对于我国社会福利制度改革的思考，本文主要内容关键词为：社会福利论文,制度改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的社会福利制度是建立在传统的计划经济体制的基础之上的，随着我国改革的深入，它已经不能适应我国社会发展的需要，另一方面，人口老龄化，经济全球化和现代化也对我国社会福利制度提出了新的要求。本文的目的，就是在对我国传统的社会福利制度进行理论剖析的基础上，对其改革提出自己的建议。
一、概念的界定
福利按照英国社会学家Robert Pinker的定义，指的是“个人的福祉”和相对个人福利的满足。这些需要有集体和个人的层面，包括基本的物品与服务，比如食物、收入、医疗保健和住房。满足这些需要有两种方式：一是通过工作以个人的自助来实现；二是通过法定的或非法定的福利这种集体的努力来实现。
关于社会福利，直到现在还没有一个公认的准确的定义。根据人们对它的不同理解，有广义的社会福利和狭义的社会福利之分；狭义的社会福利指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的服务，对象是“弱势群体”。这种服务在社会生活中是补缺性的，所涉及的项目是传统的内容。广义的社会福利制度强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用。一般的社会保障或收入保障服务，包括社会保险和社会救助；二是医疗服务；三是教育；四是住房；五是社会工作服务和个人的社会服务。除了上述的社会服务外，政府还通过税收影响社会福利状态，如对有儿童的家庭和残疾人提供税收减免以促进有关群体的福利。即广义的社会福利制度是指国家和社会为实现社会福利状态所作的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的社会保障制度。
我国的社会福利的内涵是狭义的，通常与生活救济相提并论，特别是指与支持有特殊困难的群体有关的工作和服务。在我国，社会福利实质上由三部分组成：一是劳动部门对职工提供的福利津贴，福利设施；二是社会福利生产，其目的是为了保护残疾人的生活和就业问题；三是社会福利事业，如敬老院，孤儿院，精神病院等。它与社会保险、社会救济与社会优抚一起构成了我国广义的社会保障制度的内容。
有鉴于此，本文中的社会福利制度的内涵是补缺性的，指国家和社会为增进与完善成员尤其是困难者的社会生活而实施的一项社会制度，旨在通过提供资金和服务，保证社会成员一定生活水平并尽可能提高他们的生活质量。
二、我国传统的社会福利制度的制度性缺陷
我国传统的社会福利制度是在计划经济时代形成的以城镇职工为核心的一套相互分割，封闭运行的福利制度，其间虽然经过了修补和变动，但是它的根基却丝毫未动，已经成为我国经济体制改革的桎梏。从理论上概括地讲，其制度性缺陷主要有：
1.制度安排的非公平性，它的覆盖面非常狭窄。换句话说，生活在社会保护下的人很少。我国传统的社会福利是以城乡分割造成的城乡差异为前提的。二元经济结构在社会福利制度中的差别非常明显：在城镇是以高就业为基础，职工可以享受劳动保险、公费医疗以及其它社会福利；而在农村则以国家救济和群众互助结合为主体，即个人困难有集体，集体困难靠国家。以1990年统计为例，全国有5.67亿劳动者，享受社会福利的只有1.67亿人，占全体劳动者的29.5％；在这1.67亿人中，城市职工占1.6亿，农民享受养老退休金，五保户和定期救济抚恤的人数只有811万人，仅占农村劳动力的0.9％。即使在我国先进的社会福利制度改革中，它的服务对象仍主要是城镇居民，农民还是“二等公民”，无权享受社会福利。在城镇，干部与职工之间，国有企事业单位职工与非国有企事业单位职工之间乃至同一所有制类型之间，也存在非公平的福利待遇。
2.社会福利与职业福利相混淆，导致政府与企业角色错位。职业福利主要来自于企业或者是就业的雇主，福利可以是现金或服务。它是以提高本单位的工作效率或竞争力为出发点，采取各种各样的以激励为主的措施，借以调动雇员的工作积极性，使得机构或者公司的目标得以实现。社会福利则以全社会的利益为出发点，为了达到稳定社会和控制社会的目的，采取的某种程度的分配调节和社会公平措施。由于传统的社会福利制度以职业福利为主体，企事业花费了大量的人力、物力、财力来举办各种社会福利事业，其结果必然使生产经营受到严重影响，政府企业角色不分。这种政府办企业，企业办社会的角色错位问题成了计划经济时代的“中国病”，迄今仍是国企改革的主要障碍之一。
3.制度结构的板块性。我国传统的社会福利制度是与计划经济相适应建立和发展起来的，它大体有三部分构成：即国家办福利，主管社会上的三无对象和优抚对象的社会福利；单位或企业的职业福利和家庭的福利保障。三者之间既缺乏协调性，又缺乏稳定性。在这种板块式的福利保障结构和福利体系中国家财政负担的费用只是很小的一部分，单位负担的却是很大部分（城市居民）。这种格局不仅导致了经费来源单一，福利设施低下，而且养成了城镇居民的畸形福利观念，进而是居民与企业之间形成了奇特的人身依附关系。
