中国古代帝王顾问制度，本文主要内容关键词为：中国古代论文,帝王论文,顾问论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K23 文献标识码：A 文章编号：1002－6320（2009）01－0021－11
在中国古代君主专制体制下，帝王拥有至高无上的权力，但并不意味着帝王一个人治理国家。中国古代除了少数刚愎自用的帝王之外，多数帝王都能够选拔有才学之士辅佐自己治理国家，在自己周围设置顾问官吏和顾问机构，采取多种形式咨询顾问的意见，充分发挥顾问的参谋作用，制约和监督行政权力的滥用，减少了政治的动乱和不稳定，促进了帝王决策的科学化和民主化，推动了君主专制下国家机器的正常运转，有利于社会的和谐和可持续发展。然而，学术界很少有人对中国古代帝王顾问制度进行专门研究①，本文试图从中国古代帝王顾问的沿革、特征、形式和功能四个方面探讨中国古代帝王顾问制度，以期正确认识中国古代帝王顾问制度的功能和作用，为建设具有中国特色的顾问制度提供有益的借鉴。
一、中国古代帝王顾问的沿革
中国古代帝王顾问官员和机构在不同的朝代有不同的名称，并逐渐由兼职走向专职，由不固定的机构到固定的机构，由参与决策的帝王侍从逐渐外化为行政中枢机构的重臣，最终实现了行政中枢的顾问化。顾问人员和机构就围绕着专制君权这个核心，由内而外不断地分割转移，加强行政权力的制约与监督，既使皇权通达，又防止大权旁落，从而促进了专制君主体制下行政权的正常运作。
秦汉确立君主专制主义中央集权制度，帝王在宫廷办事机构中设置一批顾问官吏，主要有太中大夫、中大夫、谏大夫、光禄大夫等诸大夫，有侍中、中常侍、散骑常侍等诸常侍，还有议郎、给事中和博士等，“以言语为职，谏诤为官”，史称“言谏官”，又称为“议臣”，主要职能是“顾问应对”，为帝王提供咨询服务。《后汉书·百官志二·光禄勋》说：“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏令所使。”诸大夫皆属九卿之一的光禄勋，是帝王的高级顾问，《文献通考》卷64《职官十八》说，光禄大夫“银章青绶，掌议论，属光禄勋，门外特施，行马以旌别之，无常事，唯顾问应对，诏命所使，无员”。博士设在九卿之一的太常卿，司马彪《续汉书·百官志》注说，博士“国有疑事，掌承问对”，“有大事则与中二千石会议”，就是可以参加行政决策会议。议郎又称郎官，据《汉官解诂》说，“（议郎）不属署，不直事，国有大政、大狱、大礼则与二千石、博士会议”，这就是说可以参加决策会议，讨论决策方案。侍中、散骑常侍、中常侍等侍从天子，出入禁中，“赞导众事，顾问应对”[1](志第26《百官志三》)，属九卿之一的少府。王先谦《后汉书集解》引蔡质《汉仪》说，侍中、常伯“仰占俯视，切问近对，喻旨公卿”。给事中是秦朝所设，为加官，主要加在大夫、博士、议郎之上，“掌顾问应对，位次中常侍”[2](卷19上《百官公卿表第七上》)。
秦汉时期，这些顾问官员，为“加官”，无员，无机构，无常事，可以出入禁中，是帝王的秘书和参谋，不是正式的职事官。主要职能为“顾问应对”和审议帝王的重大决策。而到了魏晋南北朝时期，帝王顾问官吏逐渐定员、定职，隶属某一行政部门，由宫廷内向宫廷外转化，成隶属某行政部门的职事官，其职能由“顾问应对”的咨询功能，逐渐向“拾遗补阙”的“言谏”功能转化，成为宰相之下制约皇权的官职。例如晋就把汉代的侍中寺改为门下省，侍中就是其长官，设给事黄门侍郎、散骑侍郎、给事中等官职，掌“侍从傧相，尽规献纳，纠正违失”，显然把汉代的顾问官吏部门化了，成为专职的封驳谏诤的职事官。《魏书》卷113《官氏志》说：“又置内侍长四人，主顾问，拾遗应对，若今之侍中、散骑常侍也。”《宋书》卷39志第29《百官志上》说：“侍中，四人。掌奏事，直侍左右，应对献替。”到隋唐时期侍中就是门下省的长官，其职能是侍奉内廷，以备帝王顾问，位列宰相，成了正式的最高行政长官，而散骑常侍、谏议大夫和给事中也成了中书省和门下省的重要职事官员，以言谏为职能。《新唐书》卷49《百官志二》说：“左散骑常侍二人，正三品下。掌规讽过失，侍从顾问。”在汉代“常侍”类顾问官吏向“言谏”官转变的同时，“大夫”类顾问官也向两种途径发展：一是谏议大夫仍沿谏官发展，“侍从赞相，规谏讽喻”；二是光禄大夫、太中大夫向散官转化，成为名誉兼职。宋朝设置谏院，以给事中为长官，明清设六科给事中，都以言谏为职，是正式行政机构中的要员。这一方面说明秦汉时期的帝王顾问官吏，经过魏晋南北朝发展到隋唐，逐渐由帝王私人顾问发展为中枢要员；另一方面帝王顾问发展为中枢要员，也完善了中央政治管理体制，强化了行政权力的制约与监督机制，包括对帝王的权力和中枢权力的制衡。
秦汉时期在帝王周围设置大夫、常侍、给事中等固定的顾问官吏之外，帝王还征召有临时的、不固定的顾问群体，有的为官吏，有的是白身，不限身份，只论才能，随时待命，以备帝王咨询顾问，这就是“待诏”，又称“待制”。正如《后汉书·丁鸿传》引李贤注所说：“诸待诏者，皆居以待命。”汉代的待诏名目繁多，举凡经生、文士、书奕、相工、医师、方术之土等，都是帝王诏见的对象，大多是以才能技艺召为待诏的，应劭在《风俗通义》中说：“诸以材技征召，未有正官，故曰待诏。”实际上待诏也有正式官职，公孙弘就是对策任命为博士后“待诏金马门”的。待诏的地点有丞相府、太仆寺、玉堂殿（黄门）、公车、金马门、宦者署等，或在宫廷内，或在宫廷附近，离帝王比较近，便于帝王诏见。其中以文词待诏，也就是文士待诏的居多，汉武帝时司马相如、东方朔、枚皋等皆以语言文学被顾问，听候宣旨，应制做赋。
魏晋南北朝时期，继承了汉代的文人学士待诏，设置官员学士待诏，“学士亦具有某种备顾问的性质”[3]，南朝宋、齐的总明观，梁的上林馆寿光殿、秘书监，陈的嘉德殿、宣明殿，北朝齐的文林馆，北周的麟德殿、露门等都设有学士，掌典礼、编纂、撰述、修史之事，从官员中选拔文人学者兼任学士，学士都以自己的某种官职，“待诏”某一地方，或观或馆或殿等，有待诏总明观、待诏文德省等，与秦汉待诏类似，等待帝王的顾问咨询。但是南北朝的学士待诏，待诏地点固定在宫廷内的馆殿等地方，待诏的官阶也比秦汉高，例如《梁书·丘迟传》载，梁武帝时，丘迟由中书侍郎待诏文德殿，中书侍郎在《隋书·百官志》中为九班，待诏时已官高位隆。
