财政分权背景下的土地财政：制度变迁、收益分配和绩效评价，本文主要内容关键词为：财政论文,土地论文,收益分配论文,绩效评价论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景及文献综述
自1979年的《中外合资经营企业法》中提出了将场地使用权可作为中方投资或由合营企业向政府缴纳使用费开始算起，土地有偿使用制度经历了三十多年的改革，土地收益大幅增加，中央政府和地方政府关于土地收益分配的博弈愈演愈烈，现有的财政分权模式下的土地收益分配引发了一系列的问题：城市用地盲目扩张，违法用地和滥占耕地现象屡见不鲜；土地一级市场追求高收益，助涨了房价；土地市场收益长期处于预算“体外循环”，寻租现象严重；农村集体组织和城市居民的利益受到侵害等。研究者开始将关注的焦点转向“土地财政”这一关键问题，一般来说，所谓土地财政是指地方政府利用土地通过各种方式获取收入的行为(汤圆圆，2010)。土地财政收入的内涵狭义上指土地出让金收入，广义上则泛指政府所获得的与土地或房地产业相关的一切收入(张双长、李稻葵，2010)，本文所分析的土地财政收入，主要指与土地收益直接相关的政府所得收入，主要包括土地一级市场收入和土地税收收入。
目前有关这一问题的研究主要集中于两个方面：一是中央和地方政府的土地收益分配。大体上有两种观点，一种认为土地市场的收益应由地方政府所有(蒋省三等，2007)，提出要将土地出让收入纳入地方预算管理，打破地方政府的财政依赖路径(匡家在，2009)。另一种观点则提出中央政府可适当参与土地收益的分配(李明月等，2005)。二是土地税费制度改革。争论之一——物业税，有的提出开征物业税对房地产市场可以起到重要的调节作用，对地方政府的财政收入也有着积极作用(安体富、金亮，2010)；有的则认为物业税不能稳定市场，对穷人的福利损害更大，存在负面的影响(王智波，2010)。争论之二——出让金，有的认为以财产税替代土地出让金将产生较大的制度释放效应，成为公共财政建设的基石(胡洪曙等，2008)；有的则认为不应简单地将土地出让金并入物业税(白彦锋，2008)。争论之三——费改税，有的提出按土地取得、保有、转让三个环节设计税种(阮家福，2009)；有的则认为地方政府采用收费方式有时会更有优势(杨斌，2007)。上述研究中较为一致的观点是：在土地财政的收益分配中，政府凭借垄断地位获得了巨额收益，农户等弱势者利益受损；土地收益应主要归于地方政府。但是研究中往往忽视了财政分权的制度背景，单就土地收益分配问题进行研究，系统的定量分析不足。
二、土地财政的制度变迁及各阶段的主要特征
新中国成立以后，国家通过多种方式逐步将城市土地收归国有，1982年宪法明确将城市土地划定为国有，城市土地经历了从部分有偿—无偿—有偿的巨大转变，土地市场的管理政策也随之不断调整与改变，特别是自1979年开始，土地法律制度发生根本性的变革，土地财政从集权到分权也经历了几次重大制度改革：1979年《中华人民共和国中外合资经营企业法》；1987年首次出让土地和1988年《中华人民共和国宪法修正案》；1994年的分税制改革；1998年和2004年修订的《土地管理法》。根据这五次关键性的重大政策调整，可将土地财政的制度变迁分为五个分阶段：
1.探索阶段(1979-1986年)。在经历了一场浩劫之后，长期无偿使用的土地管理模式与改革开放形势格格不入，矛盾不断是这个阶段最主要特征：一方面开始向合营企业征收场地使用费，另一方面，1982年《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，1983年国务院还专门发出《关于制止买卖、租赁土地的通知》。为此，理论界还引发了“土地是否有价”、“是否应该缴纳地租”的大讨论，土地有偿使用处于一种名不正言不顺的尴尬境地，土地有偿使用的实践均是地方政府的自我摸索、尝试的结果，相关政策只围绕着收费做出具体规定。征收土地使用费的制度实施范围小，旧的土地使用制度未有根本的转变，但是为土地市场建设打下了基础，也为城市建设开辟了新的财源，成为我国土地财政制度的开端。
