转型时期地方政府面临的制度环境及其市场地位分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,时期论文,地位论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国渐进性改革的一个重要特征，是针对计划经济体制下国有企业一统天下的局面，分两阶段培育进入现代市场经济的微观主体。第一阶段是行政性分权战略，即在大力发展非国有制经济的同时，把中央对国有经济的大部分控制权，逐步转换为地方政府控制，充分发挥地方政府在经济发展中的主动性；第二阶段采取经济性分权战略，即按照建立现代企业制度的要求，明晰产权关系，把经济增长的推动主体由地方政府转换为各类受市场约束的企业，奠定企业在市场经济中的微观主体地位。实施这种改革战略，是因为激进地对国有产权进行大幅度的改革，会受到种种客观条件的约束。这种“两步跨过同一条河流”的改革战略，形成了过渡时期地方政府推动经济增长的主体格局，造就了地方政府独立的经济利益和双重目标取向。在一定意义上，不承认地方政府在计划破除而市场体系尚未搭建完备这一转换状态下的主体性地位，就难以理解过渡时期经济增长格局的实质，也难以说明目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系。
一、过渡时期地方政府面临的制度环境及其目标取向
在政府管理体制中，中央（联邦）与地方权限划分的领域以及各自掌握权限的大小， 是区分不同政治经济体制——“制度环境”（Davisand North，1971）——的重要内容。 正如法国思想家托克维尔所指出的：统辖集权（Governmental Centralization ）有利于保持国家统一和社会稳定，而管理分权（Administrative Decentralization ）则会激发国民主动性和社会进步，一个富有活力和凝聚力的国家必定是这两者的最佳结合（Tocqueville，1988）。 中央（联邦）与地方权限分配中，对地方政府经济行为产生决定性影响的制度参数主要有两个，即经济权限分配制度和组织人事制度。
经济权限分配制度是指经济决策权和可支配资源在中央（联邦）与地方之间的分配体制。倘若中央政府代表国家占有、分配、管理和经营社会的绝大部分资源，生产什么、如何生产、为谁生产完全依据中央的计划而定，则是经济集权，此时地方政府没有决策自主权和资源控制权，仅仅是中央计划的执行者；而在分散化决策状况下，中央（联邦）和地方政府依据各自的分工行使权力，中央（联邦）政府的职责是进行宏观经济调控和全国性公共产品的供给，地方政府则担当推动地区经济增长和提供地区性公共产品的职责。这种分工以承认地方利益为前提，中央（联邦）与地方在法律上更接近于对等的契约主体，而非单纯的上下级关系。他们追求的目标有可能发生偏离，例如与中央（联邦）政府优先追求宏观经济稳定和可持续增长的目标略有不同，地方政府更关注增加地方财政收入、加快本地市政和基础设施建设、满足当地对产品及要素的需求等等，不能奢望地方政府会尽心于促进整个国民经济的稳定增长。这是由处于不同层次的政府职能所决定的，地方的目标取向可谓理直气壮。
行政人事制度是指地方行政领导的产生、监督及罢免的一系列制度规则，这在相当程度上决定了地方政府决策时是向谁负责的问题。任命制和选举制就是两种完全不同的行政人事制度。在任命制下，中央政府有权任命和罢免地方行政长官，评价和考核地方政绩主要取决于完成上级政府下达的各项指标，这不仅包括经济指标，如经济增长率、上缴中央财政的数额、地区物价水平等，也包括一些非经济指标，如我国的计划生育指标、社会安定状况等。在选举制中（包括普选和代议制），地方行政人员由地方议会或民众选举产生，他们有义务对下负责，中央（联邦）可以对地方实施法律监督，但无权直接领导干预地方的行政事务。地方议会或民众评价和监督行政人员，主要依据他们在改善地区经济福利方面所产生的绩效。
两种经济权力分配制度和两种行政人事制度，组合成四种不同制度类型：
一是经济集权与行政任命制的组合，这是一种典型的高度集权的计划经济体制。在这种制度环境中，各类生产和交换按照中央计划指令来进行。由于中央政府垄断社会的绝大部分资源，代表国家包揽一切，故而各级地方政府虽然也是一级行政和经济组织，但他们并不掌握必要的自主权，仅仅是计划的执行者。中央政府根据地方完成各项计划指标的情况来评估和考核其政绩，以决定地方行政领导的任免和晋迁。
