现阶段乡级政府经济职能探析——以豫南M乡为个案，本文主要内容关键词为：探析论文,个案论文,现阶段论文,职能论文,乡级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇一级政府处在我国政府组织的最基层，其经济职能的强弱对其在政治、社会等方面职能发挥得好坏影响十分直接。笔者在日常工作和专题调查中深深感到，目前，乡级政府在发挥经济职能方面存在一些问题，亟待研究和解决。下面以豫南M乡为案例，做一些剖析和思考。
一、乡级政府发挥经济职能存在的问题和原因
（一）乡级政府的职能
M乡位于河南省东南部，现有17个村（街）委会，217个村民小组，3.8万人，总面积102.6平方公里。乡里党委、人大、政府班子健全，各站所职能以服务经济工作为主。乡政府的主要工作有：①税费征收。这项工作一般每年都要用去4个月左右的时间。②计划生育。一般一年开展3～4次集中活动，如果量化，此项工作占全乡干部总工作时间的1/3弱。③农田水利基本建设、修路。这项工作主要集中在冬春农闲时期，时间长短随任务大小而定，一般一年有20天左右用于大规模的农田水利基本建设。④农业结构调整。⑤植树造林、农业生产、土地管理、民政工作。此外，还有很多临时性中心工作，例如各类检查、达标升级活动，人口普查，国道扩修等，涉及政治、经济、法律诸多方面。
（二）乡级政府在发挥经济职能中存在的问题
豫南一些乡镇特别是经济欠发达地区的乡级政府，在发挥经济职能中存在的主要问题如下：
第一，乡级政府难以真正扭住经济建设这个中心。现阶段，由于乡级政府党政不分，政治职能占主导地位。乡政府的工作主要是政治任务及临时性中心工作和随意性较大的“公共事业”和“软”任务。花费在往来应酬上的精力、时间、财力过多。乡干部及各站所难以以经济建设为中心，他们往往把经济职能理解为收费、罚款，却很少在服务上下功夫。
第二，乡镇财力来源结构不合理。乡镇财政收入主要有三个来源：一是农业税收。农业税收仍在乡镇财政收入中占很大比重，但农业收入受自然条件影响较大，很不稳定。二是罚没收入。现阶段，罚没款还有很大的空间，但随着农民法律意识和政府依法行政水平的不断提高，这个空间将逐渐缩小，罚没收入势必下降。三是工商税收。目前，该地区乡镇工商业均属幼稚产业，却要承受很重的税费负担以支撑乡镇财政，使得它们难以成长壮大。
由于财政来源结构不合理，多数乡镇依靠提留统筹费来保证必要的办公经费和人员工资，完成必要的基础设施建设，这既增加了农民负担，影响了干群关系，挫伤了干部的工作积极性，又加大了乡级政府发挥经济职能的难度。
第三，乡级政府调控经济有心无力。一是乡级政府自身财力有限，又缺乏必要的融资手段，经济调控多是纸上谈兵。比如，M乡的乡政府近年来为了调整农业结构，规划了以槐山羊、固始白鹅、固始鸡为重点的畜禽养殖等支柱产业，但由于资金不足，难以扶持乡级经济组织的发育，该产业的发展成效不明显，没有形成大规模的产业化经营。二是机构设置上过分追求上下一致、地区一致，导致一方面人浮于事，另一方面迫切需要的机构与人员又非常缺乏。比如，乡农技站的人员无论其素质和数量都难以适应发展高效农业的需求，这是一个普遍现象。M乡近3.8万人，农技站仅有技术人员4名，且经费微乎其微，技术人员只好从事经营活动。三是条块分割、相互掣肘的体制使乡级政府难以形成指导经济建设的整体合力。例如，金融、税务、电业等部门的垂直体系，有利于这些部门按市场规律办事，但也容易产生自我封闭、盲目强调自我、难以与块块结合的现象，不利于基层政府对之进行必要的协调。条块的利益调节组织是多级次的，它们有些在县级，但大多又在县级以上，这个问题的解决需要上级加以重视。条块如果形不成合力与默契，就势必钳制乡域经济的发展。