隋唐时期的“待诏”又称“待制”，是等待皇帝诏命供奉内廷的人，或轮番值日以备顾问咨询。待诏的对象除了崇文馆学士、集贤学士、弘文馆学士之外，还扩大到了不同职位和级别的官吏和文人学士。唐代待诏或待制的地点主要有弘文馆、集贤院、翰林院，也有武德殿、明德门和延英殿，还有正衙随仗的，“而翰林院者，待诏之所也”[4](卷54)，职能是备帝王顾问咨询，也常召以草制书。唐玄宗时召见张说、陆坚、张九龄等到禁中，谓之翰林待诏，后改为翰林供奉，再改为翰林学士，设置学士院，掌内廷制诏[5]。随着学士院翰林学士作为帝王高级顾问官和机构的出现，待诏或待制就失去了帝王顾问官的职能，逐渐继承了汉代的技艺待诏，成为正式的职官名称。在东汉时，就有太史待诏37人，灵台待诏41人；唐代的集贤书院就设有“待制官”，《旧唐书·职官二》本注说“古之待诏金马门是也”；宋代也有待制官，凡龙图阁、天章阁、宝文阁等阁均设待制官；明代翰林院有待诏6人；清代翰林院有待诏厅待诏，都是备帝王顾问，但不参与帝王决策。而待诏学士参与帝王决策的职能被学士院的翰林学士取代了。
唐代在南北朝学士待诏的基础上，在弘文馆、崇文馆、集贤院和翰林院设置学士，《文献通考》卷54《职官考八》说：“学士之职，本以文学言语备顾问，出入侍从，因得参谋议，纳谏诤，其礼尤宠。”“侍从”、“备顾问”就是在帝王身边，为其提供咨询服务；“参谋议”就是为帝王出谋划策，提供决策方案；“纳谏诤”就是拾遗补阙，为帝王决策纠偏补正。唐太宗设置弘文馆以房玄龄等名儒18人为学士，号称“十八学士”，引入宫廷，轮流召见，参帷幄，论文史。武则天引文学之士元万顷、范履冰等，名为撰写著作，实际“朝廷奏议及百司表疏，时密令参决，以分宰相之权，时人谓之北门学士”[6](卷302“高宗上元二年”条)。唐玄宗从待诏之所翰林院中分置翰林学士院，设翰林学士，为帝王参谋顾问，起草内制，“别敕承旨，或秘受顾问”，是帝王的私人秘书性质，人数不固定，也不在国家编制，由帝王在官员中随意指派兼任，其品秩也不限高低，仍按原来任职官品，亦无官署，所谓学士院只是备其轮流值班、值宿的地方，以等待帝王随时宣召。而翰林院仍旧是内廷帝王供奉机构，设有翰林供奉或翰林待诏、翰林图画等。
唐代确立了三省六部的行政体制，秦汉魏晋的诸大夫、常侍、给事中等顾问官吏已由内廷帝王的侍从顾问外化为具有审议性质的行政职能部门的官吏，南北朝的馆殿待诏学士在此也发扬光大，诸馆学士成为帝王的高级顾问官，而学士院和翰林学士的设置，更是继承了前代顾问官吏诸优点，使顾问官吏有了一个机构名称，但又不是一个行政机构，只是一个值班和值宿的地方，实际就是有了一个固定的办公地方，而翰林学士仍具有待诏性质，仅等待帝王召见咨询，帮助帝王处理章奏和撰写诏旨，分割了行政中枢——中书、门下的权力。这对以后历代王朝顾问官吏及机构设置产生了较大的影响。
宋代的翰林院在唐代基础上又有所发展，翰林学士院设在宫禁内，作为草诏、顾问之官的供职机构，“侍从以备顾问，有献纳则请对”[7](志第115《职官志二·翰林学士院》)，其组织机构严整，成为内廷的正式职官机构，设有承旨、学士、直院、权直等，还有翰林侍读学士、侍讲学士、崇政殿说书等，翰林学士的品级也有所提高，为正三品，升任宰执也更为直接和迅速，但翰林学士与皇帝的关系不如唐代那样密切，学士在政治中的作用也受到制度的规范和限制。而翰林院作为各种技艺之士的待诏之所，设在皇城之外，分为书艺、图画、天文、医药诸局。
宋代帝王非常重视馆阁学士和殿大学士的顾问咨询作用。宋代有弘文馆、史馆、集贤院三馆，另置秘阁，还相继建立了龙图阁、天章阁、宝文阁、显谟阁等，共同构成了馆阁体系，设置学士，是国家图书文献管理机构，以藏书为主兼有学术和培养文学才俊的职能，《群书考索后集》卷10说：“高以备顾问，其次与议论，典校雠。”“备顾问”和“与议论”就是帝王的顾问咨询官。“宋朝殿学士有观文殿大学士、学士，资政殿大学士、学士，端明殿学士。殿学士资望极峻，无吏守，无典掌，唯出入侍从，备顾问而已。”[4](卷54)《宋史》卷302《贾黯传》载，“请如太宗故事，召侍阁之臣，以备顾问”。《宋史》卷306《张去华传》说，端明殿学士“切近之职，实当顾问”。
辽、夏、金、元是少数民族政权，翰林机构的名称各异，功能也与唐宋有异，但都是中央政府的正式组成部分。辽把国史院隶属翰林院，首开翰林与国史合二为一先河，体制与唐旧翰林同，多以侍奉君主。而夏和金建立的翰林学士院与宋相近，学士院兼有草词顾问与编修书籍的双重职能。元代称翰林国史院，职能是修撰国史，完成了翰林院、学士院与国史院的合一。明朝前期翰林院与唐、宋的学士院职能相同，撰写诏书、批答章奏、议论朝政，“以考议制度，详正文字，备天子顾问”[8](志第49《职官志二》)，充当帝王左辅右弼，后期转向重文词、远政治道路，逐渐成为外朝官署，而内阁取代了翰林院的草诏、批答的顾问权力，成为撰写史书、起草一般文书的普通文秘机构。清朝的翰林院设掌院学士、侍读学士、侍讲学士、修撰、编写、检讨、庶吉士等，主要职能是编书修史，“备天子顾问”，撰拟册表祭文，为皇帝解经讲史，属文人闲职。
明朝朱元璋废除丞相之后，把中书省之权分归六部，六部成为行政中枢。又从翰林院等文翰机构中选调个别官员（也有个别六部大臣）加以殿阁大学士衔，“入值文渊阁”，文渊阁是皇帝的图书馆，设在宫廷之内，在皇帝的身边，便于顾问咨询。朱棣继位之后，在洪武殿阁大学士和翰林学士制度的基础上，设置内阁，入值文渊阁学士就称为内阁大学士。内阁大学士都是从翰林院中翰林学士、侍读学士、侍讲学士中由帝王临时差遣的，虽然也有六部侍郎、尚书为大学士者，但仍以侍郎、尚书为本官，内阁大学士为兼职，而且品秩限制在正五品这一阶衔上，内阁大学士无定员，只是在内阁值班，而内阁也不是行政中枢的正式机构，大学士仍然具有翰林学士院中翰林学士的“待诏”性质，与帝王“商机务，承顾问”[9](卷2《内阁亲擢》)，“只备顾问”，“鲜所参决”[8](志第49《职官志一》)。所以明人王世贞说：“内阁，故翰林学士之任也。”[10](P833)《明史》卷231《钱一本列传》说：“内阁代言拟旨，本顾问之遗，遇有章奏，阁臣宜各拟一旨。”但内阁大学士仍留有“相权”的痕迹，由“以备顾问”而“参与机务”，从而实现了顾问官吏宰相化、宰相顾问化、行政中枢与顾问官吏合而为一，制约六部行政权。《明史》卷168《陈循列传》说，陈循在宣德初由侍讲“受命直南宫，日承顾问”，升侍讲学士，兼经筵官，进翰林院学士，“入文渊阁典机务”。《明史》卷209《杨继盛列传》也说：“高皇帝罢丞相，设立殿阁之臣，备顾问视制草而已，嵩乃俨然以丞相自居。”
