浙江统筹城乡社会就业述评，本文主要内容关键词为：述评论文,浙江论文,城乡论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就业是民生之本。中国人口世界第一，劳动就业及其岗位供给始终是中国现代化发展的战略优势，同时又是重大难题，因而始终是各级党委和政府高度关注的重要职责和工作难点。改革开放以前，我国主要以国家计划管制和城乡二元结构的制度安排，解决社会就业及其岗位供给问题。一方面，城镇居民的就业及其岗位供给，由户籍所在地政府统一安排，实行计划分配。城镇劳动者多于就业岗位，不得不采取一份工作几个人做、一份工资几个人摊。这就难以避免“大锅饭”、“铁饭碗”、低收入、低效率、不经济的弊端。另一方面，农村居民的就业及其岗位供给，由政府严格限制在农村，实行户籍所在地生产队自行分配。农村劳动者多于就业岗位，不得不采取一份工作几个人做、一份工分几个人摊。同样难以避免“大锅饭”、“铁饭碗”、低收入、低效率、不经济的弊端。改革开放以来，在市场经济条件下，我国不断推进社会就业体制改革，不断发挥市场对人力资源的基础性配置作用，不断扩大就业门路和增加就业岗位。不仅突破了以往的体制束缚和恶性弊端，而且比较平稳地解决了大量新生劳动力就业、农村剩余劳动力转移和城镇公有制企业大批职工下岗再就业等突出矛盾，促进了社会稳定和社会发展。但是，人口总量继续增加，农村剩余劳动力存量过大，科技进步压缩就业岗位，以及劳动力素质能力偏低等因素造成的就业压力越来越大。党的十六大因此强调指出：“扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。国家实行促进就业的长期战略和政策。”
关于促进就业的战略和政策，大体上形成了方向一致、重心不同、各有特点、互有交叉的五种主要观点。一是民营经济导向。强调依托民营经济的快速发展，积极提供社会就业。其基本依据是，民营经济在当前最具活力，在促进经济加速发展的同时，为社会提供了众多岗位。随着企业规模的扩大，通过市场吸纳更多的劳动力，而大量劳动力也通过市场找到就业岗位。论者就此归纳为“以创业带动就业”。① 二是城市拓展导向。强调依托城市化进程的不断加快，以大规模的城市公共基础设施和住宅建设以及第三产业发展创造更多的就业岗位。其基本依据是，现代城市是人口集聚的强势和优势空间，大量并且优化组合人力资源的数量、结构和素质，促进农村剩余劳动力最大规模的转移。城市化是减少农民乃至消灭农民的根本出路。论者就此归纳为“以城市化带动就业”。② 三是就业优先导向。强调依托城乡双向流动扩大就业，充分就业优先于经济增长。其基本依据是，充分就业不仅仅限于企业就业、城镇就业，更重要的是城乡一体化的全社会的就业。就业优先的基本含义是，劳动者基本生活保障优先，劳动力市场发展优先，就业岗位增加优先，劳动者利益适度优先，降低失业率调控优先，劳动者就业保障优先。论者就此归纳为“以充分就业带动经济增长”。③ 四是积极劳动导向。强调依托政府和社会的职业服务，指导和帮助劳动者积极劳动从而获得就业岗位。其基本依据是，就业不是劳动者简单上岗、被动劳动，而是提高素质能力、主动积极劳动或上岗就业或自主创业。积极劳动重在职业介绍、职业指导、职业培训、职业扶持、职业康复、职业保护等职业服务，以及改善创业环境，提供公共工程、公共事业、公共服务岗位。积极劳动面向所有劳动者，诸如新生劳动者、再就业劳动者、伤残劳动者、兼职劳动者、在岗劳动者。论者就此归纳为“以服务带动就业”。④ 五是和谐创业导向。强调就业既是财富的创造，又是生活的创造，是财富和生活的和谐创造。其基本依据是，创造性就业和创造性生活和谐相合、不可分割，都是人的生存和发展的活动，都是人的生命力和创造力的发挥和涌流。和谐创业的基本内涵，体现在生活与创业的和谐、文化价值与经济运行的和谐、个人创业与群体发展的和谐、政府与民间的和谐、对外开放与内生创新的和谐。论者就此归纳为“以创造活力带动和谐创业。”⑤
