中欧班列治安风险防控国际合作策略研究
兰立宏
(铁道警察学院科研处，河南 郑州 450053)
摘要： 作为我国推进“一带一路”建设重要抓手和亮丽名片的中欧班列，目前面临日益突出的治安风险，包括货物被盗、违禁品走私、网络犯罪、恐怖袭击等。对于其治安风险防控的国际合作，目前仍然面临沿线国家铁路轨距不同、货运规则与手续差异、风险防控能力迥异、管辖权不易确定、侦破动力不足等挑战。为了有效防控中欧班列面临的治安风险，建议从企业协作、政府合作、务实执法、刑法制度、国内协作等五方面入手，推动建立健全中欧班列治安风险防控的国际合作与国内协作机制，形成预防与打击涉及中欧班列违法犯罪的国际与国内合力。
关键词： 中欧班列；治安风险防控；国际铁路安全；国际合作
根据《中欧班列建设发展规划(2016-2020年)》，中欧班列是由中国铁路总公司组织，按照固定车次、线路、班期和全程运行时刻开行，运行于中国与欧洲以及“一带一路”沿线国家间的集装箱等铁路国际联运列车，是深化我国与沿线国家经贸合作的重要载体和推进“一带一路”建设的重要抓手。近年来，随着“一带一路”倡仪的全面展开与实施，越来越多的中欧班列开通运营。自2011年开行以来，截至2019年1月，中欧班列已累计开行12000列，国内开行线路65条，国内稳定开行城市56个，到达欧洲15个国家49个城市。[1]中欧班列已成为“一带一路”建设看得见、叫得响的一张亮丽名片，被喻为“一带一路”上的“钢铁驼队”。然而，随着中欧班列线路、班次、途经国家的不断增多，潜在的治安风险逐步凸显。
一、中欧班列面临突出的治安风险
目前，运行于中国与欧洲以及“一带一路”沿线国家间的铁路国际联运列车，多数为货运班列，少数中亚班列、中俄班列为客运班列。中欧班列主要面临以下治安风险：
3.1.5 避免空气栓塞 空气栓塞是中心静脉置管护理最严重的并发症，可造成肺动脉栓塞引起患者死亡。特别对头高位和低血容量的患者尤应重视。输液器、肝素帽及三通管各个接头处要衔接牢固。在输液过程中应加强巡视，及时更换液体。
(一)货物被盗
中欧班列多数为货运班列，随着班列的常态化运行和高价值货物的增多，班列货物被盗、被抢问题日渐突出。以开行最早、班次最多、货值最大的渝新欧国际班列为例，自2014年以来，共发生77起班列集装箱货物被盗案，被盗货物主要是笔记本电脑、音响、汽车配件等高价值物品，损失金额累计约220万美元(约1500余万元人民币)。犯罪嫌疑人主要以破坏防盗电子锁、关封后，暴力破坏箱体门的手法实施盗窃。以连新亚、连新欧集装箱中欧班列为例，负责班列始发地铁路治安管理的上海铁路公安局自2017年11月以来，接报的返程国际班列货物被盗案件就达19起，损失货物铬铁合金共计30.136吨，价值约79528美元(约54万元人民币)。
对于艺术家来说，艺术的创作不是一件马马虎虎的事情，选择合适的方法才能创作好的作品和形成自己独特的个人风格，特别是对于肌理这种种类丰富的语言表达形式更需如此。
(二) 危险品或违禁品走私
除了法拉利，还会有哪个汽车厂商会为自己的产品冠以“Superfast”之名？Superfast—这是一个专门为法拉利而设的名字，更是一个只有法拉利才能配得上的名字。然而，这并不是法拉利第一次采用如此高调的命名方式。
(三)网络犯罪