清朝内阁仍是全国行政中枢，设大学士、侍讲学士等官，协助皇帝处理奏章，办理日常行政事务，相当于宰相制下的行政中枢机关，但不能向六部发号施令，内阁大学士已没有相权痕迹，而处理军国机要之权被军机处侵夺，而且大学士的品秩也由明朝的正五品上升到正二品、正一品，成为文臣的最高尊称而已。内阁帝王顾问咨询的职能被削弱，“章疏票拟主之内阁；军国机要，主之议政处”[11](卷22)，就是说清初军国要事由议政王大臣会议决定。凡以“廷寄”发出的谕旨，不发内阁传抄，由军机处加封后直接交兵部捷报传出。《清史稿·大学士年表》说：“清大学士沿明旧名，例称政府，实则清初有议政处以掣其柄，雍正以后，承旨寄信有军机处，内阁宰辅名存而已。”内阁票拟、起草诏旨相当于宰相制下中枢机构的“外制”，而军机处相当于翰林学士起草诏书的“内制”。
康熙在乾清宫设置的南书房就是帝王的顾问机构，他从翰林内选择官吏到南书房值班，主要是限制议政王大臣会议的决策权力。清人震钧在《天咫偶闻》中说南书房“或代拟谕旨，或咨询庶政，或访问民隐”。“是时南书房最为亲近之地，如唐翰林学士掌内制”[12](卷1)，显然南书房分割了内阁和翰林院的参谋顾问职能，削弱了议政王大臣的权力。到雍正时，在隆宗门内设置“军机处”，设军机大臣和军机章京等官，为内廷差使，不是正式衙门，没有衙署，只有“值庐”。《清史稿·职官一》说：“掌军国大政，以赞机务，日常侍直，应对献替。”龚自珍《干禄新书序》说：“军机处之职，有军事则佐上运筹决胜，无事则备顾问祖宗掌故，以出内命者也。”说明军机大臣在宫廷内军机处值班，随时听候帝王召见，备帝王顾问咨询，撰拟谕旨和处理奏折。军机处与内阁互相制衡，提高了行政办事效率和质量。
二、中国古代帝王顾问的基本特征
中国古代帝王顾问制度在历史沿革的过程中，形成了自己的基本特征，主要表现在以下两个方面。
（一）中国古代帝王顾问为兼职，临时差遣，无定员，无办公衙署，无任期，无印信，只是在宫廷内或宫廷附近某地方待诏或轮流值班，等待帝王咨询，而不是中央一级行政管理机构，更没有宰相总领百官的行政权力，只能为帝王出谋划策，辅佐帝王处理军国政事，有利于帝王控制权力，从而独断朝政。
中国古代帝王顾问中的“言官”又称“谏官”，主要职责是议论政事，“顾问应对”，审议帝王的政策法令。秦汉时期的“言官”是帝王的侍从顾问，分别隶属内廷办事机构光禄勋的大夫、议郎，“无常事，唯诏令所使”[1](志第25《百官志二》)，光禄大夫“掌议论”，“无常事”[4](卷64)，给事中是“加官”[2](卷19上《百官公卿表》第七上)，谏议大夫“掌议论”，“无常员”[13](卷21《职官三·待中》)，可以出入宫廷为帝王顾问咨询。少府的侍中、尚书也为“加官”，加给有才华的人或帝王的近臣，称为“领尚书事”，“平尚书事”，可以侍从帝王，参与帝王决策。可见，秦汉帝王的侍从顾问官吏没有固定的办公机构，无定职，无定员，是临时差遣的“加官”。到了魏晋南北朝时期，帝王的这些顾问侍从官逐渐向职事官转变和过渡，构成了以审核为主的门下省的重要官员，出现了散骑省，又称集书省，设散骑常侍、散骑侍郎、通直散侍、给事中等官员，“掌讽议左右，从容献纳”，成为以言谏为职的专门行政机构。隋唐时期确立了中书省、门下省、尚书省三省并立的政治体制，在中书省、门下省设置了散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等以谏诤为职的“言官”，审议帝王决策，成为重要职事官。宋代设置谏官，独立行使职权，除谏正君主外，还可奏劾百官和受理章奏。明朝设置谏官，隶属吏、户、礼、兵、刑、工六部，有都给事中、左右给事中和给事中，不仅有谏君之职责，也有监察中央六部百官之责，清朝的给事中隶属都察院，实现了台谏合一，谏官审议帝王政策法令的职能削弱，而监察百官的职能大大加强。学士本来就是文人士子或在学之士，秦汉的文人学士称“待诏官”，多数没有官爵，一般在丞相府、太仆寺、玉堂殿、尚书、保宫、殿中、承明廷、公车、金马门、宦者署等宫廷附近或宫廷内的有关官署待诏。公车是公车令的官署，属卫尉，是进入宫廷的传达门户，主管接受章奏和征召人才等事务的地方，《后汉书·丁鸿传》说：“公车，署名，公车所在，因以为名，诸待诏者，皆居以待命。”金马门是“宦者署门也，门傍有铜马，故谓之曰‘金马门’”[14](卷126《滑稽列传·东方朔传》)，又是一个著书的机构。这些待诏之地离皇帝居住的宫廷较近，便于帝王召见咨询，这是其他外朝官所不能比拟的特权。魏晋南北朝时期，设置了大批的官员学士，南朝宋、齐的总明观，梁的西省、上林馆、秘书监，陈的嘉德殿、宣明殿都设有学士；北朝的北齐文林馆、北周的麟德殿、露门也设置有学士。南朝的梁还设置了待诏省，专门安置学士。这些学士都是兼职的，他们以学士名义到宫中某一观、馆、殿中待诏，称为“待诏学士”，与秦汉文人待诏类似，都有等待帝王召见咨询的任务。唐代的学士待诏，又称“待制”，是等待帝王诏命供奉内廷的人，或轮番到宫中或在宫廷附近某一官署轮番值班，以备帝王顾问咨询。除了崇文馆学士、集贤学士、翰林学士外，不同级别和职位的官吏和文人士子都可以被帝王征召或临时差遣为待诏学士或待制官。唐宋翰林学士在宫廷内的翰林学士院中轮流值班和值宿，没有品秩，没有官署，由皇帝随意在外朝职官中差遣，随时等待帝王召见咨询。“凡学士无定员，皆以他官充，下自校书郎，上及诸曹尚书，皆为之所入，与诸班绝迹，不拘本司，不系朝谒。”[15]“而所谓学士未尝有一定之品秩也”[4](卷54《职官八》)，随其官之崇卑入院者都称做学士。正如钱大昕在《廿二史考异》中所说：“既内而翰林学士、集贤、史馆诸职，亦系差遣无品秩，故常以他官。有官则有品。官有迁转，而供职如旧也。”[16](P996)这说明翰林学士是参照其他馆院体制来确定自己的地位，没有属于自己的职务系列，是帝王的机要秘书和高级顾问。明朝朱元璋废除丞相后，从翰林院中选拔品秩低而又有政务能力的近侍官设殿阁大学士，后称为内阁大学士。“入阁者，皆编、检、讲读之官，不置官署，不得专制诸司。诸司奏事，亦不得关白。”[8](志第48《职官志一》)内阁大学士是帝王从外朝职事官中临时差遣，官品还是原来的，内阁大学士只是兼职的，无配套下属机构，也无定员，在宫中殿阁值班和值宿，随时听候帝王召见咨询，出谋划策。虽然内阁大学士有“票拟”和“草制”的大权，但始终没有指挥和监管中枢六部的权力，也就是说内阁不是中央一级正式的行政机构，只是帝王的顾问咨询机构，具有唐宋翰林院的性质。
