论不同社会经济制度下的财政范围，本文主要内容关键词为：经济制度论文,财政论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政理论与政策的一个基本问题，就是界定财政活动的适当范围。在现代经济中，由于财政是作为公共部门经济而存在的，所以财政活动的适当范围问题实际上就是财政作为公共部门经济与市场部门经济（或私人部门经济）之间的界限问题，即哪些事必须或应该划入公共部门经济活动的范围，哪些事可以或者应该划到市场部分经济中，以及划入公共部门经济的哪些事应该怎么去做，显然，这是一个“应该是什么？”的问题，是规范经济学所讨论的内容。因此，我们要探讨不同社会经济制度下的财政范围，离不开某种价值判断。然而，不同的价值观，给出了不同的财政存在前提，从而决定了不同的财政范围。
的确，在现代经济中，财政作为公共部门经济的存在，从需要某种价值判断的规范意义上说，有两个可能的前提：第一，在社会意识形态上，很可能存在着一种完全背离市场机制要求的政治和社会意识，即一种背离自利、自主及其分散决策前提的思想观念，它代表了社会对大公无私，政府当家作主及其集中决策的偏好，并倾向于那种依靠中央指令的计划机制的运行；第二，在人们偏好于市场机制的思想观念下，市场机制本身也无力履行所有的经济职能，因为市场机制的运行客观上存在着这样或那样的市场失灵，在这些市场失灵的地方，需要政府来加以引导，矫正和补充。财政存在的这两个可能的前提，在不同的社会经济制度下是不一样的。在社会主义计划经济制度下，财政的存在所依赖的是第一个前提，而在资本主义市场经济制度下，第二个前提才是其财政存在的主要依据。
一、社会主义计划经济制度下的财政范围
具体地说，在社会主义计划经济制度下，传统的政治和社会意识表明，政府拥有足够的权势，它是一个大善人，也是一个大能人，它绝对关心社会福利的增进，也完全能够增进社会福利。政府是社会有机体的心脏，只有政府才能代表全体人民的利益并为全体人民谋福利。政府总是做那些有益于全体人民，有益于社会的事情，而个人只有在直接有利于社会的情况下，他的活动才有意义和价值，否则他们会因自身所固有的狭隘性与缺乏远见而作出不太理性的既不利于自己更有害于社会的选择，所以在一般情况下都需要由政府委托一个决策班子（通常由精英分子所组成）来代替个人的自由选择，从而按政府的意志来行事，以便谋求社会利益最大化(Rosen.1988.P.6; Buchanan.1949.P.334-343)。于是，在这种政治和社会意识下，人们强调社会凌驾于个人之上，所以，个人要服从集体，局部要服从全局，地方要服从中央。另一方面，那种基于自利、自主及其分散决策的市场机制则被认为会导致一种无时不有，无处不在的市场失灵，一种普遍存在的市场失灵。这是因为从市场机制得以有效运行的条件来看，在现实的经济生活中，完全竞争几乎是不具备的：(1)产品总是不完全同质的；(2)具体的买者和卖者数量总是达不到相当多的要求；(3)人们或多或少会对市场价格有所影响；(4)资源的流动总是面临着一些障碍；(5)人们不可能具有充分的信息。这样，只有政府才被看成是能够洞察一切，无所不能，完美无暇的（蒋洪，1994）。这样一种政治和社会意识就不可避免地导致了政府对整个国民经济的直接管理，并用政府指令代替个人选择，以中央计划经济取代自由市场经济，相应地，计划机制则作为一种主要的经济运行机制而占据着主导地位，甚至涵盖着整个国民经济的运行。在这种情况下，为了让代表政府意志与中央集中决策的计划机制得以有效运行，全社会就必须统一产权，实行公有或国有制。于是，财政作为公共部门经济的范围便要以公有或国有权来划分。