二是经济分权与行政选举制的组合，这体现了联邦体制的重要特征。在这种制度环境中，政府的职能、权力和义务在联邦（中央）与地方之间有明确的分工，并得到法律的保障，联邦与地方之间与其说是命令和服从的关系，不如说是契约和合作的关系。由于地方行政长官由地方议会或民众选举产生，因而地方政府在管理当地社会经济文化等公共事务时直接对选民负责，只要不违背法律，地方政府在管理辖区内行政、经济事务享有完全的自主权，联邦政府不得干预和控制其职权。
三是经济分权与行政任命制的组合，这是一种过渡形态的制度环境。在这种体制下，中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，而与此同时中央有权任免地方官员的组织制度并未改变，借助这一渠道中央保留了对地方的行政控制权。现阶段我国地方政府面临的就是这种制度类型。
四是经济集权与政治选举制的组合，这种制度类型仅仅是理论上的抽象，在现实中很难得以实践。只有计划经济体制下对民族自治地区采取的体制较为接近这一制度环境，其实质是为了缓和民族冲突和文化差异所采取的折衷方案。
区分以上四种制度类型，目的是为理解过渡时期我国地方政府经济行为提供一种制度背景，在此基础上才有可能说清地方政府双重、矛盾的角色特征。即便是在工作重心发生转移的转型时期，作为行政等级制的一级组织，地方政府必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标（如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等）的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后晋迁和发展。从这个意义上说，中央仍具有较强的组织控制能力，地方政府必须对上级政府负责。然而问题的另一方面在于，地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。从控制和争夺资源、维护自身利益出发，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间展开“三向博弈”，出现了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排的“讨价还价”现象；以及在区域间展开竞争并在竞争压力下采取的保护主义措施（沈立人和戴园晨，1990）；强化而不是削弱对企业的控制（吴敬琏和刘吉瑞，1992），由于我国地方政府可以直接干预企业的经济活动，握有相当数量的微观决策权，职能范围比发达的市场经济国家的同类机构大得多，故而其经济行为会对经济增长格局产生举足轻重的影响。
基于地方政府兼具区域经济调控主体和经济利益主体这一双重角色，我们可以把转型期地方政府官员的收益目标划分为两部分：一是追求在任期间良好的政绩声誉，这包括地方官员出于巩固、晋升行政职位或“为官一任，造福一方”的目的，自觉完成中央政府下达的各项经济发展指标，如推动区域经济持续高速增长；出色完成中央财政的上缴任务；培育完善市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，为企业的生存和发展提供良好的外部环境；调整产业结构，扶持有竞争力的产业，提高地区经济的整体竞争力等等。而目标取向的另一维度则是政府官员的控制权收益，它是指地方行政人员在职期间尽可能扩大区域和个人的可支配资源，借助权力获取各类物质形态和非物质形态收益。比如说出于增加本地税收和就业机会而盲目投资、抑制兼并；推行区域保护，阻止要素流出和外地产品的流入，以分享行政垄断下企业获取的收益；以集资、摊派、收费方式扩张非规范收入，满足在职消费和政府投资支出；采取变通措施反宏观调控，以维护、强化地方利益等等。1992年中国社会科学院曾经就“地方政府投资动因”对一些省、市政府开展了一次问卷调查，从收到的有效样本上看，“增加地方财政收入、满足本地需求、加快经济发展、在同级政府中领先”等目标排在项目选择动机的前四位。这从一个侧面佐证了地方政府的经济行为是包含着谋求良好政绩和扩大政府控制权范围这两种取向的。
二、准市场主体：转轨时期地方政府的角色定位
考察二十年的经济改革历程，可以看出促进和保持经济稳定增长的主要源泉既不是来自中央政府的投资推动，也不是以企业为主体、市场为导向的需求拉动，而是在地方分权进程中形成并不断强大的区域利益主体的经济扩张冲动。这种通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的模式，被钱颖一和魏加斯特（1995）称为“维护市场的经济联邦制”（market－preserving federalism）。 他们指出这不仅是造就中国经济繁荣的最重要因素，而且在工业革命时期英国的崛起和20世纪初美国经济的腾飞中扮演了极为重要的角色。