清朝的内阁仍然是行政中枢，各项制度完善，大学士定员、定制，品秩也不断升级，由明朝正五品升到正二品、正一品，下设典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、满票签处、汉票签处等办事机构，形成了一个组织庞大的辅助决策机关，机构完备，职责明确，是一切行政工作的总汇，处理日常行政事务工作，只是揣摩帝王意思即旨意起草谕旨，所票拟的只不过是官民奏闻而已，相当于宰相制度下的“外制”。而帝王的重大军国政务决策，由新的顾问机构和官吏所侵夺，相当于宰相制度下的“内制”。清初的议政王大臣会议、康熙时的南书房、雍正时的军机处都是承旨办事的新的帝王顾问机构。军机处的军机大臣和军机章京没有一个专职官，都是帝王从各个衙门官员中临时差遣的，主要由大学士、尚书、侍郎等兼任，也不加品级和俸禄，他们的编制仍在原来的衙门。军机处始终没有成为正式衙门，没有如其他政府部门那样堂皇的衙署，只有在宫中一处毫不起眼的“值庐”小平房，供军机处大臣值班和值宿用，并设有严格的警戒措施。在清代《会典》中没有军机处的设置、人员任免、职能范围、行政程序等方面的明文规定。军机处只是奉皇帝旨意办事，也没有正规的官防印信，不得以军机处的名义单独下文，只能以“军机处奉上谕”名义转达皇帝的旨意。
（二）中国古代帝王顾问官吏都是帝王钦定，不论职务、品级，也不问有无官爵，所重者才能，必择能文有学识者充任，职卑权重，出入禁中，侍从帝王，专受专对，待遇优厚，不受其他任何行政部门的干预，独立行使为帝王顾问咨询之权，便于充分发挥其功能作用，提高帝王行政决策的质量和效率。
秦汉时期的帝王顾问官吏选拔任用的都是博学多才之人，可以出入禁中，侍从帝王，为帝王出谋划策，审议帝王政策法令。谏大夫和中大夫秩比二千石，王先谦《后汉书集解》引《齐职仪》说，“皆名儒硕德为之”；侍中、散骑侍郎、中常侍等侍从天子，“顾问应对”，王先谦《后汉书集解》引蔡质《汉仪》说，“侍中、常伯，选旧儒高德，博学渊懿”。文人学士待诏官也多以技艺征召，应劭在《风俗通义》中说：“诸以材技征召，未有正官，故曰待诏。”汉代帝王顾问官吏又称“言官”，后代称为“谏官”，专职规正帝王政令的违失，拾遗补阙，议论朝政，必须具备良好的素质和优秀的品格。宋代司马光说：“凡择言事官，当以三事为先，第一不爱富贵，次则重惜名节，次则知晓治体。”[4](卷50《职官四》)言谏顾问官职卑权重，职卑就是品级比较低，一般只有六七品，有的仅为八品；权重就是权力极大，是他官所不及的。例如，唐代谏官可随宰相入阁议事，即参议朝政，这是任何官员所没有的特权；谏官还有封驳权，就是对帝王的决策有审议权，凡不合时宜的政策法令可以封还和驳正违失。而且“言谏”官奖赏优厚，如宋代文官四年一迁，武官五年一升，而台谏官则三年一升迁；明清的正七品给事中往往任地方官，一跃而成为正四品的知府。明宣宗曾说：“朝廷置给事中，所以出纳帝命，封驳章奏，朝廷阙失，军民利病，皆得言之，非他职比也。”唐宋时期的翰林学士，也选用有才学之士。崔瑕在《授萧邺翰林学士制》中说：“至于参我密命，立于内廷，即必取其器识宏深，文翰道丽；动能持正，静必居中；指温树而不言，付虚襟而无隐。此所以选翰林学士之意也。”[15]这就高度地概括了选拔翰林学士的政治、业务方面的素质要求，即特别重视胸有韬略、文学功底深厚、具有辅佐决策和承拟诏敕的能力。翰林学士大多数为进士出身，也有当代名士、名臣，主要从诸司员外郎及中书舍人、拾遗补阙、诸部郎中、起居郎等中下级官吏中选拔，品秩多在从四品以下，既有从政经历，又有文学功底和辅佐决策的能力和经验。翰林学士在宫中翰林学士院值班和值宿，随时听候帝王召唤，“或别敕承旨，或密受顾问”，处理章奏，草拟诏敕，辅助帝王决策，“大凡大诰令、大废置、丞相之密画、内外之密奏，上之所甚注意者，莫不专受专对，他人无得而参”[17](卷51)。可见，翰林学士侍从帝王辅佐决策之权是他官无所比拟的。而翰林学士不但权力极大，而且迁升也特别快，有的升为中书舍人，有的升任宰相。
明朝的内阁大学士，大都是品秩低而又有一定能力的翰林院近侍官，一般为正五品，有近80％的阁臣是由进士身份入翰林的，阁臣都有翰林院的工作经历，而翰林官日常从事起草诏敕、撰修史书、经筵侍讲等工作，培养了入阁从事“票拟”的处理政事能力。据《明史·职官志》的统计：“通计明一代宰辅一百七十余人，由翰林者十九。”形成了“非进士不入翰林，非翰林不入内阁”的定制[18](P195)，保证了内阁成员的业务素质。内阁大学士在宫中内阁值班和值宿，等待帝王召见咨询和承旨办事，特别是形成了非内阁草拟便不为诏敕制度，说明内阁有草诏特权。清朝的内阁仍有一定的帝王顾问参谋职能，但没有明代内阁权力那么大，只是帝王的军国大政机密决策的大权转移到了军机处。军机大臣主持军机处工作，由帝王亲自在亲王、大学士、六部尚书或侍郎中选任，都为兼职，一般为帝王的亲信，忠实可靠，能文能武，既熟谙部院事务，又能指挥军事，廷见帝王，承旨办事，指挥百官，权力远超过大学士。军机章京负责缮撰旨稿，由内阁和各部院保举，军机大臣考检合格，由帝王亲自决定选用，也都是兼职，条件要求严格，须“人品端方”、“年富力强”、“字画端楷”、“办事干练”、“笔下敏给”[11](卷22)，要熟悉军情政务，不用大员子弟，一般为五品、六品，原职升为正三品时，如果不能升任军机大臣，就要退出军机处。军机处设在宫廷内，是军机大臣和军机章京值班和值宿的地方，等待帝王召见，讨论军国大政，承旨办事。
三、中国古代帝王顾问的方式和途径
中国古代帝王广开顾问官吏参政的途径，采用多种方式咨询顾问官吏，主要有召对、会议、封驳、奏章、票拟、草制等，形成了召对制度、集议制度、封驳制度、上封事制度、票拟制度、草制制度。从制度上保证了充分地发挥顾问官吏参议国事、辅佐帝王的政治职能，提高了帝王决策的质量，促进了君主专制政治体制的正常有序运转。
（一）召对：又称“应对”、“候对”、“问对”、“请对”等，就是顾问官吏被帝王召见，回答帝王提出的问题，形成了一种“召对”制度。
秦汉时期的文人待诏，就是在宫廷或宫廷附近等待帝王的召对。汉代的贾捐之、苏武、翼奉等人待诏期间，就多次受到帝王的召见，“言多采用”。大夫、议郎、常侍、给事中等都是专职“顾问应对”，博士“国有疑事，掌承问对”，就是国家有政事难以处理时，帝王就召见顾问官吏，咨询解决方法。魏晋南北朝设置的官吏学士，帝王也常召见应对，《隋书·文学·王頍传》记载，“年二十二，周武帝引为露门学士，每有疑决，多頍所为”，就是说北周武帝处理疑难问题时，都召见王頍帮助解决。唐代翰林学士侍从帝王，专门负责起草诏书，帝王也常在宫廷内的各个偏殿咨询军国政事，帝王可以“朝夕召对，参议政事”[4](卷54《职官八》)，形成一种学士召对制度。唐文宗时期的王起、许康佐侍讲宫中，柳公权以精通书法入内侍从皇帝，“上每有疑义，即召学士，入便殿顾问讨论，率以为常，谓之三侍学士，恩宠异常”[19](卷15)。《唐会要》卷57“翰林院”记载，唐宣宗“大中十年，党项扰河西，上召翰林学士问边计。学士毕缄即援引古今，论列被羌之计”。宣宗从学士毕缄的建议，做出讨伐党项族叛乱的决策。