一方面，犯罪分子可以通过入侵中欧班列沿线国家的班列信息管理系统，获取班列货物信息，为盗窃高货值物品提供方便。另一方面，企图破坏班列安全运行的犯罪分子，可能会通过入侵或攻击沿线国家的行车指挥调度系统、供电管理信息系统、铁路通信管理系统等直接影响列车安全的信息管理系统，实施危及列车行车安全的破坏行为。中欧班列货物被盗问题严重，而且被盗物品多为高价值电子产品，从犯罪嫌疑人能精准找到存放高价值产品集装箱的情况看，他们知晓货票内容，或者持有特殊探测仪器。这其中不排除存在内外勾结、共同盗窃的情形。但是，中欧班列属于铁路国际联运列车，而且可能涉及多式联运。班列途径国家多，沿线国家在货运规则体系、货运管理、货运手续等方面存在一定差异，还涉及运输、仓储、配送、检验检疫、通关、结算等多个环节，因此沿线国家在中欧班列信息管理系统方面不可避免会存在漏洞。这些信息管理漏洞一旦被黑客等犯罪分子利用，就会造成班列货物信息泄露，为盗窃分子瞄准高价值货物提供便利。欧洲警察署官员在2018年9月13日召开的连云港论坛——国际班列研讨会上发言时，也专门谈到了网络犯罪对中欧班列安全的影响问题。
为适应我国“十三五”宽带中国和四川全光网络的战略需要，以及学院移动通信类专业群、现代学徒制试点的建设需要，建设区域共享和具有辐射示范效应的传输和移动通信网络测试优化实训基地具有重要作用。
(四)恐怖袭击
铁路一直是恐怖分子瞄准的重要软目标。根据全球恐怖主义数据库(Global Terrorism Database, GTD)的统计，自1992年至2014年，全球针对公共交通工具的恐怖袭击事件有3600多起，其中，与重轨和轻轨铁路有关的恐怖袭击占34%。俄罗斯发生的针对铁路的恐怖袭击事件占全球铁路恐怖袭击案事件的8%，欧洲占20%。[2]事实上，中欧班列途经的中亚、西亚、东欧等地区，既是国际恐怖主义动荡弧的核心地区，又是毒品贩运、移民偷运、人口贩运、武器走私等非传统安全威胁极其严重的地区。[3]中欧班列面临的恐怖袭击风险不容忽视。作为我国“一带一路”建设重要平台的中欧班列，一旦遭受恐怖袭击，不但会对世界知名物流品牌的打造和中国高铁“走出去”步伐的加快产生重大阻碍，而且会给“一带一路”倡议的全面贯彻实施带来恶劣影响。在我国，点多、线长、空间狭窄密闭、人员密集的铁路既是恐怖分子袭击的重要目标，又是恐怖分子迁徙逃窜的重要通道[4]，铁路已经成为我国反恐怖斗争的前沿阵地。自2014年以来，先后发生了昆明火车站“3·01”暴恐事件、乌鲁木齐南站“4·30”暴恐事件、广州火车站“5·06”暴恐事件等铁路恐怖袭击事件。事实上，每年被铁路公安部门阻止的预谋破坏铁路的恐怖袭击事件和极端破坏事件都会有多起。
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二、中欧班列治安风险防控国际合作现状及面临的挑战
(一)中欧班列治安风险防控国际合作现状
目前，国际铁路运输合作问题已引起国际社会的重视。目前，可以开展国际铁路合作的多边国际平台有国际铁路联盟(UIC)、中欧班列运输联合工作组、大湄公河区域铁路联盟、上海合作组织、铁路警察与安全服务合作组织(COLPOFER)、欧洲铁路警察网络(RAILPOL)等。但是，这些国际平台分别从国际铁路安全质量与技术标准的制定、中欧班列企业层面治安风险防控体系构建、欧洲铁路治安风险防控交流研讨、欧盟客运列车安全加强行动计划制定等方面，为国际班列治安风险防控国际合作提供了一定基础，但在合作主体、合作重点、合作方式、合作效果等方面还存在一定局限，难以确保实现快速、便捷、高效的治安风险防控国际合作。“一带一路”沿线国家高度重视中欧班列运输国际合作，中国、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、俄罗斯等7国铁路部门于2017年4月正式签署了《关于深化中欧班列合作协议》，并于10月17日至19日在郑州召开了中欧班列运输联合工作组第一次会议，于2018年4月10日至11日在白俄罗斯明斯克市召开了中欧班列运输联合工作组第二次会议。但是该工作组尚未将中欧班列安全防控体系建设作为工作重点，而且该工作组属于铁路运输企业层面的运输协调机构，尚未建立政府层面的中欧班列治安风险防控国际合作机制，特别是国际铁路警务合作机制。而且工作组成员数量有限，尚未涵盖中欧班列沿线所有国家。