尽管对地方分权及其制度效应存在理论上的分歧，但是在考察转型时期地方政府的角色定位时，我们必须立足于中国经济改革的现实，从地方政府掌握、支配的资源量以及实际履行的职能入手，采用实证方法加以分析，切不可将“是什么”和“应当怎样”这两类性质截然不同的问题混淆起来，在未经实证的情况下贸然作出价值的评判。应当看到，在成熟的市场经济国家中企业和消费者是市场运行的主体，宏观调控的职能由中央政府承担，地方政府绝大部分经济职能是以提供区域公共产品为主要内容的，它既不得干预企业的经营活动，同时掌管的资源和调控权也十分有限。然而这样一种市场运作体系并不符合过渡时期中国经济运行的现实。其中最显著的差别在于，渐进性改革并未将中央对国有经济的控制权和剩余索取权直接分配给企业，而是逐步转化为地方控制，这使得地方政府在这一时期不仅获得了区域内国有经济的剩余分享权和控制权，而且其区域调控权限和微观管制职能在一定程度上还得到了强化，成为具有独立经济利益和分散决策权的重要主体。由此也就表现出，推动经济增长的竞争不是通过企业展开的，企业并未成为市场竞争的真正主体，反而是地区间的竞争和攀比使得省际、市际、县际关系逐步市场化，促进了计划经济向市场经济的过渡。
正是由于转轨时期地方政府支配的资源和承担的职能大大拓展，故而在经济运行中的角色地位也明显有别于成熟市场经济国家。改革以来，地方政府支配的资源包括三大内容：一是代表中央政府行使对国有资产存量和流量的管理；二是对地方规范或非规范收入的支配；三是以行政或审批形式支配的社会经济资源（含非国有资源）。具体说来，这些可支配经济资源主要体现在以下领域：
1.对国有资产存量与流量的支配权
目前我国国有资产存量数量大、在社会总资产中所占比重高。1990—1996年国有资产存量的年增长率都在13.0%以上，1996年国有资产总量达到65894.6亿元。〔2〕在工业领域，1996年国有工业企业资本金占全国独立核算工业企业的比重为47.43%，固定资产净值比重为64.19%，若考虑到股份制经济和其它混合经济中分布的国有资产，二者的比例估计要高于55%和70%。由于中央政府始终没有找到一种利用市场机制实现国有资产保值和增值的有效途径，故而在向地方分权过程中按行政隶属关系，实际赋予了地方政府对其辖区内国有资产的剩余索取权和控制权。
从投资领域上看，尽管缺乏国有资产增量中地方政府支配比重的精确数据，但是过渡时期社会固定资产投资来源由中央主导型日益向地方主导型方向转变已成为不争的事实。1997年全国固定资产投资中地方项目为13026.1亿元，占总投资额的69%；国家预算内投资比重由1978 年的77.7%下降到1996年2.7%，预算外投资比重相应地由22.3 %上升到97.3%，而预算外投资中地方政府筹措和实施了绝大部分投资。在基本建设领域，由国家包揽的单一投资渠道而地方项目所占比重则由1985年的46.5%上升为1996年的60.3%。伴随着自筹资金渠道的多样化、对国内投资性贷款动员力度的增强以及利用外资权限的扩大，可以说地方政府现已成为微观经济领域最重要的投资主体。
2.对地方规范或非规范收入的支配权
地方政府以收入形式支配的资源包括两部分：一是规范收入，如财政收入、债务收入和弥补企业亏损的收入；二是非规范收入，即以集资、摊派、收费、罚款等名义获取的收入。尽管改革以来中央和地方财政体制曾经多次变动，但一个显著的趋势是地方政府的财力大大增加，而中央政府的财力相对弱化。1994年的财税改革虽然为规范中央和地方财政分配关系起到了积极作用， 使中央财政收入占全部财政收入比例由1993年的22.0%上升到1997年的48.8%， 但地方既得利益并未在此项改革中受损，借助于转移支付，地方在财政支出中所占的比重始终高居于70%以上，保持着强大的对规范收入的支配权。此外为了满足本级财政支出和官员在职消费的需求，地方政府往往通过各种途径将财政收入截留在地方，“藏富于企业”，以急剧膨胀的预算外收入形式扩大财力控制规模。有学者估计，从全国平均水平看地方政府的非规范收入相当于地方财政预算内收入的30%（樊纲，1995）。这些以规范或非规范收入形式掌握的资源，为地方政府进行投资扩张、推动经济增长、实现政绩和控制权收益的最大化积聚了财力。
3.以行政或审批形式支配的社会经济资源