4.资金严重短缺，供需矛盾突出。传统的社会福利制度以“低工资、高就业、高福利”为特征的，社会福利的供给是长期项目。但是，政府每年用在福利方面的支出一直控制在总支出的2％以内；企业效益不良对社会福利缺乏有效的支持，社会筹资渠道还未真正的开辟，导致福利资金严重短缺，福利供需矛盾突出。以残疾人福利为例，全国约有6000万残疾人，其中有一定劳动能力的人大约2000万，而通过各种形式就业的不到15％；有精神病人300万人，而民政部门举办的各类精神病福利院的病床不到3万张；城镇新增贫困人口中有相当一部分是退休职工，能够满足老年人需要的社会服务更是不足。随着我国向老龄化社会的迈进，经济体制改革带来的失业人口的增加，将会使这一矛盾更加突出。
5.管理上的缺陷，没有统一的管理部门。民政、卫生、人事、劳动、工会、组织部门等各管一块，还涉及财政、税务、银行等部门，业务之间相互重叠或冲突，政策的连续性和稳定性差，部门之间相互扯皮，制订的标准五花八门，有的甚至相互矛盾，使执行者无所适从。因此，我国迫切需要建立一个综合管理社会福利的机构，协调有关部门工作；同时，要建立一个相对独立的社会福利事业机构负责福利基金的筹集、支付和管理。
6.社会化程度上的缺陷。传统的社会福利制度，过于强调国家和企业的责任，过分重视利用政府福利资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够；过分强调资金的给付，忽视社会福利服务的提供，因此难以应付广大的社会福利需求。同时，它的服务对象也没有实现社会化，应由传统的“三无”对象（无依无靠、无工作能力、无生活来源）和国企职工向广大的居民扩展；服务的品种单一，不能满足多样化的需要。
三、20世纪末主要国家的社会福利制度改革
上个世纪末期，社会福利制度的改革被推向了高潮，几乎每一个国家都参与了这场改革。这次改革的主要目的是为了弱化意识形态和政治压力的影响，寻求更合理，更适合国际化社会发展需要的社会福利模式。
（一）90年代末西方主要国家社会福利制度改革的特征
二战以后西方国家的社会福利模式，是以抗衡社会主义为前提，其特点是社会福利项目的制度化，政府不是人们寻求帮助的最后一道防线，而是确保人们的福利需求得到基本的满足，社会福利供给在政府支出中的比重非常高。随着社会的发展，许多国家逐渐出现了“高税收，高赤字，高福利”的福利病。从90年代开始，欧洲的许多国家都进行了社会福利制度的改革。改革的特征可归纳为以下几点：
1、市场经济的比重越来越大。战后在欧洲国家社会福利模式中，国有经济因素比重逐年增长，与以竞争为规律的资本主义经济发展产生了较多的冲突，出现了以失去效率求取公平的失控情况。改革在福利领域中强化市场经济因素来维持平衡。
2、新一代的价值观念对国家福利理论的批判。新一代的价值理论是以个人主义和自由主义为基础的，这就对传统的国有化程度较高，形式单一且具有一定强制性的社会福利模式提出了挑战。改革使社会福利由单一的国家福利向多元化的方向转变，社会福利也从重视阶层利益向重视个人利益发展。
3、由中央集权福利走向社区福利。追求公正的公民权利的运动主体是社区的市民，他们活动的基地是社区，社区作为一种新的组织形式获得了极大发展。社区福利作为一种新兴的福利模式应运而生，起到主导作用。中央集权使得国家提供福利的模式开始弱化，国家福利的权威性开始削弱。
（二）日本的社会福利制度改革
日本的社会福利制度是建立在二战后，以扶贫救贫为中心的。战后50年，尽管日本国内发生了翻天覆地的变化，社会保障体系得到发展和充实，但社会福利制度的宗旨和政策并没有改变。90年代，随着日本经济增长的减慢，人口老龄化和婴儿出生率的降低，日本国民对国家福利提出了多样化的要求。1998年，日本开始了“社会福利基础结构改革”，改革的理念和方向是“帮助个人自立”，“尊重个人需求”，“提高服务效率”。改革的趋向特征是：
1、社会福利由以家庭为单位转向以个人为单位，重视个人的自我决定权。
2、强化市场经济在福利领域中的调节作用，在即将实行的护理保险和志愿者活动有偿化、法人化制度中，都重点突出了市场经济的调节作用。
四、我国社会福利制度改革所应遵循的原则
改革开放20多年来，我国的社会福利制度虽然也经历了一些变化，但到现在为止，传统的观念还未剔除，改革的政策还未定型，社会化的程度仍然不够，其他配套改革也跟不上，经济的改革和发展迫切要求改变这一状况。
纵观我国传统的社会福利制度的制度性缺陷，借鉴欧洲国家和日本的改革经验，在我国的福利制度改革中，必须遵守如下原则：