事实上，无论是中欧班列运输联合工作组，还是大湄公河区域铁路联盟，其实质是区域国家在国际铁路设计、建设、运行等方面开展国际合作的多边平台，其合作重心并非在国际铁路治安风险防控合作上。尽管国际铁路联盟也关注国际铁路安全问题，但关注的重点是铁路设计、建设和运营过程中的技术安全与质量安全问题，铁路安全保卫问题并非其关注重点。尽管铁路警察与安全服务合作组织(COLPOFER)和欧洲铁路警察网络(RAILPOL)是欧洲国家开展铁路警务合作的重要平台，但是铁路警察与安全服务合作组织已成为国际铁路联盟的一个专门工作组，欧洲铁路警察网络尽管会在必要时开展联合行动，但其只是为欧洲国家进行铁路安全战略、情报、信息、技术交流与研讨提供一个平台，因此这两个平台在铁路治安风险防控国际合作方面适用范围有限(限于欧洲)，作用有限(缺乏具有法律拘束力的铁路治安风险防控国际合作公约，难以对成员国的铁路治安风险防控战略与做法进行协调，难以形成铁路治安风险防控国际合力)。尽管上海合作组织高度重视地区安全与反恐问题，但是对国际班列安全问题重视不够。
(二)中欧班列治安风险防控国际合作面临的挑战
4.国际刑法在普遍管辖权与跨国追赃资产分享规定方面的不足带来的侦破挑战
1.沿线国家铁路轨距与运输手续不同带来的治安防范难度
沿线国家铁路轨距、运输手续不尽相同，货物在运输过程中需要多次换装、临停，加大了治安防范的难度和国际合作的复杂度。中欧班列沿线国家的铁路轨距至少可以分为三类：第一类是标准轨，宽度为1435mm,如中国、捷克、土耳其、德国、法国、西班牙、伊朗等国；第二类是宽轨，宽度为1520mm，如哈萨克斯坦、蒙古、俄罗斯、白俄罗斯、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦等国；第三类是窄轨，宽度为1000mm，如波兰、丹麦、乌克兰、葡萄牙等国。不同轨距国家间的铁路联运比较复杂，需要在指定口岸站更换列车的转向架、轮对(即换轮，主要适用于客运班列，也适用于部分货运班列，如使用罐车装运的货运班列)，或需要进行换装(适用于货运班列，实质上是换车)。中欧货运班列换装时，货物被从一国车辆吊装到另一国车辆上，并换上另一国司机。而且中欧班列在境外运行期间，为确保列车始终由熟悉路况的司机驾驶，班列每到国境线就会更换司机。中欧班列沿线国家适用的国际铁路货物运输规则整体上分为两类：一类是《国际铁路货物运输公约》(简称为《国际货约》，英文缩写为CIM)，主要适用于欧洲国家；另一类是《国际铁路货物联运协定》(简称为《国际货协》，英文缩写为CMIC)，主要适用于前苏联及亚洲国家。中欧班列在欧洲与亚洲之间运行，需要经常办理转关手续，更换运单，或者在CMIC单和CIM单之间更换，或者使用统一运单(CIM-SMGS单)。[5]这样，不同轨距间的频繁切换，不同运输规则间的转换，货物在不同承运人间的频繁流转，既增大了货物的安全风险，又增加了沿线国家开展货物押运合作和联合巡逻执法的困难。
2.沿线国家铁路安全防护水平差异带来的国际合作障碍
Fig.2 shows a schematic of the fiow duct test rig in the Fluid and Acoustic Engineering Laboratory(FAEL)at BUAA.Theflow is provided by a continuous wind tunnel consisting of a centrifugal fan,plenum with metal screens,and silencing ducts.