李肇《唐国史补》记载：唐顺宗中风不能言，太子未立，牛美人有异志，上召学士郑絪于小殿，令草立储君，郑絪没等顺宗发布指示就在纸上写下了“立嫡以长”四字，并获准允，连立储君这样的朝廷大事都要召学士讨论决定。除了军政和内政之外，也有一般历史知识的咨询，“贞元中，集贤学士甚众，会（唐德宗）召问神策军建置之由。相府讨求，不知所出。诸学士不能对，乃访于蒋乂，征引根源，事甚详细”[19](卷15)。宋代形成一种自翰林学士至天章阁待制的侍从官转对论政制度，绍圣四年（1097）四月，臣僚上言：“文德殿视朝轮官转对，盖袭唐制，其来久矣，建隆御札曰：今后内殿起居应文班朝臣及翰林学士并依旧例转对，故祖宗以来，每遇转对，侍从之臣亦皆与焉。……臣以为侍从之臣，皆文学极选，以备顾问，公卿之材，由此途出。乞自今视朝转对，依元丰以前条例。”[20](卷486)看来，翰林学士在宋代转对指陈朝政得失似也成为制度。宋仁宗时召翰林学士等人，在殿廷皆给笔札，令即坐上对，是日翰林学士张方平退朝之后，恰遇锁院草制，即条对所问。夜半与制书俱上，帝览奏惊异，到天明又赐手札，询问诏书所不及的，方平即日复上对，仁宗览奏益异之，书“文儒”二字以赐方平[20](卷163)，方平对西夏边事、河北盐税及进行敛财省费等问题多所论建，“文儒”称号是对他最高奖赏。明朝的帝王每有军国大政疑难问题，也常召见内阁大学士面议。根据大学士李东阳在《燕对录》中的记载，自弘治十年三月以后，孝宗又于十三年、十七年、十八年共21次面召阁臣议事。除了十七年三月十六、十七、二十一、二十二日，八月二十五日、二十六日，九月初一日7次是议丧礼或奉安宗庙事外，其他14次都是面商军国事务。“所奏请无不纳”，“诸进退文武大臣，厘饬屯田、盐、马诸政，（刘）健珝赞为多”[8](卷181《刘健传》)。可见，孝宗对阁臣们的想法和建议，经过召对讨论是比较注意倾听接纳的。清朝军机处的军机大臣“常日值禁庭，以待召见”，“召见无时，或一次，或数次，军机大臣至上前，预敷席于地，赐座。凡发下各处奏折，奉朱批另有旨，即有旨暨未奉朱批折，皆捧入候旨”[21](卷3《办事军机处》)。清代帝王随时召见军机大臣，商讨军国政务，承旨办事。
（二）会议：就是参加各种会议，讨论军国大政，发表政治见解，为帝王决策提供依据，形成了集议制度。
中国古代帝王在遇到军国大政需要决策时，总是亲自或委托宰相主持召开有关官吏会议，进行集体讨论，集思广益，为决策提供依据，这就是集议制度，主要有宰相会议、部议、朝议、廷议、延英会议、百官会议、学士会议、内阁会议等集议形式，而帝王的顾问有参加各种会议、讨论军国大政的权力，有时顾问主持决策会议，为帝王决策提供方案。
秦汉时期帝王顾问就有参加各种会议讨论政事的权力。《汉官解诂》说议郎的职能是“不属署，不直事，国有大政、大狱、大礼则与二千石、博士会议”。司马彪在《续汉书·百官志》注曰，博士“国有疑事，掌承问对”，“有大事则与中二千石会议”。朱礼在《汉唐事笺》三中说：“汉置大夫专掌议论，苟其事疑似而未决，则合中朝之士杂议之。自两府大臣而下至博士、议郎，皆得申其己见，而不嫌于卑尊也。”据《汉书》卷68《霍光传》、卷73《韦玄成传》载，朝廷举行“朝议”除了丞相、御史大夫和二千石诸卿外，尚有“大夫、博士”，“博士、议郎”参加会议。汉代的待诏也有参加朝中举行的决策会议的权力，《汉书·公孙弘传》说他任博士，“待诏金马门，每朝会议，开陈其端，使人主自择”，就是参加廷议，陈述自己政治见解，供帝王选择采用。唐宋时期，“议臣”谏官安置在机要之司中书门下，专职审议帝王决策，他们有资格参加宰相会议，叫做“谏官随宰相入阁议事制度”，凡帝王决策必须经过中书门下的审议，否则便不成诏敕，这在当时已成为定制。唐人吴兢在《贞观政要》卷2《求谏》中说，贞观元年太宗诏令：自是宰相入内平章国计必使谏官随入，预闻政事。翰林学士院的翰林学士，也密参机要，不仅可以参加宰相决策会议和御前决策会议，而且还形成了召对学士会议制度，帝王通过召对学士会议，讨论和处理军国政事。明朝的内阁承旨办事，帝王把不能裁决的军国大政交给内阁大学士讨论，形成了阁议制度。帝王御殿视朝，批阅奏章，“召阁臣面决，或事关大利害，则下廷臣集议。……圣旨所予夺，亦必下内阁议而后行，绝壅蔽矫诈之弊”[8](196《夏言传》)。这说明帝王处理军国大政必须经过内阁会议或廷臣会议讨论。正统初年，英宗年幼，三杨辅政，大学士杨士奇多次领衔议政，天顺以后，尤其是嘉庆、万历年间，部权削弱，内阁更是会议中当仁不让的主角。明代的廷议制度，六部尚书、御史、给事中等参加，但内阁大学士是廷议的主体。清朝的内阁继承明朝，仍有阁议制度。《大清会典》卷2《内阁》说，内阁大学士、学士，“掌议天下之政”。清朝皇帝不能裁决的军国机要大事，交由军机处议奏，就是讨论后上奏帝王，或由军机处会同有关衙门议奏，为帝王提供方案，最后由帝王决策。
（三）奏章：就是上书言事，又称“上封事”，“进密揭”等，就是顾问官吏书面陈列为政得失，发表政治见解，为帝王决策提供依据，形成了“上封事”制度。
中国古代顾问官吏通过上奏章，反映民情社意，表达政治见解，议论朝政，为帝王决策提供依据。秦汉时期的太中大夫就有权上书为帝王建言献策。汉高祖刘邦令太中大夫陆贾总结秦亡的教训，陆贾写了12篇，“每奏一篇，高帝未尝不称善，左右呼万岁，称其书曰《新语》”[2](卷43《陆贾传》)。贾谊由博士升任太中大夫，“文帝数问以得失”，他针对当时形势，屡次上疏陈政事，后集为“陈政事疏”[2](卷48《贾谊传》)。唐宋时期的“议臣”谏官也有给帝王“上封事”的权力。唐玄宗开元二十一年（公元724年）敕：“自今以后，谏官所献封事，不限旦晚，任封状进来，所有门司，不得有停滞。如需侧门讼事，亦任随状而奏，即使令引对。”[23](卷55《谏议大夫》)说明谏官“上封事”不限时间，这是他官所没有的特权。宋朝的谏官“上封事”达到令人吃惊的程度，如神宗时，张舜民做谏官才七日，就上60封奏疏；徽宗时任伯雨作谏官半年，上疏108封。直到明清时给事中任谏官，仍能对朝政得失极力陈奏，所以顺治十年（公元1653年）的上谕说：“言官宦悉心条陈奏，直言无隐。”唐宋时期的翰林学士也经常给帝王上书言事，如白居易就曾经多次上书指陈时弊，议论国政；宪宗时李绛弹劾吐突承璀用兵无功；穆宗时，韦处厚建议用裴度，力劝皇帝不可游畋；李德裕建议驸马不可交通外官等等。明清时的内阁也有奏事权。明代的阁臣密奏制度，就是朝廷赋予阁臣的特殊权力。明仁宗特赐阁臣杨士奇、杨荣、金幼孜等“绳愆纠谬”印章，“有所建白，封识以进”[8](卷148《杨溥传》)，使其密封言事使用。沈德符说：“惟内阁独得进密揭，盖心臂近臣，非百司得比。”[24](卷7《内阁秘揭》)
