业完全是自己利益的主体，行为完全从自身利益出发。产品销往何地、投资何方以利润最大化为第一优先。这种对自身利益的追求是促成区域差异趋同的最重要的动力和原因。
大体可以这么对前景作一预测：威廉逊所描述的区域差异倒"U"型变化会在中国表现出来，现在处前期、即倒"U"的上升阶段，将来会下降。但上升也好，下降也好，速度都应比不存在地方国有企业时的速度要平缓，因为地方国有企业受制于地方政府的利益从而地方化以及地方政府对地方保护主义起了平缓作用。将来，地区差异的缩小将受到限制。至于东西部横向经济协作，政府、尤其是中央政府将起主导作用，非地方国有企业也将是重要的力量，地方国有企业的作用会随现代企业制度的逐渐建立和完善而加强，但很难摆脱地方国有制之累。
收稿日期：2000-10-01
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