3.治安事件发生地点的难以确定性及承运人免责规则的差异带来的管辖挑战
一方面，铁路电子防盗锁等货物定位跟踪设备存在技术瑕疵，犯罪具有高技术性等因素，使得确定治安事件发生的确切地点较为困难，沿线国家难以以属地管辖权为依据积极行使管辖权。另一方面，沿线国家采用《国际货协》(CMIC)和《国际货约》(CIM)两种运输规则，在承运人免责、损失赔偿等方面存在差异，直接影响沿线国家协助调查处理刑事案件的积极性。《国际货协》采用过错责任原则，规定只要存在铁路不能预防或者不能消除的情况，或者货物交付收货人时包装、封印或车辆完好，并且没有可以成为货物短少原因的能触及货物的外部痕迹情况，作为承运人的铁路就可以免除货物短少的责任。目前，中欧班列集装箱安全防范技术仅靠传统铅封和加挂防盗电子锁，而日趋先进的犯罪技术能够在铅封和集装箱大锁未被破坏的情况下实施盗窃。因此，作为《国际货协》成员国的班列沿线国家铁路承运人，既不会在封印和集装箱大锁完好情况下掏箱检货，从而错过发现被盗和报警的最佳时机，又不需承担货物短少的法律责任，从而使承运人所属国丧失了以属地管辖原则和保护管辖原则行使案件管辖的法律依据。《国际货约》作出类似规定：在货物的灭失或损坏是由于铁路不可避免的情况及其不能阻止的后果所造成的情况下，或者在协议和约定要求必须配备货物押运人时，货物的灭失或损坏是由押运人负责防止的任何危险而造成的情况下，作为承运人的铁路可以免除责任。因此，根据《国际货约》的规定，属于该公约缔约国的班列沿线国家铁路承运人不需要配备货物押运人，即使按照要求配备了货物押运人，也不需要承担相关货物毁损灭失的法律责任，而且可以以十分笼统模糊的“不可避免”、“无法阻止”免责条款主张免责。《国际货协》和《国际货约》在承运人免责方面的不同规定，使中欧班列货物灭失、短少等责任难以在分属不同公约缔约国的沿线国家间得到协调合理的分担。
沿线国家在铁路安全防护人防、物防、技防方面的投入和能力不一，缺乏班列安全防范国际标准，尚未形成铁路治安风险防控国际合力。铁路在沿线国家国民经济和人民生活中的地位不同及国家综合国力的差异，导致沿线各国在铁路安全防护方面的投入与能力不一。沿线各国在社会治安状况、铁路安全管理体制、铁路安全保卫机制、铁路防护技术水平等方面的差异，使得沿线各国铁路面临不尽相同的安全脆弱性。尽管国际铁路联盟(UIC)等国际组织在铁路设计、建设、运营的安全质量与技术标准方面作出较大贡献，但是尚未从铁路安全保卫角度对铁路安全防护的国际标准作出规定。再加上尚未建立政府层面的中欧班列治安风险防控国际合作机制，特别是国际铁路警务合作机制，缺乏可以对沿线各国铁路治安风险防控的战略、政策、立法、执法、司法、技术进行有效协调和帮助的平台，中欧班列沿线国家尚未在铁路安全防护与执法合作方面形成国际合力。
对于精英阶层，就业并不是离开城市转移到农村地区的主要原因。他们更倾向于拥有另外一个休闲用途的住宅，拥有多套房子，分别用来满足城市中的工作需要和城郊地区的休闲用途。随着资金的积累，精英们可能不需要继续工作就可以维持自身生活，然后出现定居城郊或者乡镇的趋势，这也反映了部分精英阶层的逆城市化趋势。
对常规单一层面切片HE染色的患者，非前哨淋巴结行多层切片HE染色检测，发现有微小转移灶；对多层切片HE染色的患者进行多层连续切片及免疫组化，发现淋巴结存在微转移；对前哨淋巴结无微转移患者的非前哨淋巴结行多层连续切片及免疫组化研究，尚未发现淋巴结有微转移灶。