改革开放以来，浙江尽管历来是全国最小的省区之一，人口总量却居全国省区第十一位，外来务工人员总量仅次于广东居全国第二位。劳动就业及其岗位供给，始终是浙江经济社会现代化发展中的重大问题。劳动力供过于求的供给性矛盾，劳动力素质不适应发展需要的结构性矛盾，是最为突出的两大决定性矛盾。浙江各级党委和政府始终依托经济社会现代化发展模式的创新和完善，在不断推进农村工业化、加快城市化、城乡一体化的发展过程中，持续供给城乡社会就业岗位。
随着市场化程度的不断提高，浙江较早地构建了市场导向的就业机制，劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业。一是城乡劳动者在劳动力市场价格信息的引导下，依法在不同地区、不同行业、不同部门、不同所有制用人单位之间自由流动和自主择业。二是劳动力市场不断健全和拓展，从城市向农村延伸，从农村向乡镇延伸，城市向街道延伸。一方面，用人单位真正转变为用工主体，用工市场化已经成为必然；另一方面，劳动者就业找市场，市场择业、多次就业已经成为必然。三是实施市场化的劳动合同制，不仅彻底打破劳动者的干部、员工身份壁垒，而且逐步打破劳动者的城镇、农村户籍身份壁垒。四是个私经济为主体的非公有制经济成为吸纳劳动者的主渠道。农民所有和经营的民营工商企业，是农村剩余劳动力、新生劳动力、城镇再就业劳动力的主要去向。这种市场导向的就业机制缓解了但是没有从根本上解决劳动力供大于求的供给性矛盾，促进了但是没有从根本上解决农村剩余劳动力转移中的农民户籍职业身份问题，改变了城乡劳动力择业观念但是没有从根本上解决劳动者素质不适应发展需要的结构性矛盾，优化了人力资源市场化配置，但是没有从根本上解决就业优先于经济增长问题。专家认为这是城乡社会就业及其岗位供给的量变模式，并且是农村劳动力的“一次转移”。⑥
1994年，国家劳动和社会保障部经过试点在全国城镇推广实施积极劳动导向的“再就业工程”。2000年，国务院正式提出并且大力实施促进就业与再就业的积极劳动政策。2001年，国家统一部署城乡统筹就业试点工作。浙江的国有企业本来就不多，又较早地构建了市场导向的就业机制，所以各级党委和政府围绕扩大就业岗位、实现充分就业的战略任务和目标，力图从浙江的实际出发，依托浙江发展模式，把民营经济导向、城市拓展导向、就业优先导向、积极劳动导向以及和谐创业导向优势互补地融合起来，从协调城乡就业入手并且进一步深化为统筹城乡就业，不断创新和完善统筹城乡社会就业岗位的持续供给模式。
2001年，浙江义乌市和长兴县列入国家城乡统筹就业试点地区。2002年，为了加大试点工作的力度和步伐，全省自行增加8个试点地区：宁波市的慈溪市、 嘉兴市的秀州区、舟山市的普陀区、绍兴市的绍兴县、湖州市的德清县、台州市的温岭市、金华市的永康市、丽水市的龙泉市。浙江成为全国城乡统筹就业试点工作范围最广的一个省份。2004年初，全省试点县、市、区进而从10个再扩大13个，达到23个，占县市区总量的四分之一。一方面，试点工作的指导思想更加明确。适应浙江统筹城乡经济社会协调发展的需要，统筹管理城乡就业，建立统一、开放、竞争、有序、城乡一体化的劳动力市场和就业服务体系，制定和完善城乡统一的就业制度和社会保障制度，统一开发和配置城乡劳动力资源，促进农村剩余劳动力的转移，推动浙江经济社会持续、协调、健康发展。另一方面，试点工作的基本要求更加明确。