实际上，国际上划分公共部门与私人部门的常用的分类原则中就有一种是以这种所有权归属为标准的：凡是政府出资占控制地位的，其发生的利润与亏损归政府的，以及政府直接控制和分配其资源的所有机构与个人（“与个人”这三个字是笔者加的，旨在区别市场经济条件下的以所有权归属为标准的公共部门）均属于公共部门（李扬与杨之刚，1993,P.36）。正如美国著名财政学家马斯格雷夫教授所指出，公共部门的“一个概念是以生产组织为转移并以私人与公共企业之间的区别为基础”（Musgrave,1969,P.4），因此，它是在公共生产意义上而言的，在这个概念下，公共部门的规模是以政府所有并管理的企业所生产的国民生产总值的份额来度量的。这样，在社会计划经济条件下，财政作为公共部门经济是十分庞大的，而且在一定条件下甚至会覆盖整个国民经济。如此宠大的公共部门经济统社会主义计划经济的财政拥有了“大财政”的俗称。这种“大财政”，不仅包括国家预算，而且包括国营企事业单位财务与国家银行的信贷等等，其经济活动的主体则包括各级政府及其所属的所有部门、单位、企业甚至个人或家庭。显然，正如前面所指出的，这里的所有制关系决定了“大财政的的范围即要是由国家或政府所有而不是由私人所有的经济部门，都是“大财政”所涵盖的范围。在这种“大财政”思想的支配下，很自然，在原来的社会主义计划经济下，正如很多财政学者所认为的那样，即社会主义国家的财政不仅本质上完全不同于资本主义国家财政，其范围也大大超出了资本主义国家财政。于是，“大财政，小银行”之说便顺其自然，而“财务是财政的基础环节”论不仅言之有理，更是振振有词。同时，这种“大财政”思想，还使得企业（包括具体从事金融借贷业务的金融与非金融企业）本来应该追求其利润最大化而个人或家庭则应追求效用最大化的，现在却要直接地服从于政府的行为准则（企业不能利润最大化而个人或家庭至多只能收入最大化），共同去谋求社会福利最大化，结果，不伦不类的事情层出不穷。例如，政府投资常被要求“为国家争创税利”，国家财政则大张旗鼓地要以“生产性”相标榜，而企业更被直接要求“以国家利益为重”，要“办社会”，要“自觉地作出牺牲”，个人则至少无选择职业的自由，而政府机构“要创收”更是比比皆是（李杨与杨之刚，1993,P.36）。另外，不论是生产与提供公共品还是生产甚至提供私人品，都统统揽入国家财政，并以其广泛的生产性甚至供给制而引以为豪。如此种种，无不说明这样一个事实，即在社会主义计划经济的财政范围内，公共部门与私人部门在很大程度上是混淆在一起的，政企也是不分的，个人或家庭部门则部分丧失了私人部门地位。而且，这种公私混淆，政企不分以及个人或家庭部门已部分丧失了私人部门地位的社会主义计划经济财政范围内的历史遗产至今仍然影响或者模糊着社会主义市场经济的财政范围的合理界定。然而，如果说这种公有制关系下或公共生产意义上的“大财政”范围在社会主义阶段是与马克思在《哥达纲领批判》中阐述的“社会扣除论”原则相一致的话，那么这里的个人或家庭就作为劳动者，消费者而不是投资者的个人或家庭（樊纲，1990,P.49～50）的市场经济部门与上述覆盖着政府，企业甚至个人或家庭的“大财政”的公共经济部门相区别。换言之，这种依据“社会扣除论”的财政范围实际上已经超出政府与企业（包括金融与非金融企业）的范围，而且在一定意义上包含了个人。因为公有制下的个人是国家的主人，他们中每一个人都可以平等地与其他人共同占有全部生产资料，并且法定地拥有与生产资料“相结合”进行生产活动而取得劳动收入的权利（樊纲，1990,P.22），也就是说，他们具有天然的就业权。在这个意义上，人们天然就业的“铁饭碗”实际上是由国家包下来了，不管每一个人的劳动生产率如何，他的劳动是否有效，都由国家财政统筹安排，从而使个人在天然就业的意义上和政府与企业一道进入了财政范围。显然，这个财政范围同时满足了前面公有或国有制的划分标准以及马克思“社会扣除论”原则。