线长、点多、途经国家多是中欧班列的典型特征，其运营过程中治安风险的有效管控，需要沿线国家共同努力，在铁路治安风险防控战略、政策、立法、执法、司法、技术等方面，需要开展务实、高效的国际执法安全合作，形成班列治安风险防控国际合力。当前，中欧班列治安风险防控国际合作面临的挑战是：
尚未有国际刑法公约规定涉及国际班列的犯罪为国际犯罪，尚未形成分享跨国追赃资产的国际习惯和一般国际法，无法为中欧班列沿线国家合作侦破国际班列刑事案件提供管辖依据和侦破动力。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》现有189个缔约国，中欧班列沿线国家(伊朗除外)均已加入该公约。针对国际班列的犯罪和借助国际班列实施的犯罪可以纳入公约界定的“跨国犯罪”的范畴，因此可以适用《联合国打击跨国有组织犯罪公约》。尽管该公约规定了属地管辖、属人管辖、保护管辖等原则，但是未明确规定普遍管辖的原则。尽管普遍管辖原则已为国际社会广泛接受，但是往往将犯罪属于某一国际刑法公约规定的国际犯罪作为适用的前提条件。尚未有国际公约明确将针对国际班列的犯罪和借助国际班列实施的犯罪规定为国际犯罪，这也是中欧班列沿线国家难以以普遍管辖权为依据行使管辖、积极侦破中欧班列刑事案件的重要原因。另外，尽管《联合国打击跨国有组织犯罪公约》鼓励缔约国根据本国法律，经常地或逐案地与其他缔约国分享这类犯罪所得或财产，但是这种规定不具有强制性，跨国追赃资产的分享主要取决于相关国家的国内法或政治意愿。侦办中欧班列犯罪案件难度较大，成本较高，相关国家开展刑事案件侦破合作的内生动力不足就不足为奇了。
5.国内中欧班列治安风险防控协作机制不完善带来的安全防范漏洞
国内部分铁路运输企业与物流合作基地对中欧班列的治安风险认识不够，相关治安风险防控协作机制不健全，风险防控投入不够，尚未建立协调统一的中欧班列治安风险防控国内协作机制。目前，中欧班列治安风险防控机制仍处于初步发展阶段。由中国铁路总公司倡议、与国内七家班列平台公司发起并于2017年5月成立的中欧班列运输协调委员会，将进一步构建中欧班列安全防范体系，积极推广中欧班列铁路全程保险服务和电子防盗锁应用，筑牢“人防、物防、技防”三位一体的安全保障体系。[6]该委员会积极推动国内相关方面初步建构了企业层面的中欧班列安全防范体系。但是，中欧班列的安全稳定运行不仅需要班列平台公司间的密切协作，而且需要其与铁路运营企业、中外物流合作基地、港口公安、铁路公安、地方公安等部门或单位间的无缝衔接。中哈连云港物流合作基地是“一带一路”建设的首个实体平台，依托亚欧跨境货运班列，已成为中亚五国过境运输、仓储物流、往来贸易的国际经济平台。如何落实企业安全主体责任，配备适当安检设备，确保通过中哈连云港物流合作基地托运的货物安全，是考验中欧班列治安风险防控国内协作机制有效性的一颗试金石。
值得注意的是，为了有效防控这些治安风险，我国国内铁路运输企业、公安机关等进行了不懈努力，有效防止了国际班列在国内运行期间可能出现的治安风险，形成了“秩序好、发案少、打击效率高”的良好局面，为国际社会积累了可资借鉴的系统化的“中国经验”。但由于相关国际合作的不足，尚未从整体上有效防控国际班列治安风险。开展治安风险防控国际合作，已成为确保国际班列安全、平稳运行的关键。