（四）封驳：就是顾问官吏审议帝王决策，发表政治见解，为帝王决策纠偏补阙，形成了封驳制度。
“封”是“封还执奏”，“驳”是驳正违失。帝王的决策在传达有关部门执行之前，要经有关部门的审议，其中顾问官吏就有审议即封驳之权。汉代的侍中寺的侍中就有“省尚书事”、“平尚书事”之权，就是对帝王决策的审议。魏晋的门下省长官侍中就对帝王决策有审议权。到唐代中书省起草帝王诏令，门下省进行审议，谏官给事中对诏敕有失宜或不妥的可以封还执奏，还可以驳正违失，提出自己的正确意见，请帝王重新决策。明朝的内阁也有封驳谕旨的权力，帝王命令内阁草诏，有时诏命不当，内阁便拒绝起草。如果帝王决策不妥，内阁可以提出修正乃至反对意见。内阁封驳帝命的事例在正德以后到万历时期较多。明清时期帝王批准的内阁“票拟”的谕旨，在传达到有关部门之前，都要经过六科给事中的审议，若“未便实行”或有错误，也有权进行封驳。
（五）票拟与草制：就是顾问官吏处理章奏、草写诏书，为帝王提出军国大政的决策方案，供帝王选择采用。
“票拟”又叫票拟章奏，就是阅读百官的奏章，提出处理意见，为帝王提供决策参考；草制就是奉旨草拟帝王诏书，传达到有关部门执行。中国古代帝王顾问有“票拟”和草诏权，从而表达自己的政治见解，参与帝王决策。秦汉时期，汉武帝之前是副丞相御史府中的御史起草，《汉书》卷1《高帝纪》十一年（前196年）王先谦注引沈钦韩曰，当时“凡诏令，御史起草”，就是说起草帝王的诏令权属丞相，是行政中枢的权力。但到汉武帝以后，宫中“通章奏”的尚书，负责文书的上传下达，尚书台成为信息总汇。胡三省在《资治通鉴》卷27“黄龙元年”作注说：“汉尚书职典枢机，凡诸曹书，众事皆由之。”东汉时尚书不仅拥有上奏百官奏章之权，还有阅读和处理章奏的权力，并且起草帝王诏令，形成了非经尚书起草帝王诏令便下达无效的制度。汉代还宠用近臣、有才华的官吏职务加上侍中、给事中、常侍等顾问官之衔，协助帝王处理章奏，即所谓的“省尚书事”或“平尚书事”。隋唐时期尚书省负责受理全国各行政机关和各级行政官员上报中央的章奏，“百司所禀”[25](卷70《戴胄传》)，经门下省审查后，送中书省的中书舍人草拟批答，由门下省审议，中书省和门下省有谏议大夫、给事中等顾问官负责帝王诏令的审议，然后由尚书省执行，形成了非经中书、门下便不可成为诏敕的制度，百官可以拒绝执行，这称为外制。但唐朝的馆院学士和翰林学士在宫廷内侍从帝王，有处理重要的章奏和草写重要的诏令之权，称为“内制”。唐高宗时“北门学士”就“朝廷奏议及百司表疏，时密令参决”[23](卷64)，唐玄宗时的翰林学士也为帝王批答章奏，起草诏敕，张说、陆坚、张九龄等人在《文苑英华》中就收有他们撰写的诏书。《册府元龟》说：“答奏疏赐军号，皆翰林院主之，余则中书舍人。”宋朝仍实行这种“双轨制的外制和内制”制度。明朝的内阁大学士有“票拟”之权，又称票旨、条本、拟票等，是给朝廷批示各府部院衙门及臣僚奏章处理意见提供参考的，孙承泽在《内阁小识》中说：“凡京奏、禁中文书，必发阁臣票拟，阁票用笔纸、小贴、墨字。”皇帝根据内阁票拟的意见批示，传达到尚书诸部贯彻执行。内阁大学士还有书写诏书之权，凡朝廷下达的批示的正式公文均先由内阁阁臣草拟诏旨，“皆由内阁起草进画，以下诸司”[26](卷10《内阁》)，形成了非经内阁传宣便不成为诏敕的制度，百官可拒绝执行。清朝内阁仍有票拟章奏和草拟谕旨之权，但都是一般性的政务工作，类似于唐宋时期的外制。凡重要的大臣启奏的“票拟”和帝王密谕都由军机处办理，类似于唐宋时期的“内制”，军机大臣秉承帝王旨意，拟写呈阅，经由帝王审定后，其中需要明示天下共知的，交于内阁明发，事关机密或个别谕行的，由军机处密发，称“廷寄”或“寄信”。
四、中国古代帝王顾问的功能
中国古代帝王顾问视帝王的好恶兼有多种功能。秦汉时期的顾问官吏主要功能是“顾问应对”。《后汉书·百官志二》说：“凡大夫议郎皆掌顾问应对。”《后汉书》卷4《孝和帝纪》引《十三州志》说：“大夫（光禄、太中、中散、谏议大夫）皆掌顾问、应对、言议。”唐宋时期学士院的翰林学士，据《文献通考》卷54说：“学士之职，本以文学言语备顾问，出入侍从，因得参谋议，纳谏诤，其礼尤宠。”明朝的内阁大学士“代言拟旨，本顾问之遗”[8](卷231《钱一本列传》)，备帝王顾问，“参与机务”。清朝的南书旁，“或代拟谕旨，或咨询庶政，或访问民隐”，“如唐代翰林学士掌内制”。清朝的军机处“掌书谕旨，综军国之要，以赞上治务”[21](卷3)，“应对献替”[27](卷114《职官志》)。“顾问”是帝王召见、咨询治国之道，为帝王出谋划策；“应对”是回答帝王提出的处理军国大政的疑难问题；“参谋议”是参与帝王决策，为帝王提供决策方案；“纳谏诤”、“言议”、“献替”是议论朝政，拾遗补阙，审议帝王决策；“代言拟旨”或“代拟谕旨”就是帝王的秘书，为帝王起草诏书，代批奏章。因此，中国古代帝王顾问的功能主要表现在四个方面：一是“参谋”，就是为帝王出谋划策，提供决策方案；二是“论议”，就是审议帝王决策，驳正违失，拾遗补缺，保障决策质量；三是“服务”，就是为帝王决策提供智力和理论支持，提高帝王决策能力；四是“制衡”，就是对行政权力进行制约与监督。
（一）“参谋”：为帝王出谋划策，提供决策方案和治国方略，保障帝王决策的质量和效率
中国古代帝王在遇到军国大政需要决策时总要咨询顾问官吏的意见，顾问官吏也知无不言，主动献计献策，提供决策方案。西汉著名的太中大夫贾谊、陆贾、盖宽饶等人都为帝王提出正确的决策方案。陆贾说高祖刘邦以长治久安之策，提出了“文武并用”的治国方略，并著《新语》，总结秦亡之教训，强调以仁政治国。贾谊20多岁，由博士超迁至太中大夫，“诸法令所更定，及诸侯就国，其说皆谊发之”[2](卷48《贾谊传》)。《汉书》卷9《元帝纪》载，元帝三年（前146年）看，“珠压郡山南县反，博谋群臣。待诏贾捐之以为宜弃珠压，救民饥馑。乃罢珠压”，汉元帝正是采纳了待诏贾捐之提供的方案，做出放弃珠压郡的决策。唐代的翰林学士“亦乃密参机要，得执所见”，辅佐帝王决策。钱徽为翰林学士时，“宪宗尝独召徽，（徽）从容言他学士皆高选，宜预闻机密，广参决。帝称其长者”[25](卷168《钱徽传》)。唐代宗年间，礼部侍郎杨绾上疏条奏贡举之弊，主张停明经进士科，恢复汉代的乡举里选制度。朝臣为此开展了一场大讨论，但未达成共识，代宗征求翰林学士的意见后，最终实行孝廉与科举并行的折中方案[25](卷119《杨绾传》)。唐德宗特别重用翰林学士陆贽，“虽有宰臣，而谋猷参决，多出于贽，故当时目为内相”。明朝内阁大学士也参与帝王决策，献谋献策。宣宗时杨荣、杨士奇为大学士，“交阯数叛，屡发大军征讨，皆败没。交阯黎利遣人伪请立陈氏后。帝亦厌兵，欲许之。英国公张辅、尚书蹇义以下，皆言与之无名，徒示弱天下。帝召土奇、荣谋”。杨士奇和杨荣力言“陛下恤民命以绥荒服，不为无名。汉弃珠厓，前史以为美谈，不为示弱，许之便”，“于是弃交阯，罢兵，岁省军兴钜万”[8](卷148《杨士奇传》)。