编制促进城乡统筹就业规划，以城带乡、以乡促城、城乡联动、共同发展，将城乡劳动力资源进行科学整合，以良好的就业环境，提高区域经济整体竞争力。就业服务工作要在体制上对城乡劳动力一视同仁，统一就业政策、统一市场、统一管理。进一步清理和取消针对农村劳动力进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农村劳动力跨地区就业和进城务工的各种手续，保障进城农民的合法权益。尽快实现县市和乡镇劳动力市场信息联网。加强就业信息服务，鼓励兴办农村劳务中介组织，以市场为导向推动农村劳动力有序流动。加大对农村劳动力转移就业的职业技能培训力度，提高培训工作的针对性、适用性和有效性。推进城乡社会保障制度的衔接，完善农村社会保障政策。非试点县市区也从实际情况出发，借鉴试点地区的经验和做法，不同程度地推进统筹城乡社会就业岗位的持续供给。杭州市大力推进城市和谐创业，衢州市大力推进城乡灵活就业，温州市大力推进西部开发创业，其力度和进度决不亚于试点地区。
浙江统筹城乡社会就业岗位持续供给模式初见雏形。这就是：以统筹城乡人力资源双向流动、开发配置、充分就业的扩大就业优先为导向，以统筹发展城乡民营企业、第三产业、和谐创业的岗位持续供给为基础，以统筹政府和社会提供城乡就业服务的积极劳动举措为中介，以统筹城乡就业规划、制度、政策的行政管理体系为保证。
第一，统筹城乡扩大就业优先
浙江各级党委和政府积极主动地谋求经济社会发展与扩大就业的良性互动、经济结构调整与扩大就业的良性互动、深化城乡改革与扩大就业的良性互动、统筹城乡一体化发展与扩大就业的良性互动、完善城乡社会保障体系与扩大就业的良性互动。把统筹城乡扩大就业和农村剩余劳动力有序转移特别是提高城乡劳动者从业素质与职业技能，纳入全省和各地的经济社会发展规划及其城乡一体化发展规划、人力资源开发规划、先进制造业基地发展规划、科技和教育发展规划、农业农村现代化发展规划、第三产业发展规划、民营经济再创业规划。以统筹城乡就业、控制城乡失业率、实现城乡劳动者比较充分就业，作为促进经济社会协调发展的重要举措、各级政府工作的重要目标和考核各级领导干部政绩的重要指标。这就在运筹层面上充分发挥规划的先导和规范作用，突破以往就业和发展相互分割、脱节的老大难问题，确保就业和发展的统筹、整合，特别是扩大就业优先。
第二，统筹城乡岗位持续供给
改革开放以来浙江的发展实践表明，城乡经济持续发展是扩大就业的主动力，个私民营经济高速发展是扩大就业的主渠道，第三产业全面发展是扩大就业新的增长点。从1978年到2004年，浙江国内生产总值从123.7亿元上升到11243亿元，从业人员从1795万人上升到2940万人。2004年国内生产总值中，公有制经济占37％，非公有制经济占63％，非公经济中个私经济占55.1％。城镇新增就业岗位主要来自个私民营企业。从2001年起，浙江城镇个私民营经济提供的就业岗位超过了城镇国有经济和集体经济提供的就业岗位之和。⑦
1978年浙江三次产业从业人员比例为72.4∶11.8∶15.8。 城乡就业岗位主要依赖第一产业提供。1995年浙江三次产业从业人员比例为44∶33.7∶22.3。城乡就业岗位仍然主要依赖第一产业提供。不过，由于农村工业化和民营经济的发展，三次产业就业结构由1978年一、三、二结构转变为1995年一、二、三结构。2001年浙江三次产业从业人员比例为34.4∶36.1∶30.5。城乡就业岗位首次主要依赖第二产业提供。第三产业提供就业岗位也大幅度增加。三次产业就业结构转变为二、一、三结构。这是在农村工业化基础上，加快城市化，并且大力促进民营经济和第三产业发展的结果。