一方面，部分货主为了减免、脱逃运费，获取高额经济利益，通过伪造单据、匿报货名、夹带货物等方式，走私爆炸物，匿报易燃易爆化学物品的隐患风险较高。另一方面，部分物流合作基地未配备安检设备，客观上为走私危险品、违禁品提供了方便。例如，××物流合作基地无安检设备，存在出口的集装箱货物夹带易燃易爆化学物品、走私爆炸物、涉恐物品等隐患。在货物集装箱中夹带危险品，极易发生火灾事故。××物流合作基地分别于2016年8月和2017年8月连续发生两起待发集装箱内危险品失火事故。2018年7月9日，从连云港发往哈萨克斯坦丘库尔塞站的集装箱货物(聚醚多云醇)在哈萨克斯坦境内发生燃烧，造成集装箱和车辆损坏。
三、加强中欧班列治安风险防控国际合作的建议
面对上述挑战，建议以创新国际铁路安全治理、构建铁路执法安全命运共同体为目标，从以下5个方面入手，推动建立健全中欧班列治安风险防控的国际合作与国内协作机制，逐步实现中欧班列沿线国家与地区在铁路安全战略、政策、法律、执法、司法、技术等方面的协调与对接，形成预防与打击涉中欧班列违法犯罪的国际与国内合力。
(一)强化中欧班列联合工作组职能，完善企业层面的中欧班列治安风险防控国际合作机制
铁路运输企业是铁路治安风险防控的责任主体。落实企业主体责任，建立协调有效的铁路安全防控体系，是建立有效的治安风险防控体系的基础。中国、白俄罗斯、德国、哈萨克斯坦、俄罗斯等7国铁路部门于2017年4月签署的《关于深化中欧班列合作协议》，初步建立了企业层面的中欧班列合作机制。建议强化中欧班列联合工作组职能，更加重视铁路安全防控体系建设，通过企业间合作协议等形式，推动沿线国家铁路运输企业逐步建立协调配合的铁路安全防控体系，不断改进并积极推广应用铁路电子防盗锁，逐步推广应用人、票、证合一系统和视频监控系统，加强情报共享合作，实现国际班列智能防护。不断扩大中欧班列联合工作组成员范围，推动沿线国家尽可能多的铁路运输企业加入该工作组。同时，推动各成员积极加入《国际货约》，并以《国际货约》为基础，逐步建立统一的以铁路运输为中心的国际货物多式联运公约[7]，采用承运人无过错归责原则，合理分配承运人、托运人、收货人的权利义务。
(二)创新国际合作平台，建立政府层面的中欧班列治安防控国际合作机制
政府是铁路治安风险防控监管主体。确立铁路运输企业安全主体责任的内容和范围，加强对铁路运输企业主体责任的落实与监管，同时加强相关国际执法合作，是国际班列沿线国家政府行使政府职能的应有之义。因此，制定中欧班列治安风险防控国际条约或行动纲领，推动沿线国家国内铁路治安风险防控体系的协调配合，严格铁路治安风险防控监管，并加强国际安全执法合作，是建立有效的中欧班列治安风险防控体系的关键。
从长远来看，建议通过联合国、上海合作组织等国际性或区域性组织，推动国际社会或地区国家制定国际铁路安全与反恐国际公约或行动纲领，对铁路治安风险防控的国家战略、政策、法律、执法、司法、技术等方面进行引导和协调。在这方面，欧洲委员会于2018年6月13日通过的《欧盟加强铁路客运与职工安全行动计划》，树立了国际铁路安全多边合作的良好典范。该行动计划确立了欧盟在客运列车安全方面进行合作与协调的新框架，从在欧盟层面建立“欧盟铁路客运安全平台”、采用统一的铁路安全风险评估方法、制定铁路安全技术指引，在国家层面建立国家铁路安全联络点、实施国家铁路安全情报国内国际分享机制，制定国家铁路安全管理计划等方面，分别规定了欧盟及其成员国的铁路安全国际合作义务，[8]值得国际社会借鉴与学习。