地方政府支配的经济资源不仅包括所有权属于政府的国有资源，而且也包括所有权属于企业、居民，但配置权受到政府控制的非国有资源。地方政府支配非国有资源的方式很多，如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权截留、信贷资金配给、上市公司审批、外汇管制等等。这些行政性管制手段突出地反映在金融、价格和物资流通领域。
在金融领域，由于资本市场不完善和政府的金融管制，居民消费剩余的绝大部分只能以储蓄存款的形式进入国有银行。在金融体制改革严重滞后的状况下，地方政府为获取和支配最大可能的信贷资金，可以通过多种途径介入和控制金融领域，如干预所辖区域银行的人事安排、信贷规模和中央银行贷款分配，向全国性银行分支机构施加压力，提出资金要求，迫使其向总行多要贷款；相继成立了众多金融机构（主要指东部地区），为筹集建设和发展资金开辟多种渠道；绕开信贷规模控制，借口筹集社会闲散资金，以高利率吸引或以行政命令强制集资，使大量的资金在银行“体外循环”；以摊派形式发行地方债券或股票，并通过同业拆借市场拆进资金，扩大资金占用量。地方政府在金融领域种种规范或非规范行为表明，地方实际承担了社会经济资源相当可观的配置权。
在价格管理方面，经过10多年先调后放、调放结合的价格改革，目前我国商品和劳务已初步实现由政府定价向市场定价的转换。截至1996年，市场调节价格在社会商品零售总额中的比重已由1978年的3 %上升到92.5%，在工业生产资料销售总额中由1978年的零起点升至81.1%，在农民出售的农产品总额中占据79.0%。但是由于实行价格调控目标责任制，区域性物价稳定任务被层层分解，在政府定价中，地方政府掌握了相当多的价格调控权，定价范围和比重呈增加趋势。保留垄断产品定价权、控制区域性通货膨胀及保护本地产品等职能，使地方政府在转轨阶段依然执行着相当多的微观价格管制权限。
从物资流通体制上看，虽然市场化改革的一个直接成果就是降低了生产和生活资料的计划管理比重。据统计，国家计划收购和统配的商品已由1979年的65种减少到1994年的11种；国家统配部分占国内生产总量的比重，钢材由77.1%降为19.9%，木材由85.0%降为9.9%， 水泥由35.7%降为4.5%，煤炭由58.0%降为49.2%。但值得注意的是， 当我们破除了计划分配和流通渠道，大幅度降低国家统配物资的数量和比例之后，并不意味着统一、开放的市场体系便能够自动确立起来，相反市场分割状况依然存在，一些地方政府从区域利益出发，限制产品流入和要素流出，维护地区性垄断格局，这大大增加了地方政府动用、管制辖区内物资的权限。
从上述分析可以看出，受过渡时期改革方案所决定，市场机制对资源配置基础性作用尚未充分体现，企业也没有成为真正意义的市场主体，而与此同时地方政府在区域经济事务中的决策空间却得到拓展，就其掌握的资源和承担的职能而言，实际上已成为具有独立利益和行为目标的“准市场主体”。
之所以明确地方政府的“准市场主体”地位是源于以下几点认识：一是地方政府在过渡时期是事实上的经济主体，却没有合法的市场主体地位，而只有区域经济调控主体地位，故而是一个“准市场主体”。二是相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言，地方政府有其独立的经济私利，符合经济人利益最大化的行为假设，它不仅以中立者身份调控经济运行，而且以所有者身份干预经济；三是相对于标准的市场主体而言，地方政府面临着预算软约束，经济行为行政化，不能对价格体系的变动作出敏锐的反映，致使其微观经济效益低下。承认地方政府在过渡时期的“准市场主体”角色定位，一方面有助于说清过渡时期经济增长格局的实质，承认地方政府在计划破除而市场体系尚未搭建完备这一转换状态下的主体性作用，而否定转轨时期地方政府的准市场主体地位，一味强调只有企业才能履行微观主体职责，只是一种超越现实的理想化设想，是对西方成熟市场经济理论的简单套用，不仅难以理解中国经济运行中复杂的现实问题，而且并不切合过渡时期中国经济发展的实际情况。另一方面定位地方政府只是“准市场主体”，表明它自身不能逾越地方分权改革所存在的弊端，如削弱中央宏观调控能力、导致粗放型经济增长、阻碍全国统一市场形成等等，这就意味着地方政府的角色只能是一种过渡，未来将经济剩余分享权和控制权由地方政府重新分配给企业才是改革由局部推进到整体转换的真正方向。
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