（二）“论议”：就是审议帝王政令得失，拾遗补阙，纠偏补弊，提供治国之道，保障决策质量
中国古帝王常把决策的方案交顾问官吏审议，广泛听取意见，纠编补弊，保障决策质量。“论议朝政”也是顾问官吏的重要职责，“学士之职，本要内助天子，讲论外朝缺失”[28](卷100《论学士可令中书差除札子》)、“职号论思”[20](卷184)。唐宋时期馆阁学士，主要讨论研究朝廷典章礼仪。《旧唐书·职官志》说，弘文馆学士“凡朝廷有制度沿革，礼仪轻重得参议焉”。《麟台故事》卷3说：“有大典礼政事讲究因革，则三馆之士必令预议。”朱元璋洪武三十一年（公元1398年）正月，升翰林院修撰张信为侍读、编修戴彝为侍讲，谕之曰：“官翰林者，虽以论思为职，然既列近侍，旦夕在朕左右，凡国家政治得失，生民利害，当职无不言。”[26]西汉武帝时，中大夫主父偃提出建议：“朔方地肥饶，外阻河，蒙恬筑城以逐匈奴，内省转输戍漕，广中国，灭胡之本也。”武帝看罢主父偃的奏章，就“下公卿议”，以御史大夫公孙弘为代表的公卿大臣们“皆言不便”，认为这是“罢弊中国以奉无用之地”，而刚任中大夫的朱买臣，起而“难诎”，驳斥公孙弘等人意见，支持主父偃的建议，于是就设置了朔方郡[2](卷64上《主父偃传》)。唐德宗尝避泾原兵乱而驾幸奉天，欲在行宫贮存各地进奉的贡品，题名为琼林、大盈二库，陆贽上奏谏诤，认为战乱未平，不宜纳贡，德宗只得作罢。宪宗元和四年，天下大旱，李绛、白居易上疏请求减租，拣放后宫内人，禁止掠夺良人卖为奴婢，于是宪宗“制降天下系囚”，蠲租税，出宫人，绝进奉，禁掠卖，皆如二人之请。明朝的内阁大学士也奏议朝政，帝王也与大学士议论军国大政。英宗时李贤为内阁首辅，“凡朝廷大政令涉于军情邦计者，必经贤议而后决”[29](卷11《内阁行实·李贤》)。李贤在自己撰写的《天顺目录》中说，“上躬理政务，凡天下奏章一一亲决，有难决者必召贤商议可否，且厌左右干预”。而李贤在抑制佞幸、体恤民情、广开言路、进用贤才等方面无所不言，为英宗“献纳”良多。
（三）“服务”：为帝王决策提供智力和理论支持，提高帝王决策的能力
中国古代帝王顾问官吏为帝王提供多种服务，主要表现在为帝王侍讲，增进君主品德和学识；研讨治国之道和典章制度，为帝王提供决策提供智力支持；了解民情社意，为帝王提供决策信息服务；培养人才，为帝王治国提供人才支持。
1.侍讲、侍读和“经筵进讲”：培养帝王的品德和学识
侍讲、侍读和“经筵进讲”，是中国古代帝王教育的重要形式，一般由帝王顾问官吏入禁中在皇帝或太子面前讲授儒家经典或治国之道[30]。侍讲之名始于东汉，帝王常命儒生讲授。《历代职官表》卷23说：“侍讲之名，起于东汉。……或侍讲殿中，或侍讲禁中，或侍讲华光殿，不可殚数。然皆以他官兼领，未为员额也。”汉代入宫禁侍讲者多由低品阶官员兼任，以典司著述的议郎为多。东汉以朝臣兼领侍讲之制为三国魏及十六国政权所承袭。唐初太宗置弘文馆，精选天下文学之士虞世南等人，以本官兼学士，令更日宿直，听政之暇引入内殿讲论典礼；唐玄宗时，集贤院侍读学士、侍读直学士，皆以他官兼之。宋代，凡侍读学士、侍讲学士、侍读、侍讲及崇政殿说书，皆称“经筵官”，多由近侍之臣翰林学士担任，或侍从以上如殿阁学士方得兼任，品秩虽卑，但为儒臣之荣选。明清经筵讲学形成制度，由内阁安排，内阁学士或知或同知经筵事，翰林院学士、侍讲学士、侍读学士等担任讲官。侍讲主要为帝王讲读四书五经和历史典籍，培养帝王的学识和品德，有时也讨论为政之道，提高君主处理政事的能力。
2.著述：研究探讨治国之道，为帝王决策提供智力和理论支持
中国古代帝王顾问官吏要为帝王提供咨询，所以就要研讨治国之道，主要表现在著述上。著述是中国古代顾问官吏的职能之一。在汉代没有专门负责著述的机构和官职，皇帝临时任用某些官吏从事著述，主要是帝王顾问官吏，称为“待诏”，备帝王顾问。汉初的太中大夫陆贾就受高祖刘邦之命著《新语》一书。魏晋南北朝的学士主体是文翰学士，学士待诏在馆殿是以著述为职的，他们在经学、文献学、史学诸方面对魏晋南北朝学术的发展都做出了巨大的贡献。唐宋时期的馆阁学士仍是以著述为职，特别是翰林学士修撰史书，欧阳修曾说：“国朝之史，以宰相监修，学士修撰，又以两府之臣撰时政记，选三馆之士当升擢者乃命修起居注。”[28](卷111《论史馆修日历状》)表明国史（包括实录）是由翰林学士修撰。元朝的翰林兼国史院，明清的翰林院与国史院合二为一，凡修实录、史志等书，由阁臣任总裁，翰林学士等则具体修撰。著述是一种学术研究活动，通过学术研究，考证制度，探讨治道，顾问官吏可以提高自己的参政能力。当帝王顾问时，就能引经据典，随事献纳，更好地为帝王提供咨询服务。
3.储才：为帝王治国提供人才支持
中国古代帝王顾问官吏与机构是储备人才的地方，为帝王治国提供人才服务。据《西汉会要》卷36记载，郑宽中、张禹、周堪皆以光禄大夫领尚书事，于定国以光禄大夫平尚书事，并且可致宰相之位。汉代的待诏人员经待诏后，多被任命为郎官或给事中、太中大夫、谏大夫这一类顾问官吏，他们都是帝王的侍从顾问官吏，也可以说是继续待诏。唐宋时期的馆阁学士、待制是储才养贤之地。《文献通考》卷54《职官八》说：“按学士、待制二官始于唐，皆以处清望儒臣，俾备顾问，其初既元专职，亦无定员，宋因其制而以三馆为储才之地。”唐代的翰林学士号称内相，大多迁升宰相。宋代馆阁得人之盛超过唐代文馆，宋代文臣如晏珠、富弼、范仲淹、欧阳修、王安石、司马光、苏轼等莫不经由馆职跻身权贵，或迁除知制诰和翰林学士两制词臣，或官至两府宰执。明清的内阁大学士大多是从翰林院中翰林学士、侍读学士、侍讲学士中差遣的，形成了非翰林出身则不能入阁、不能充任大学士和协办大学士的制度。龚自珍《干禄新书序》说：“本朝宰辅必由翰林院官。卿贰及封圻大臣，由翰林者大半。”《清稗类钞》说：“翰林院为储才之地，大学士、尚书、侍郎出焉，督、抚、藩、臬出，大臣非翰林出身不得谥文，益重视之地。”清代名臣多出自翰林，如胡林翼、骆秉章、曾国藩、李鸿章等都是翰林出身。
4.“出使”：了解社情民意，为帝王提供决策信息