从当前来看，新亚欧大陆桥安全走廊国际执法合作论坛(“连云港论坛”)已成为“一带一路”沿线国家执法机关开展综合执法交流与合作的平台。新亚欧大陆桥沿线国家与中欧班列沿线国家在范围上基本重合。“连云港论坛”融国际会议、能力建设、信息共享、协调行动等为一体，旨在以“一带一路”沿线国家为重点，务实开展交流合作，搭建国际执法安全合作的新平台，共建执法安全命运共同体，为国际班列沿线国家加强国际执法安全合作提供了良好基础，适宜作为沿线国家加强国际铁路治安防控警务合作的平台。鉴于中欧班列治安风险突出，国际铁路安全执法合作已成为新亚欧大陆桥沿线国家安全执法国际合作的重要内容，建议借鉴澜沧江—湄公河综合执法安全合作中心、欧洲铁路警察网络(RAILPOL)等交通领域执法国际合作组织的做法，以“连云港论坛”为基础，携手共建铁路安全执法命运共同体，以普遍安全促进可持续发展，分阶段、分步骤逐步采取以下措施：
一是将“连云港论坛”·国际班列安全研讨会机制化，定期组织研讨交流国际班列治安难点，总结分享铁路治安风险防控的良好做法，打造中欧班列沿线国家交流分享铁路安全执法经验、增进彼此了解、加强互信合作的良好平台；二是依托“连云港论坛”、铁道警察学院，设立国际班列安全执法研究与培训基地，为沿线国家提供铁路治安防控对策咨询、技术支持和人员培训服务；三是以筹建新亚欧大陆桥安全走廊执法国际合作中心为目标，组织研究起草合作中心成立工作规划或行动纲领，依托“连云港论坛”秘书处，组织起草《关于成立新亚欧大陆桥安全走廊执法国际合作中心的备忘录》，筹划在将来时机成熟时成立新亚欧大陆桥安全走廊执法国际合作中心，内设铁路安全执法国际合作分中心，将其作为沿线国家开展铁路警务国际合作的协调指挥中心，为沿线国家开展情报融合交流、联合巡逻执法、实施打击犯罪专项行动等提供良好平台；四是从促进“一带一路”沿线国家铁路安全与反恐怖工作协调配合的高度出发，着手总结我国在铁路安全与反恐怖方面的良好做法，结合“一带一路”沿线国家需求及相关国际规则要求，逐步推动其成为供其他国家参考借鉴的最佳实践(Best Practice)依据，进一步提升我国在铁路安全与反恐怖国际治理中的地位与话语权。
(三)建立铁路警务国际合作机构，开展务实安全执法合作
根据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》，我国指定司法部和公安部为实施国际司法协助的国内机关。建议在铁路公安局(即公安部第十局，原由中国铁路总公司代管，目前已划归公安部管理)建立与公安部国际合作局相对接的国际合作部门。鉴于国际班列安全与反恐的跨国性，要加强与沿线国家特别是相邻国家的铁路反恐国际合作演练和联合巡逻执法。根据我国《反恐怖主义法》第71条第1款，经与有关国家达成协议，并报国务院批准，公安部门可以派员出境执行反恐任务，因此在必要时国务院公安部门可以派铁路公安人员出境执行铁路反恐任务[9]，对中欧班列沿线重点路段开展联合巡逻执法，联合实施打击犯罪专项行动。
同时，中欧班列治安风险的有效防控可以充分利用现有的国际合作机制，达到经济、有效的目的。国际刑警组织是目前最大的全球性警察执法合作组织，在国际犯罪情报信息共享、跨国追逃追赃方面具有不可替代的重要作用。因此，建议一方面推动建立专门的国际铁路安全执法合作机制，另一方面积极利用国际刑警组织这一最大的全球性警察执法合作组织，创新使用国际通报制度，充分挖掘情报信息系统价值，分享交流涉铁路犯罪情报信息，协助追查涉铁路犯罪分子，合作追缴涉铁路犯罪所得与收益。