2.初步形成阶段(1987-1992年)。1987年，深圳特区出让了我国首幅国有土地使用权，同年11月，上海市人民政府出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》，随后，广东省也通过了《深圳特区土地管理条例》。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》和《土地管理法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，首次对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨等问题做了规定。土地市场收益开始成为财政收入的一部分，中央政府与地方政府关于此项收入的分配被提上议事日程，财政部于1989年财综字第94号文首次就土地出让收入的分成做出了规定：“取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。”1992年财综字第172号文随即又规定：“土地管理部门和房产管理部门应在规定的时间内将土地出让金(或土地增值费)上缴财政部门，其中土地出让金总额的5%应上缴中央财政”。这一阶段的主要特征是：(1)以实践促进制度建设。许多政策的出台是在经济发达地区首先进行试点，再进一步规范化、制度化。(2)行政机制仍占主导地位，土地收益少。1987-1992年间交易量最大的1992年，土地出让面积不到城市建成区面积的1%(袁绪亚，1999)。(3)土地财政相关政策执行力较差。由于各项政策法规对土地作价、收益分配、审批权限等问题没有统一规定，地方政府无所适从，中央政府实际分得的土地收益远远小于政策所规定的比例。
3.调整与发展阶段(1993-1997年)。土地市场交易日益增多而法制建设又相对滞后，出现了许多问题，该阶段政策重心就是解决问题与调和矛盾：(1)建设部于1993年发出了《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》，配套出台了如开征增值税、控制高档房地产开发等方面的政策，1994年的《城市房地产管理法》第一次以法律形式对土地使用权的出让和转让做出了明确规定。(2)1994年的分税制改革明确了土地有偿使用收入的归属，1993年底国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入。(3)1993年颁布了《城镇土地估价规程》，在全国范围内展开了土地资产的清产核资工作。(4)对国有企业的划拨用地处置作了一些调整，并开始在中外合资企业中推行以土地资产作价入股的新的用地方式。(5)1995年提出制定协议出让最低价，1997年以冻结耕地转用、县改市的审批等方式开始了对土地市场大整顿。这一阶段政策特点有四：一是对土地市场结构做了局部性调整，一级市场确立了土地作价入股等方式的地位。二是明确了土地有偿使用收入归地方政府所有，土地有偿使用收入作为预算外收入正式成为地方政府的财源之一。三是开始重视土地价格的管理，许多城市开始了土地定级估价工作。四是政策的出台有一定的被动性，许多关键性政策是矛盾难以解决时出台的应对性政策，制度供给缺少前瞻性和全局性。
4.规范阶段(1998-2003年)。1998年，原国家土地局进行了大规模的机构调整，成立了国土资源部，人大重新审议通过了《土地管理法》，土地管理的重心转移到以用途管制为核心的耕地保护上来。在土地收益的分配方面，1999年财政部、国土资源部联合颁发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，规定新增建设用地土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%上缴地方财政。在国有企业的划拨用地处置方面，1998年的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，1999年和2001年相继出台的《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》和《关于加强国有土地资产管理的通知》，力图解决土地有偿使用与企业改制面临的失业、资金之间的矛盾。在规范市场秩序方面，2001年国土资源部发出《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，2002年出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，开始推行土地招标拍卖挂牌制度，规范土地租赁行为，整顿与规范土地市场，2003年国务院又一次暂停审批农用地转用。这一阶段土地财政收入的增长与耕地保护间的矛盾日益突出，政策主要有以下特点：(1)管理日趋规范，市场机制渐占上风。特别是经营性用地必须采用招标拍卖方式出让。(2)一级市场的供地方式更为丰富。新修订的《土地管理法》为土地租赁、作价入股、授权经营等多种供地方式留下了法律空间。(3)加强了对新增用地和供地总量的控制。对新增建设用地所获得的有偿收入的分配上，第一次与存量盘活土地的收益相区分，前者成为中央政府控制的重点。