第一、公平性原则。社会福利的目标是追求社会进步和社会公平，其目的就是通过再分配和提供服务，满足市场和家庭无法提供的需要，它不应该只提供给其中的一部分人。这里，我们强调的是机会公平，即以无偿，低偿或有偿的形式，面向对社会福利需求的所有人提供公平的享受社会福利的机会，而不是绝对意义上的平均。当然，公平性原则也并不排斥对象的群体化，即针对不同的群体要提供不同的服务，如老年人、妇女、儿童、残疾人等对社会福利都有自己的要求，社会福利应对不同的群体制订不同的政策，建立相应的福利设施，提供专门的服务。但是所有公民享受社会福利的机会是均等的。
第二、社会化的原则。首先，福利的责任主体要社会化。要改变过去社会福利由国家和国企独立负担的局面，使社会各界都能参与提供社会福利，即要重视社会团体、个人、家庭尤其是社区在社会福利中的作用；其次，服务的对象要社会化，即要从传统的“三无”对象和国有单位职工向广大居民扩展；再次，筹资渠道多元化。除了政府拨款外，还可以通过社会捐助，慈善恩济，福利彩票等方式筹集资金；最后，福利设施的社会化，对所有群体开放。
第三，适度地引入市场经济的原则。尽管社会福利的特殊性质决定了它不可能完全走市场化的道路，但是社会福利不等于社会救济，而且，市场化的运行机制是其他国家的福利制度改革的方向，市场化和盈利化并不是对立的，在一定的尺度和制约下，还可以相得益彰。它不仅可以刺激社会福利质和量的发展，同时还可以调节公平原则下事实上的不平等。引入市场机制，还可以促进社会福利的多样化服务满足不同人的不同要求，提高社会福利组织和团体的服务效率，增进社会福利的内在活力，发挥最佳的经济效益和社会效益。
第四、与经济发展相适应原则，即社会福利的项目设置和社会福利的给付水平必须同我国的经济发展水平相适应。我们不能不顾自己的国情。把社会福利理想化，对其进行盲目的扩张。而且，社会福利项目和水平一经设定，就具有刚性和相对稳定性，因此，设定的不好，还可能引起人们对该制度的过分依赖，造成国家财政的巨大开支从而牺牲了社会效率，阻碍我国经济的发展。因经，必须确定合理的受益率水平。
第五、坚持社会福利制度中权利和义务相一致的原则。社会福利只有尽了义务，才能享受相应的权利，这就要科学的界定社会福利权利主体所应承担的义务的量化标准，增加社会公众对他人的道义感；巩固家庭的保障功能，努力消除非合理因素对家庭保障功能的冲击，防止把家庭应尽的义务推向社会，增加社会福利应有的负担。
五、对我国社会福利制度改革的政策建议
尽管各国的社会福利制度各有差异，但当今的中国，与欧洲和日本一样同样面临着人口老龄化和经济全球化的国际背景：同样面临着公平与竞争的尺度，在社会福利制度的改革的措施上，具有很多共通之处和相互借鉴的基础。立足于我国的国情，根据我国社会福利制度所遵循的原则，我国政府可以采取以下的政策：
1、重视社会福利立法，推进社会福利的制度化建设。社会福利走向制度化，是社会文明发展进步的一个重要标志；通过相应的法律来规范福利的供给与需求，则是福利事业制度化的基本要求。然而，目前我国的社会福利立法不仅短缺，即使已有的法规或政策也存在着规范不到位和概念、管理及运行机制模糊的缺陷。因此，在对传统的社会福利制度进行改革的同时，应当对已有的法律、法规、政策进行修订甚至改造，同时制订新的社会福利法，使社会福利法律系统化、专门化，这也是中国社会福利真正走向制度化、社会化和健康发展的基本条件。
2、加强政府的政策引导。一方面，要积极鼓励，支持帮助介于政府与居民之间非赢利性的社会中介组织和社会服务机构的生产与发育；另一方面，对于社会力量投资兴办的社会福利机构，在强调和确保其福利性和公益性的前提下，应允许其引入产业化的经营机制，做到自主经营，自负盈亏，使投资者获取相应的经营利益，以鼓励和引导人们参与公益事业。要采取切实有效的政策，鼓励社会力量和个人捐赠，赞助和参与社会福利事业，充分调动和利用各种社会福利资源；改变过去社会福利机构政府直接办、直接管理的情况。引导社会福利社会办；政府应致力于制订相关的法律法规政策，营造社会福利机构发展的环境。
3、增加政府的财政投入。我国对社会福利支出的比重只占财政总支出的1.54％（1997年），远远低于发达国家的20％—30％的比重（美：28.82％），这也决定了我国社会福利的低水平。因此要加大财政投入，一方面，对福利投入存量的结构进行调整，即让企业或事业单位内部原有的福利投入，通过税收或转移支付形式，部分地转化为社会化福利资金的来源；二是让国家财政对社会福利的投入随经济的增长而增长，让全民都能享受经济增长的成果。
4、充分发挥社区作用。首先，要发挥社区组织在社会福利工作中的作用，特别是在筹措资金，组织社会福利资源，安排社会福利项目，实施社会福利政策等方面的积极作用；其次，要发挥社区组织在社会福利社会化中的桥梁作用；最后，发挥社区开展福利服务的优势。通过开展社区服务，为家庭提供多形式，全方位的支援和服务。