第四，乡级政府经济决策的水平还不高。目前，乡级政府自身经济决策的水平还不高。这一方面是因为政府行为人的素质和水平不适应市场经济的要求；另一方面是因为他们实践不够，对市场经济的运行规律不够熟悉。
（三）产生问题的原因
一是乡级政府具有目标各异的多重身份和多项职能。首先，乡级政府是一级行政主体，是上级各项政策的执行者，而不能仅狭隘地代表一个乡镇的利益；其次，乡级政府是一级管理主体，其目标取向不仅是经济发展，还有社会发展；第三，乡级政府又是一个市场主体，乡级政府作为部分公有资产的所有者、公共产品的提供者以及一般商品和劳务的购买者、消费者，它以某种方式直接介入市场，有其自身的利益。于是，出现了机构庞杂，职责不明，权力过滥，效率低下，财政不堪重负，追求急功近利，直接干预企业和农户的经营行为等问题。
二是市场评价系统和行政评价系统不同。前者以收益最大化为目标，追求经济上的投入产出率；后者以政绩考核指标为核心，考虑的是综合的社会发展以及上级布置的任务和下达的计划的完成情况。乡级政府的主要领导往往从自身利益出发，首先考虑行政评价体系。
三是对乡级政府经济职能的考核欠科学。对乡级政府的各项考核指标没有顾及各个乡镇的个体差异，客观上把不同乡镇放在一个标准上来衡量。而各乡镇经济基础、自然条件、人口等方面情况各异，对政策的把握和执行很难统一，其效果有明显差别。用统一的标准来衡量和评价乡镇，自然不够公允，从而严重影响了乡级政府发挥职能的主观能动性。
二、乡级政府发挥经济职能的必要性
（一）关于乡级政府经济职能的不同观点
一种观点认为，现存的乡级政府应当撤销。这种观点，作为探讨性研究，在学术界早已有之，但现在基层也有了。例如，四川省宜宾市长宁县双河镇镇长周绍金在《乡镇政府存在质疑及国家基层政权构建设想》一文中就明确提出，乡级政府不能成为一级政府。这种观点认为，乡级政府不仅解决不了乡村基层的问题，还因机构存在臃养了不少人，从而生出许多事，有些行为还有可能“添乱”，加大了管理成本。因此，乡级政府没必要存在。同时，乡镇的经济总量不大，财政收入不高，不足以成为一级政府。他们认为，可以借鉴世界上许多发达国家一般只设2～3个层级行政管理体制的做法，但在撤销乡级政府建制后如何管理原来的乡域，是直接由县级政府统管还是按需要设立类似乡公所这样的组织，却没有共同和明确的观点。不赞成乡级政府存在的观点当然就说不上赞成乡级政府有什么经济职能。
第二种观点认为，乡级政府要有经济职能，但在现行的“压力型体制”下，乡级政府发挥经济职能的模式实际上是一种“经纪人模式”。也就是说，乡级政府的经济职能有“变异”。吴理财在《农村税费改革与“乡政”转型》一文中就持此观点。这种观点认为，县及县以上党政组织对乡级政府的管理多采取下达指标的方式，甚至可能层层加码，施加压力很大，使乡级政府在“压力型体制”下开展工作，乡镇的工作人员很可能发生行为错位，变成“经纪人”。这样，乡级政府的经济职能是发挥了，却变异了。这种观点主张乡级政府要通过矫正归位，发挥应有的经济职能。
（二）笔者个人的认识和认同的观点
尽管现行的乡级政府行为多有不规范之处，但也不能一撤了之；尽管现行的乡级政府在发挥经济职能时有诸多不规范，但还不能说已出现了“异化”行为。基层的工作需人做，总要有一个组织来支撑，即使不称“乡级政府”，也还会有别的名称和形式。对于乡级政府的职能，需要的是调整而非取消。税费改革后，乡级政府更要规范行为，逐步建立一级自己的财政。尤其在经济欠发达地区，加强乡级政府的经济职能是非最优而次优，是最现实的选择。乡级政府应有经济职能，这在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中也有明文规定，政府的7项职能中至少有3项是经济职能或与经济职能密切相关的职能。