5、监管与调控阶段(2004年至今)。2004年《土地管理法》将“对集体所有的土地实行征用”，修改为“对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”，随后的国发[2004]28号《关于深化改革严格土地管理的决定》，进一步加强了对土地供应，尤其是新增建设用地的监控与管理。在国有土地出让收入的管理方面，国务院办公厅于2007年发出《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，提出将土地出让收入纳入预算管理，意味着土地财政的监管方式和强度的重大转变，财政部、国土资源部等五部委于2009年发布了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，加大了对土地出让收支的监管力度。同时，在2004年与2009年两次房地产价格上涨的背景下，关于加强土地市场管理的文件频频出台，国发[2004]28号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》提出了规范土地出让收入的管理、建立工业用地出让最低价标准公布制度，2007年国土资源部修订《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，提出工业用地的公开出让，2010年上海、重庆等地开始房产税的改革试点与征收工作。同样是加强对土地财政收入的监管，但管理重点发生改变：(1)强调保障弱势群体的利益。2004修订的《土地管理法》、2006年《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》和2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》，都表明政府开始关注被征地农户和被拆迁居民的安置、保障工作。(2)土地出让收入成为地方财政重要的收入来源，土地出让收支管理成为中央政府监管的重中之重。据2010年《中央和地方预算执行情况报告》，2010年全国土地出让收入高达29109.94亿元，相当于地方财政本级收入的71.68%。(3)土地市场管理成为房地产市场宏观调控的重要手段。2004年以后的一系列房地产市场调控政策中，无一例外地提到土地供应的管理，2009年国土资源部单独就“房地产用地”问题多次出台调控措施，重点就在于配合房地产市场的宏观调控。
三、土地财政各项收益在政府间的分配
根据前文的定义，本文所讨论的土地财政收益主要指土地市场收益和直接相关的土地税收，具体可分为土地准市场收益、土地出让收益和土地税收三大类。其中，土地准市场是指土地出让以外的土地租赁、土地作价入股、授权经营等其他供地方式所获的收益；土地出让收益包括以协议、招标、拍卖、挂牌等多种方式出让土地的收益；土地税收具体包括土地增值税、耕地占用税、土地使用税、房产税和契税。表1列出了自1987年首次出让出地使用权开始至2009年土地财政各项收益总和及各部分所占份额。
从各类收益的总量及变化来看，主要表现为以下特点：(1)土地出让收益总量最高，其次是税收，准市场收益总量最少。1987-2009年，土地出让收益占土地财政总收益的77.6%，土地税收占21.5%，而准市场收益只占不到1%。(2)准市场化收益中，租赁收益明显较少，仅占该项收益总量的8.5%。各项税收中，房产税与契税总量较高，分别占税收总量的25.8%和37.7%。(3)土地财政总收益增加迅猛，2009年是1987年的10037倍。但各年增长速度相差较大，涨幅最高的为2003年，部分年份出现负增长，总体上变动波动较大，规律不明显。(4)土地准市场收益的年均增长率为132.6%，其中，非租赁的土地收益增长速度高于土地租赁收益，但起伏不定。(5)土地出让收益的变动总体上与总收益的变动较为相似，波动更为剧烈，在土地财政总收益中的份额也从15.97%增加到77.74%。1994年以前有较大幅度的增长，1995-1998年间为负增长状态，其后各年基本呈现上涨态势。(6)各项税收在所有土地财政收益中变化最稳定，大多数年份保持增长，年均增长率118.2%。其中涨幅最大的是土地增值税，其次是契税和城镇土地使用税。从各项税收所占份额来看，耕地占用税和城镇土地使用税有下降趋势，其他税收则呈上升趋势。