中国古代帝王顾问官吏作为帝王近侍或者近臣，还常临时被任命为持节使臣到地方巡视工作，了解社情民意。清朝的军机大臣还以钦差的身份到地方督察政务，处理各种重要地方事件，了解地方行政信息，并回奏帝王。汉代的巡行大使没有固定的官职，受皇帝临时差遣，其身份主要是太中大夫、光禄大夫、谒者、谏大夫、博士、侍郎，即使以他官身份出使地方巡行的，也要冠以“大夫”身份。《后汉书·周举传》说，任命周举为侍中，与侍中杜乔、守光禄大夫周栩、前青州刺史冯羡、尚书栾巴、侍御史张纲、兖州刺史刘班并守光禄大夫，为巡行大使，“分行天下”。魏晋南北朝和隋唐的巡行地方大使也是由顾问官吏侍中、散骑常侍和黄门侍郎担任。例如，晋武帝泰始二年（公元268年）正月，“遣兼侍中侯史光等持节四方，循省风俗”[31](卷3《武帝纪》)；宋文帝元嘉三年的风俗使者都“兼散骑常侍”[32](卷2《宋本纪第二文帝纪》)。这些帝王的顾问官吏，出使巡行地方，不受他官干预，便于了解真实的民情社意，为帝王决策提供信息服务。
（四）“制衡”：加强行政权力的制约与监督，保证帝王既“兼听”大臣意见，又能“独断”大政
中国古代帝王顾问官吏和机构的设置，既有制约帝王的作用，防止专权，兼听大臣意见，又有制约中枢决策权的作用，防止奸臣专擅朝政，保证帝王“独断”朝政。帝王要依靠中枢机构辅佐治理国家，中枢机构主要以宰相为首，宰相定员，是国家政治体制中法定的最高行政长官，不仅有参议决策权，更有行政执行权，指挥行政机关，总理国家行政事务。历史上常出现宰相专断朝政、帝王权力旁落现象，也出现过帝王独裁、政局紊乱的局面。于是帝王就通过侍从顾问官吏和机构来调节与中枢机构的关系。秦、西汉初年设丞相为正宰相，御史大夫为副宰相，二府互相制衡，构成了中央决策中枢，凡军国大政由丞相与百官议定，上奏皇帝取旨，御史草诏转交丞相府执行。但到了汉武帝时期，擢拔许多贤良之士兼任侍中、给事中、尚书等帝王顾问官吏，出入宫廷，参与决策，分割了以宰相为代表的中枢行政机构的决策权，加强了对以丞相为首的外朝官的制约与监督。宫中替皇帝管理书籍文墨的小官尚书取代了中枢机构御史的草拟诏书、批答奏章和出纳帝令的权力，而且权力不断扩张，外化为中枢行政机构，到东汉就成为全国的最高政务机构，与宰相三公互相制衡。《通典》卷49《职官三》说，“则丞相府乃宣行尚书所议之政令耳，而尚书非丞相之司存焉”。而随着尚书台外化为行政中枢机构，帝王又设侍中，侍从皇帝左右，顾问应对，平议尚书奏事。东汉时侍中与给事黄门侍郎组成侍中寺，出入禁中，省尚书事，就是说侍中寺的侍中监督尚书台的行政工作。东晋开始改侍中寺为门下省，侍中成为门下省的长官，凡帝王诏令在形成之前必须经过门下省审署。魏文帝又置中书监，设中书令起草帝王诏书，夺取了尚书台起草诏书之权，尚书省就只有行政执行权了。隋唐形成了尚书省、中书省、门下省三省决策体制，帝王的诏令必须经过中书省起草、门下省审议，才能由尚书省执行。形成了东汉不经尚书台起草、魏晋南北朝不经中书省起草、隋唐不经中书门下起草便不为诏敕的制度，也就是说只有经宰相商议，尚书台、中书省起草，门下审署才能成为诏敕，才能交付尚书省执行，这是对帝王决策权的一种制约。显然帝王的决策经过一定的秩序，各部门互相制约，保证了质量。但是帝王为了加强对以宰相为首的中书门下的制约，除了在中书门下设有一批侍从顾问之官吏进行审署之外，唐代帝王还不断把有才华的文人学士安置到自己身边，这就是翰林学士，负责起草诏书，称为“内制”，削弱了中枢行政机构中书舍人的“外制”权力，深谋密诏皆从内廷翰林学士发出。唐代的中书门下到德宗贞元时已成政务中心，是有指挥百官政务和兼有决策职能的机关，到了宋朝中书门下，又称中书，是设在宫廷内宰相处理政事的最高行政机构，与枢密院、三司分理民政、军政、财政，共同组成了行政中枢，而翰林学士仍掌内制，负责起草重要的帝王诏令，制约中枢机构中书宰相属官“知制诰”的“外制”。但翰林学士院的翰林学士与帝王的关系就没有唐朝密切，宋朝的帝王不断召有才华的殿阁大学士和馆阁学士、待制到宫中值班，为帝王出谋划策，这对翰林院翰林学士也是一种制约。明代朱元璋废除丞相之后，皇帝总揽政务，六部尚书成为最高行政执行机关，已不受宰相管辖，宰相对其已无监督权，奏事也不需经过宰相，皇帝的决策政令，直接由六部执行，部议也直接向皇帝提出决策方案。于是帝王就又简选翰林院翰林学士入值内阁，内阁大学士就继承了丞相“知制诰”和翰林学士的草诏权和处理奏章权。但是内阁大臣并无丞相的行政权，没有监督六部、百司执行皇帝诏令的权力，“阁臣上委之圣裁，下委之六部”[8](卷257《冯元飙传》)，而只有辅政权。凡军国大政，必下阁臣议而后行，形成了非经内阁便不成诏敕的制度，《明会要·职官二》说：“明旨传宣，定例必由内阁下科臣，然后发钞。”并且内阁起草诏敕，有时诏命不当，内阁便拒绝起草，如果帝王决策不妥，内阁可以提出修正乃至反对意见，对帝王权力也是一种制约。凡帝王的政令必须交六部执行，内阁与六部互相制约，叶向高在《纶扉奏稿》卷2中说：“我朝改中书，散其政于六卿，阁臣供票拟之役耳。凡百政事，非下部必不可行，不能行。”内阁书写诏旨，也须在六部所上奏章经帝王获准后由内阁起草，不能自行以内阁名义提出议案。清朝的军机处侵夺内阁的部分顾问决策权，凡军国大政重要事项都由军机处理和起草，对内阁也是一种权力制约，相当于唐宋翰林学士掌“内制”，只承旨办事，一切听帝王的旨意。《大清会典》卷3《办理军机处》说：“常日值禁庭，以待召见。凡谕旨明降者，既述，则下于内阁。谕军机大臣行者，既述则封寄焉。”“内阁、翰林院撰拟有弗当，又下军机处审定。”说明内阁和军机处各有所职，分工明确，但军机处又有审定内阁和翰林院撰拟的诏旨权。
注释：
① 学术界至今没有专门研究中国古代帝王顾问制度的，仅有对某一个历史时期的某一帝王顾问官吏的研究，而且偏重于其作为帝王的“秘书”，对加强君主专制主义集权制所起作用的研究。如：丁毅华的《“待诏”小识》（《天津师大学报》，1987年第3期）、王立群的《魏晋南北朝学士研究的几个问题》（阜阳师范学院学报，2004年第2期）、吴建军的《明代内阁与中央政权体制演变的互动关系》（《郑州大学学报》，2006年第3期）、刘建凤的《试论清朝军机处产生之偶然与必然》（《莱阳农学院学报》，2005年第2期）、王一鹏的《翰林院演变初探》（《内蒙古社会科学》，1993年第6期）；也有个别学者对帝王顾问官吏作为帝王的秘书咨询官员在帝王决策过程中的作用进行研究的，如：祝总斌的《略论中国封建政权的运行机制》（《中西封建社会比较研究》，学林出版社，1997年版）、刘太祥的《秦汉中央决策体制研究》（《史学月刊》，1999年第6期）和《唐代中央行政决策机制研究》（《南都学坛》，2003年第4期）。
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