实际上，现实的社会主义计划经济的财政范围要比这个“大财政”还要来得大，以至于从理论上说一直可以大到覆盖整个国民经济。何以会这样，笔者觉得可以从两方面去加以解释：一是从理论方面；二是从实践方面。从理论上，马克思针对共产主义第二阶段所设想的不要商品与货币的按需分配的理想王国的思想，诱惑着社会主义计划经济的理论家与实践者们恨不得能跑步进入共产主义。因此，当时不少社会主义计划经济的理论家和设计者们都从骨子里不喜欢商品与货币，认为商品与货币是和旧社会，资本主义联系在一起的。他们要建立一个全新的，不带市场经济痕迹的体制。为此，他们都相当认真地讨论过取消货币，实行产品经济（而非商品经济）的可能性。在中国，曾在一定范围内试行过供给制，试行过人民公社食堂。就这样，他们试图逐步扩大商品的免费分配的范围。正如前苏联赫鲁晓夫所想象的那样，即“随着经济朝着真正的共产主义方向发展，会有充分的免费品供应”(Musgrave,1969,P.19)。但由于现实的社会主义计划经济的生产能力有限，社会产品相对于人们需要还很贫乏，免费供应无法普及到大多数物品。既然还不可能免费分配大多数物品，低价分配个人消费必需品就被认为是朝着正确方向迈出的一步，以致于财政不仅“包”了马克思“社会扣除论”原则下的政府，企业以及具有天然就业权意义上的个人或家庭，而且在一定程度上还“包”了作为消费者的个人或家庭。从实践上，现实的社会主义，不是象科学社会主义蓝图的设计者们所坚信的那样只能在机器大工业的基础上发展起来，而是在生产力发展水平相对落后的国度中建立的。因此，为了赶超资本主义发达国家，必须加速工业化进程。于是，社会主义计划经济的理论家与设计者们在当时特定的历史条件下只能制订出高积累，低消费的工业化发展战略，而这种低消费又不能使广大劳动人民处于普遍贫困的境地，为了使广大劳动人民得到最起码的消费品供应，就需要政府介入消费者个人或家庭的消费领域。同时，短缺经济的现实也使得消费者主权原则无法通行，而只能代之以家长主义(Paternalism)。由政府提供私人品。总之，这些作为个人消费必需品的私人品由政府免费或低价提供，标志着政府的“家长主义”极其盛行，其发展的极端就是人们的一切需要都得听从政府的安排。因此，在这里，消费者个人或家庭作为市场经济部门的地位在丧失投资者身分并失去了工作选择自由的基础上又会在不同程度上被社会主义计划经济的理论家与设计者们的不切合现阶段实际的“共产主义冲动”所共产化了或反而被他们的“赶超意识”降低到低消费的水平上。显然，与这种“共产化了”的或降低了的消费者个人或家庭所对应的，而由政府进行公共提供的个人消费必需品相对应的国民收入也被“社会扣除”了，成为财政范围的组成部分。它超出了马克思“社会扣除论”的范围，且在不同程度上将消费者个人或家庭的市场经济部门转移到公有或国有的公共经济部门中了。因此，这一意义上的财政范围已不同于前面公有关系下或“公共生产”意义上的财政范围了。即使现在人们也是从“公共生产”意义上去理解这种“被扩大了的”社会扣除，但这时的“公共生产”的内涵已经发生了变化，它在不同程度上涵盖了作为消费者的个人或家庭这个生产要素。显然，这种社会主义计划经济制度下的财政范围是不同于资本主义市场经济制度的。
二、资本主义市场经济制度下的财政范围
在资本主义市场经济制度下，那里的政治和社会意识表明，政府不是社会的一个有机部分，而是个人为了更好地达到个人目的所人为创立的，而社会是在特定的制度环境下相互影响的不同的个人集合体，在这个个人集合体中，唱主角的是个人而不是政府。每个人都是理性的，他们都根据自己的偏好，按照自己的意图，进行着自由的选择，并追求自我利益，而且在这种自我利益的追求过程中，每个人在实现个人的自我利益的同时也实现了社会利益(Kornai,1990,P181)。自利与互利是高度统一的。于是，在这种政治和社会意识下，个人是至高无上的。