2002年浙江三次产业从业人员比例为31∶37.4∶31.6。城乡就业岗位仍然主要依赖第二产业提供。不同的是，第三产业提供就业岗位继续增加，并且增速超过第一产业。三次产业就业结构首次转变为二、三、一结构。这是加快城市化从而带动第三产业发展的新成果。2003年浙江三次产业从业人员比例为28∶37∶35。城乡就业岗位继续主要依赖第二产业提供。但是，出现了新的重大变化。第三产业提供就业岗位的比例在上升，而第二产业和第一产业提供就业岗位的比例都在下降。这是城乡一体化发展的新成果，也是统筹城乡社会就业岗位持续供给带来的新成果。⑧
2001年特别是2003年以来，浙江推进城乡一体化发展模式，统筹城乡三次产业发展，从城乡基础设施建设、先进制造业基地建设、为生活特别是为生产提供服务的第三产业体系建设以及社会事业重大项目市场运作等方面，扩大城乡民营经济的发展空间，同时扩大城乡就业的发展空间。嘉兴市秀州区是省级城乡统筹就业的试点地区，扶助农民自主创业和大力开展招商引资双管齐下。累计引进各类企业897家，建成投产691家，新增就业岗位1.1万个。同时，推动农户家庭丝织业、针织业更新设备、技术、工艺，同相关企业和专业市场共建市场链、产业链、载体链、价值链互联互动体系，创立并且拓展农户和园区相结合的先进丝织、针织制造业基地。截止2003年底，秀州区从事城乡第二、第三产业的农村劳动力已达9.2万人，占农村劳动力总数的59.1％。仅2003年，嘉兴全市以民营经济为主、农民创业为辅，新增第二、第三产业的就业岗位9.8万个，其中70％吸纳了农村剩余劳动力，30％吸纳了城镇新生劳动力和再就业劳动力。⑨
第三，统筹城乡就业服务体系
1995年以后，浙江大力构建以城镇就业为重点的社会就业服务体系，主要包括各级政府部门兴办的劳动力市场和人才市场，社会力量兴办的职业介绍机构和职业培训机构，以及国有企业兴办的内部再就业服务中心。2001年特别是2003年以来，浙江逐步统筹并且不断整合政府和社会、城市和乡镇的就业服务资源、力量、设施，全方位和深层次地调整、健全、完善以城乡就业特别是以转移农村剩余劳动力为重点的统筹城乡就业服务体系。
其一，构建和完善城乡统一的劳动力市场网络。劳动力市场和人才市场并轨，下岗再就业服务和失业再就业服务并轨。城乡统一的劳动力市场网络在农村从乡镇延伸到行政村委会，在城镇从街道延伸到社区居委会，设立就业服务所站。整个劳动力市场网络依托信息化工程逐步实现联网，向城乡劳动者提供全省各地乃至省外就业岗位余缺、工资待遇浮动、用工具体要求、就业保障政策等信息和咨询服务。宁波市以组织建设和信息建设为龙头，组建市、区（县、市）、街道（乡镇）、社区（行政村）四级社会就业服务管理体系。全市52个街道、95个乡镇全部建立了就业服务管理所，243个社区占社区总数80％建立了就业服务管理站， 工作人员达到1093人。2003年，全市开发完成并且投入使用“宁波就业管理服务和基层劳动保障信息软件系统”，包括职业介绍、就业培训、公益性岗位、基层管理、失业管理、用工补助、录用备案、外劳管理、再就业援助、统计报表等19个信息模块。在信息联网的所站，服务管理人员和城乡劳动者随时可以上网查询全市各个区县市及其街道乡镇以及社区行政村的社会就业信息和每一个劳动者的就业档案。