可以看出，土地出让收益在土地财政收益占有重要的地位，因此关于国有土地出让的收益分配成为中央与地方间收益分配的关键，在多次的收益分配方案的变化中，最重要的有两次调整：一是1994年的分税制改革，明确将国有土地有偿使用收入全部划归地方固定收入；二是2007年将国有土地使用权出让收支正式纳入预算管理，实行彻底的“收支两条线”。表2统计了两次调整前后土地财政收益在中央政府与地方政府间的分配及其与地方财政收支的对比。将收益分配情况分为三类：一是实际上中央与地方所获得的收益，二是纳入预算的土地财政收益，三是根据历年的文件规定的中央与地方分成所测算出的土地财政收益。其中第三类收益分配中地方政府所得收益测算依据如下：第一阶段(1992年以前)依据1989年财综字第94号文规定，按土地出让收益的68%再加上准市场化收益和土地税收收益测算；第二阶段(1992-1993年)依据1992年财综字第172号文规定，以土地出让收益的95%加其他各项收益计算；第三阶段(1994-1997年)地方按100%提留土地收益；第四阶段(1999年以后)依据1999年《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，扣除应上缴中央的费用后计算地方政府应得收益。
从1994年前后的土地财政收益变化来看，这种不断转变的分成模式，造成了地方财政的几个特点：(1)绝大多数的土地出让收益为“体外循环”状态。1994年以前，土地财政总收益的预算率(纳入预算收入占实际收入之比)平均为16.3%，其中土地出让收益的预算率不超过4.1%，1994-1998年土地财政收益平均预算率增加至45.6%，但纳入地方财政预算的土地出让收益预算率仅为10.9%。(2)地方政府土地财政总收益与本级地方财政收入的比值并不高，1994年前后，此项指标平均值分别为15.9%和19.1%。如果与本级地方财政支出相比，土地财政收入所占比重在1994年前后分别为15.7%和12.1%，有不断下降趋势。(3)中央政府实际取得的土地财政收入远远小于按规定可以分得的收入，两者的比值在1994以前仅为8.1%，1994-1998年中央政府不再参与土地财政收入分成。
随着土地市场化进程加快，土地出让收益在2000-2003年间几乎年年翻番。到2006年已达8077.64亿元，占地方本级财政支出的26.5%，成为地方政府最为重要的财源之一。“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”(国办发[2006]100号文)。土地财政收益的分配再次成为了利益双方争夺的焦点。土地财政收益分配的变化表现出新特点：(1)预算率迅速增加，2007年前后平均预算率从18.8%猛增至70.0%，其中土地有偿使用收入基本与当年的土地出让收益持平，说明目前新纳入财政预算的土地有偿使用收入以土地出让收益为主。(2)土地财政收益主要由地方政府所有。以2009年为例，当年纳入财政预算的土地收入共19052.02亿元，上缴中央财政的仅占1.44%，中央政府所得土地财政收入仅为规定应上缴数量的8.47%。(3)土地出让收益在地方财政的地位明显提高。2007-2009年，地方政府所得的土地财政总收益已达地方本级财政收入的60.5%，占本级财政支出的34.2%。
四、基于生产函数模型的土地财政收益绩效评价
在构建上述模型的基础上，对表3中的数据进行对数处理，应用多元线性模型进行回归分析，分析与检验结果见表4。从模型的相关性检验结果来看，被估计参数=8，观测值个数=22，分子自由度=7，分母自由度=14，从
检验值的结果来看，该多元线性模型的拟合优度很高，说明土地财政总收益与各评价指标间的线性关系较为明显，后者对其解释力较强。从F检验值来看，对于给定的显著性水平α=0.05，查得F分布上侧分位数