(四)推动涉国际班列犯罪管辖与刑罚制度的完善
目前，在国际班列上发生的刑事案件通常按照属地管辖原则由铁路所属国行使属地管辖。在我国出境的国际班列上发生的刑事案件或者针对我国出境的国际班列实施的刑事犯罪案件，往往由国际班列所在地国行使属地优越权，我国行使保护管辖的可能性较小，不利于有效保护我国的海外利益。为了使中国高铁顺利“走出去”，有效保护境外国际列车安全，建议借鉴国际上关于“航空器”、“船舶”的“浮动领土”管辖原则，逐步推动将“国际列车”纳入“浮动领土”的范畴，逐步推动实现国际班列所属国对国际班列上发生的刑事案件的属地管辖。[10]
另外，鉴于劫持列车具有技术上的可能性和一定的现实案例，在我国刑法规定的抢劫罪、故意伤害罪、以危险的方法危害公共安全罪、破坏交通工具罪等罪名不足以有效威慑和打击劫持列车的行为的情况下，为了加大对列车特别是国际班列安全的保障力度，威慑和打击劫持列车的行为，建议在刑法现有“劫持航空器罪”、“劫持船只、汽车罪”等罪名基础上，增加“劫持列车罪”，对劫持列车的行为规定更加严厉的刑罚。[11]
(五)健全中欧班列治安风险防控国内协作机制
目前，中欧班列建设运营协调协作方面存在三大机制，分别是中欧班列专题协调机制、中欧班列运输协调委员会、中欧班列运输联合工作组。其中，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发起建立的中欧班列专题协调机制，主要围绕中欧班列的建设、组织与运营，开展跨行业、跨部门、跨地区的专题统筹协调。中欧班列运输协调委员会推动国内相关方面初步建构了企业层面的中欧班列安全防范体系。中欧班列运输联合工作组推动初步建立了企业层面的中欧班列国际合作机制。建议在此基础上，健全完善中欧班列治安风险防控国内协作机制，由负责全国公共安全工作的公安部牵头，统筹班列沿线铁路安全管理部门、地方政府、海关等部门，协调铁路公安、港口公安、地方公安等安保部门，深入落实铁路安全政府监管责任和企业主体责任，完善中欧班列沿线地区立体化社会治安防控体系，杜绝出现物流合作基地无安检设备的安全漏洞。
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中图分类号： D917
文献标识码： A
文章编号： 1673-1565( 2019) 03-0114-07
收稿日期： 2019-03-20
作者简介： 兰立宏(1979-)，男，铁道警察学院科研处副教授，交通运输安全与国际执法合作研究中心主任，法学博士，主要研究方向为现代交通反恐、反恐怖融资及反洗钱对策。
基金项目： 本文系2017年国家社会科学基金一般项目“国际法视域下我国反恐怖融资法律机制完善研究”(项目编号：17BFX141)、河南省软科学研究计划项目“中欧班列治安风险防控对策研究”(项目编号：192400410310)、铁道警察学院教学改革研究项目“铁路安全与反恐执法国际合作”课程内容设计研究(项目编号：JY2019019)及铁道警察学院中央高校基科费项目“恐怖活动犯罪刑事诉讼特别程序构建研究”(项目编号：2017TJJBKY018)的阶段性研究成果。
[责任编辑 董士昙]
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