其二，突出城乡劳动者特别是农村劳动力素质培训工程。着力发展并且着重规范城乡职业介绍机构和职业培训机构，或由劳动力市场直接组织岗位培训或职业培训，或由政府买单委托职业培训机构组织上岗培训或技能培训，或由用人单位出资组织培训或委托职业培训机构代为培训。有的县市区把职业培训机构纳入劳动力市场网络，构建职业咨询、职业培训、职业介绍、职业保障一站式或一条龙服务系列。义乌市政府投资1000多万元兴建劳动力中心市场，建筑面积达到6500多平方米，信息联网，培训配套，服务全面，管理同步。这就为城乡劳动者和用人单位打造了一个现代化、信息化、高效化的城乡劳动就业服务和管理平台。全省各地先后分别以再就业劳动力、城市化过程中失地农民、农村剩余劳动力、外来务工人员为重点，不间断地进行从业素质和职业技能培训。舟山市全面实施“订单式、定向式”培训，提高了培训就业率和适用率。对年轻的劳动力强化一技之长的专业技能培训；对年长的劳动力强化实用性培训；对具有专长的劳动力强化职业资格晋级培训；对城乡妇女强化手工和家政技能培训；对自谋职业者强化创业能力和法制知识培训。对农村剩余劳动力和外来务工劳动力同时加强城市生活准则、就业安全风险等方面培训。普陀区结合渔民转移就业的需要，建立了十大渔民转产转业培训基地。
其三，拓宽灵活就业方式。灵活就业，是指劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面，不同于常规主流就业方式的随机双向择业方式。目前浙江劳动服务管理体系积极提供灵活就业服务。 全省灵活就业的城乡劳动者多达780万人，占全部社会就业人员总数的27％，高于全国平均水平17％的10个百分点。灵活就业的从业形态主要有三种：双向选择而进入用人单位，自主创业而依法登记经营，依托职业机构或经纪人而自择从业岗位。建筑公司一些操作工人，专业市场经营摊位业主，城乡居民小商品来料加工等，都是通过灵活就业方式获得就业岗位的。灵活就业的从业途径主要有四种：经过劳动力市场介绍的约占44.2％，经过社区劳动服务管理站介绍的约占13.1％，经过就业者相互介绍的约占24％，经过用工者等相互介绍的约占18.7％。灵活就业的从业人群，以失业再就业劳动力和农村剩余劳动力为主。50％以上的失业再就业劳动力和70％农村剩余劳动力，通过灵活就业方式获得就业岗位。⑩
此外，浙江为残疾人就业提供了在全国堪称最为全面的过程化服务和最为优惠的政策性扶助。
第四，统筹城乡就业制度框架
浙江首先在试点地区打破城乡就业二元结构，完全取消地域、身份、户籍对城乡劳动力特别是农村剩余劳动力进入异地城镇就业的限制性政策，并且制定和实施了统筹城乡就业“五个统一”的制度、政策和规则框架。即统一的城乡就业政策，统一的就业失业登记制度，统一的劳动力市场，统一的就业服务制度，统一的劳动用工管理制度。不仅如此，在全省范围内推广和实行“五个统一”。
其一，制定和实施城乡统一的就业失业统计登记制度。浙江在全国较早根据劳动者的从业时间、收入水平、收入来源以及生产资料的拥有情况等方面，界定就业或失业。一是从业时间，劳动者每周工作40小时以上有报酬劳动视作充分就业，不足40小时则视作不充分就业。二是收入水平，
劳动者日平均收入达到当地农村最低生活保障标准180％视作充分就业，低于180％而高于100％视作不充分就业，低于100％则视作失业。三是收入来源，劳动者主要收入来自某一产业视作这一产业的就业者。四是生产资料拥有情况，因土地征用而失去土地承包权证、确定为征地安置对象仍未就业视作失业。这就使不充分就业者、失业者特别是失地农民而仍未就业者，得到更多制度化政策性的就业服务和生活保障。
其二，制定和实施城乡统一的劳动用工管理制度。城乡劳动者在求职就职，职业服务其中包括职业介绍和职业培训，劳动保障其中包括收入保障和生活保障，以及社会保险等方面，实行统一的内容、标准、举措和信息化网络管理。在城乡各类企业和其他用人单位的就业劳动者都要依法签订劳动合同，实行统一的用工备案登记，依法参加社会保险。温岭市明确提出并且大力实行“劳动就业市场化，劳动关系法制化，社会保障统一化，享受待遇平等化，户籍登记一体化，教育培训义务化”。2003年，全市19338家企业与278041名劳动者签订了劳动合同， 个人合同签订率达到91.7％，集体合同签订率达到92.7％。温岭市还制定政策和规则，倡导企业工资实行集体协商制度。浙江在这一方面走在了全国前面。