](7，14)=2.76，模型的F检验值进一步说明了总体回归方程存在着显著的线性关系。但各参数的T检验值高低不一，其中收益分配变量的T检验值最高，说明地方政府留成的土地财政收益对总收益的变化十分显著，但部分参数的T检验值相对偏低，说明一些参数与土地总收益之间的线性相关程度并不高，如管理模式变量、各项投入(如工资、征地价格、土地取得成本等)，这也与一些变量不仅与因变量Y存在线性相关关系，与其他自变量也可能存在多重共线性有关。
五、几点结论
从前文政策变量的估计结果来看，收益分配制度和税收政策的参数为正，市场管理模式的参数为负，收益分配政策变量的参数最高。此外，T检验的结果表明，市场管理模式、土地税收的变化与土地财政总收益变化的相关程度较小，而收益分配变量与土地财政总收益变化的相关程度非常高。这说明：(1)土地市场管理模式与土地财政绩效表现出负相关关系，说明该项制度供给对提高土地财政总收益而言，在总体上是失败的，其主要原因在于制度供给出现明显的滞后性和长期性，政策的制定和推行总是在市场运行出现重大问题后才开始，并且往往采用的是“头痛医头”的短期行为方式，没有真正把握市场化进程的思路，加上在后期同时进行的强耕地保护政策，对市场管理模式产生一定的影响，在土地单位产出没有明显提高的条件下，政策对土地绩效没有产生正向影响；(2)收益分配制度则与土地财政收益表现出明显的正向相关关系，在进行回归分析时选取了地方政府按政策的收益提留额为基础数据，说明地方政府提留的收益额数量越大，土地收益额越高，从数据上看，当地方参与分成的收益提高1元时，土地财政总收益将提高1.1336元，这事实上正说明了在现行收益分配制度供给上，地方政府行为对土地绩效有较大影响，在与中央政府的博弈过程中，为谋求更多的利益存在着增加分成比例的激励和扩大土地供给的动力，而中央政府有可能会为提高土地产出不得不牺牲自己的收益份额；(3)税收政策变量的参数估计结果显示，土地税收作为一种具有固定性、强制性的财政收入，其变化对土地财政总收益的变化影响是正向相关的，同时作为一种宏观政策的调控手段对土地市场的稳定和发展也具有一定的调节作用，但模型的检验结果显示，这种正向相关性目前并不明显，土地税收作为重要收益来源和调控手段的作用并未完全显现。
上述4个非政策变量中，人均工资与土地财政总收益为负相关关系，增量和存量的土地取得开发成本、耕地面积的减少额与土地财政总收益之间均为正向关系，其中耕地减少额的参数估计的T检验值相对较大，其他的T检验值均较小，说明前者与土地财政总收益的线性拟合度相对较高，两者的相关性较为显著。具体分析如下：(1)劳动投入与产出之间表现出一定的负相关性，一方面是由于机关工作人员的工资增长远远低于土地财政总收益的增长，另一方面更说明在现行的财政制度下，机关从业人员工资直接由财政拨款，与其劳动成果没有直接关系，进一步表明了政府内部管理本身存在的低效率问题；(2)征地价格反映了城市用地扩张所需的新增土地成本，征地价格越高，增量土地的取得成本越大，土地产品的价格随之上涨，因此土地总收益与征地价格表现为正相关。但是模型估计及检验结果表明，在现有征地制度背景下，政府垄断了农地的非农转用，其征地价格过低，对土地总产出而言其所占份额很小，两者相关程度并不明显；(3)土地拆迁费用与征地价格相类似，是土地重新取得的成本，也是开发过程重要的投入成本，同样与土地总产出成正相关关系，但其线性相关的显著性较低，这是因为在财政分权背景下，财政收支两条线的制度安排削弱了土地开发成本与土地产出间的关系，加上土地财政收益长期以来一直未纳入财政预算，也没有做到专款专用，人为地割裂了土地投入和产出间的联系；(4)耕地面积的年减少额与土地总产出为较为明显的正相关关系，说明了土地财政总收益的增加是以耕地面积的减少为代价的，模型估计结果显示，耕地面积每减少1千公顷，土地总收益将增加1858.28万元，但是根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源统计年鉴》提供的数据和全国土地现状调查的结果显示，很多年份的耕地减少速度高于土地出让面积增加的速度，以2003-2009年为例，历年耕地减少额累计达4214.1千公顷，土地出让总面积累计1395.4千公顷，而其中新增的出让土地面积仅为581.7公顷，以减少耕地换取土地产出的增加，其结果往往是得不偿失的。
感谢匿名审稿人的宝贵意见，文责自负。
注释：
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