笔者认为，随着我国体制改革的不断深化，随着农业农村经济的逐步现代化，随着农村民主法制的不断完善和农民整体素质的不断提高，乡级政府的公共行政职能的范围会日益缩小，经济职能会日渐剥离，撤销乡级政府建制，使我国行政管理体制层次与国际接轨，可能是一个必然的趋势。但是，从现阶段我国的基本国情，从农业和农村社会经济发展的整体水平，从目前农村经济市场化、开放化的程度，从农民的整体科技文化素质，从农村经济发展的基础条件等方面加以冷静的思考，在现阶段乃至今后一个较长的时间内，对于乡级政府建制，问题不是撤，而是如何加快改革、深化改革、优化机制，在完善其职能中突出经济职能。乡级政府存在的必要性表现在以下几个方面：
1.作为一个乡或镇的区域经济的管理主体，乡级政府对社区经济的组织与协调是农村经济发展现状的客观要求。目前，农村社区经济发展面临着巨大压力。在社区外部，国外企业蜂拥而入，城市企业恢复生机；在社区内部，农民对富裕的要求越来越强烈，兴办公益事业、提供基础设施的任务也主要由乡级政府承担。社区内外的巨大压力使乡级政府必须强化对辖区经济的组织与协调。
乡级政府在发挥经济职能上仍有优势。随着“分灶吃饭，权力下放”的改革，乡级政府拥有了独立的财政，能够承担起辖区经济的组织与协调职能；现阶段，在我国广大的农村地区，在乡域，党政合一的管理体制拥有极强的动员能力，社会主义、集体主义的理想和原有制度的刚性、惯性使辖区成员对乡政府无比信赖，有心理依附，因此，乡级政府拥有了其他任何经济主体无法可比的信用度；现阶段，在一些地区，乡级政府更容易获得一些稀缺资源，例如土地、银行贷款、财政支持等；在获取信息、理解政策方面，乡级政府也拥有较多渠道和智力优势。这些优势的存在使乡级政府更有能力优化配置辖区内有限的资源，以最小的成本获取最大的收益。例如，M乡积极发挥资源优势，在水稻稳定年产3万吨左右的基础上，鼓励、引导群众进行结构调整，畜禽养殖量、经济作物种植面积大幅度提高。槐山羊年养殖总量达3万只，白鹅年养殖总量达5万只，固始鸡饲养量达100多万只，糯稻种植面积达5000多亩。通过结构调整，2003年，全乡年人均增收200多元。不难设想，在现阶段，像M乡这样的乡镇，若离开乡政府的组织与引导，结果会是什么样子。
2.作为向上级负责的行政机构，乡级政府对上级政策的创造性执行是中国市场化改革顺利推进的重要实践。中央和上级政府有关农村的每一项政策最后几乎都由乡级政府去执行和落实。乡镇千差万别，而上级政策只是针对全国或省、市、县的共性问题提出的，这就需要乡级政府根据实际情况和市场变化的趋势创造性地执行。当然，乡级政府与上级政府的博弈也时有发生。例如，为了尽可能多地获取辖区发展所需资金，在中央有关部门对农村合作基金会采取“限制”政策的时候，乡级政府则设法加以控制与保护。这种博弈，在目前宏观经济格局和国民收入分配体系尚未扭转向城市和工业倾斜的态势下，对改变农村社区的不利地位是有一定积极作用的。比如，M乡政府每年向上争取项目资金在400万元以上，吸引外来投资近200万元。
3.乡级政府对市场竞争进行调节，填补了不完全的市场和不完全的计划之间的空白。乡级政府动用强有力的行政手段，替代一部分尚不发育的、残缺的或运行失效的市场机制，自觉地发育和组织市场，实现资源的合理配置和有效运用。乡级政府在体制转轨期的这种理性介入，填补了不完全的市场和不完全的计划之间的空白，使政府和企业之间形成了准内部化的关系。在这种关系中，政府不仅直接发育市场，而且还对企业行为严格控制，极大地减少了交易费用。