其三，加强对外来务工人员服务和管理，维护外来农民工合法权益。这也在全国位居前列。浙江统筹城乡就业，不仅对省内城乡劳动者一视同仁，而且对省外城乡劳动者一视同仁。无论统筹城乡就业服务体系，还是统筹城乡就业制度框架，都同时面向了并且适用于外来农民工。慈溪市努力改善对外来农民工的就业服务，创造良好的就业环境。外来农民工和慈溪市民享受同等待遇，政治上被信任，经济上能平等，社会上受尊重，文化上能共享，从而安心在慈溪就业和创业。2003年，市政府拨出专款300万元，用于外来务工人员及其子女的基础教育和职业培训， 免费培训35万外来农民工，扶持12所外来民工子弟学校。同时，加大执法和监管的力度，确保外来务工人员的合法权益。目前慈溪市登记在册的暂住人口近44万人，95％以上是外来农民工，超过了当地城乡劳动力总数。在义乌市，出现了全国第一个由外来农民工当选为市人民代表和全国第一个外来农民工受聘担任市人民法院陪审员的新事物。义乌市总工会在全国率先成立了专门的工会维权组织即市职工法律维权协会，认真贯彻“组织起来、切实维权”的工作方针，以包括外来农民工在内的低收入职工群体为主要对象，以协商、调解、参与仲裁、提供法律援助为基本内容，以依法维权、组织维权、志愿者维权为重要手段，创新维护城乡劳动者特别是外来农民工合法权益的职能和机制。
浙江依托城乡一体化发展模式，在探索中创新和完善统筹城乡社会就业岗位持续供给模式，不仅促进了浙江社会就业岗位供给性和结构性两大决定性矛盾的逐步解决，而且促进了浙江经济社会现代化的快速发展。相对来说，浙江比较充分地实现了城乡劳动者包括外来农民工的市场化、社会化、一体化就业。2004年，城镇登记失业率为4.1％，低于全国4.2％平均水平。失业登记劳动力在享受当地最低生活保障补贴的同时，不同程度地参与了不充分就业和灵活就业。约1800万农村劳动力中，780多万劳动力从事农业并且季节性兼务非农产业，1000 多万劳动力已经从农村转移到城镇从事第二、第三产业。近400万外来务工人员主要是外来农民工，在浙江就业和创业。不少农民及其子女已经成为新一代的城镇居民。
浙江统筹城乡社会就业岗位持续供给模式，重在统筹城乡就业规划以促进城乡充分就业，重在统筹城乡就业环境以供给更多就业岗位，重在统筹城乡就业服务以提高城乡劳动者素质，重在统筹城乡就业制度以消除城乡就业二元结构及其身份壁垒。专家认为这是城乡社会就业及其岗位供给从量变向质变的飞跃，并且是农村劳动力的“二次转移”。(11)
注释：
① 中共浙江省委党校．科学发展观为指导，深化实施“八八战略”，努力建设“人本浙江”，全面推进浙江现代化建设．（2004），第82页
② 张德江．探索有浙江特色的城市化道路．中国城市化网站，http://www.curb.com
③ 杨建华主编．2005年浙江发展报告（社会卷），杭州：杭州出版社，2005年，第128—129页
④ 王延中．中国的劳动与社会保障问题，北京．经济管理出版社，2004，第135、141页
⑤ 王国平．论和谐．今日浙江，2005年第1期
⑥(11) 陈诗达等．浙江城乡统筹就业现状与趋势．载《2005 年浙江发展报告》（社会卷），第98页
⑦⑧ 浙江统计年鉴
⑨ 嘉兴统计年鉴
⑩ 杨建华主编．2004年浙江发展报告（社会卷）．杭州：杭州出版社，2004年，第214—215页