个人的偏好应该得到尊重，个人的意图应该得到贯彻，个人的选择自由应该得到维护，而个人的自我利益应该得到保护。因此，每个人和家庭应该自由处置其劳动力，产品，空余时间，货币与财富。最后，国家应该对个人和家庭应该采取放任态度；它只有在其他的个人或家庭需要得到保护以免受那些真正滥用其自由的人的影响的情况下才应该加以干预”(Kornai,1990,P.181)⑩按照亚当·斯密的话“只要不冒犯公正的法律，任何一个人都可以有完全的自由并以其自己的方式去追求自己的利益”(Rosen,1988,P.7)。这样，人们信赖那种基于自利，自主及其分散决策的市场机制的运行是基本有效的，而且认识到虽然存在着市场失灵，但这种市场失灵的地方吸体现在一小部分经济活动中，即只有公共品，有益品(merit goods)。外部效应，自然垄断，再分配，与经济的稳定和增长等方面，才比较明显地表现出市场失灵。因此，市场失灵只是一个范围相当有限的局部性问题而不是像在前面社会主义计划经济中所看待的那样，把它当作一种普遍的存在，总之，市场机制在一定的条件下与在相当大的范围内是完全有效的。这样，政府所要做的，只是那些非市场导向的，以及确保市场机制正常运行的事情。或者说，只是市场所做不来或做不好的事情。在这种情况下，财政作为公共部门经济只能限于一定的范围内，这跟社会主义计划经济制度下的财政有着明显的差异现在的财政是一个“小财政”。这种“小财政”所对应的公共部门经济，与私人部门经济之间的分界线，主要在于其经济活动是市场导向的还是非市场导向的（撇开民间慈善机构等不论）：一般来说，市场导向的，属市场经济部门或私人经济部门；非市场导向的，属政府经济部门或公共经济部门，实际上，这里跟前面一样，国际上划分公共部门与私人部门的常用分类原则中也有一种是侧重于部门活动的性质和特点的：凡是其活动属非市场导向且受政府控制的部门，均应划入公共部门之列；反之，即使是政府出资兴办的部门，只要其活动是属于市场导向的，也就不能成为依附于政府的行政附属物，而是一个独立的经济实体，自然就应划归市场部门（李扬与杨之刚，1993, P. 36）。这种公私部门的分类原则也是同马斯格雷夫教授(1969,P.4)的“以资源利用的决定为转移并以私人与公共需要之间的区别为基础”的分类原则相一致的，因为，公共需要是那些必须由预算提供且使用者可以直接免费得到的需要，即在公共需要的满足上市场机制是无效的，所以，满足公共需要的部门，是属于非市场导向的部门，因而是公共部门；反之，私人需要则可以在市场上通过支付价格且不需要（但允许）依赖预算机制而得到满足，即在私人需要的满足上市场机制是完全有效的，所以满足私人需要的部门，是属于市场导向的部门，因而是私人部门。因此，在这种情况下的公共部门的概念，是在满足公共需要的资源配置意义上而言的，在这个意义上，公共部门的规模取决于产出中用于满足公共需要的份额，或取决于资源配置中属非市场导向的，靠预算机制配置的部门。如果我们把这种作为公共部门经济的财政范围进一步具体到公共部门经济活动的主体，那么这里所指的“小财政”乃是指各级政府的行政机关及其非市场导向的企事业部门和单位。也就是说，它在纵向性结构上看包括从中央到地方的各级政府行机关，而在横向性结构上看包括政府，非市场导向的企事业部门和单位。显然，它的范围会随国民经济市场化程度的高低而变化。
综上所述，本文对不同社会经济制度下财政范围的探讨，是循着“从财政存在的前提到财政活动的范围”的分析思路来进行的。这一思路也将为我们进一步探讨社会主义市场经济制度下的财政范围问题提供一个思想方法，对此，笔者已有专文论述，在此不宜赘言。
（参见拙作《论社会主义市场经济的财政范围》，载《财经研究》1994年第9期。）
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