当然，发挥经济职能还必须要以新的发展观为指导。在重视原有的国内生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外，必须统筹经济和社会，实现协调发展、可持续发展。在考核政绩时，增加诸如创造就业岗位数、转移农村劳动力数、固定资产闲置率、环境保护、研究和开发费用占国内生产总值的比重、人均教育费等指标，并将其具体落实到乡级政府的长期规划中。对于不同的指标给以不同的权数，上级组织可以用加权平均的各项指标的变化率作为评价各届政府任期内工作业绩的依据。
三、强化乡级政府经济职能的途径
（一）界定乡级政府的经济职能
1.乡级政府在本辖区经济建设与发展中的组织职能。它包括：因地制宜地制定经济和社会发展规划；提供公共产品，改善投资环境；帮助企业和农户找出辖区有比较优势的项目和产品；加强小城镇和中心村的规划、建设和管理。
2.乡级政府在执行上级政策和促进农村改革、发展、稳定方面的保障职能。它包括：①组织兴修水利，保护耕地，完成粮、棉、油等大宗农产品的收购任务；②建立市场秩序和规则，打破对市场的分割与封锁；③积极配合或直接参与社区内全国性或地区性的基础设施和特大型、大型企业的建设和管理。
3.乡级政府在农村市场竞争中的协调职能。它包括：①培育市场主体。即加强对农户的培训，引导他们进入市场，适应市场，开拓市场。②发育市场。即建起经营规模化、管理现代化的批发市场和农贸市场。③扶持主导产业。即组建企业集团，支持中介组织。④积极介入和参与经济活动，例如招商引资、推销产品等。⑤提供区域内的社会保障。
（二）建立保证乡级政府经济职能有效发挥的机构
在现行体制下，乡级政府能否发挥好经济职能，很大程度上取决于机构的设置。机构设置又很讲究上级与下级的一致性，所以，在县及县以上机构改革中就必须通盘考虑，科学规划。
1.优化机构设置。即打破乡镇行政、事业界限，将党政机关和所属站所融为一体，按照职能分类归口。可借鉴一些地方已有的做法，组建5个综合办公室，即党政办、综合办（含综合治理、民政、土地、司法、文化等）、农业办、企业办、计生办。
2.解决人员流向问题。主要思路是负责任地把分流人员引向市场，引导他们干实业。例如，M乡实施“干部实业工程”，机关只留下14人正常办公，分流的40名干部创办了17个股份制实业公司，1998年，产值就达3000万元，利税125万元。分流人员不仅不“吃”财政“饭”，而且向乡财政上缴18万元，成了为财政创收的人。全乡也因此从根本上改变了财政困难的状况。
3.建立信息咨询机制。在信息社会，信息是非常重要的资源。农民和企业对信息十分渴求。因此，提供信息，为他们提高经营决策的科学化水平服务，是乡级政府发挥经济职能的新内容，必须引起足够重视。
（三）为乡级政府经济职能的发挥创造良好的外部环境
目前，乡级政府经济职能中出现一系列问题，有许多是自身难以克服的，上级政府必须也应当为乡级政府提供良好的外部环境。笔者认为，主要有以下方面：
1.理顺乡级政府与上级政府的事权关系。特别是县（市、区）政府要进一步下放权力，改变乡级政府缺权、少权的状况；同时，要硬化对乡级政府的权力约束，逐步建立硬预算的约束机制。坚持“协调、效能、服务、法治”的原则，改革县（市、区）直部门在乡镇的分支机构。
2.完善政绩考核指标体系。要根据农村综合发展和可持续发展的要求，树立新的发展观，尽快建立科学的乡级政府政绩考核指标体系，改变那种考核中过分注重经济指标甚至以经济增长速度为中心的状况。
3.尽可能减少农业工作政出多门的现象。农业工作目前仍是农村工作的主体部分，所涉及的业务范围相当广泛，完全归口一个部门管理是不现实的。今后应当做到的是，凡是一个部门能够承担的职能就不要由两个或更多部门分担。赋予农业、林业、水利等政府部门更多的综合管理职能，并以切块管理的方式使这些部门在资金使用上有更大的发言权和决策权，提高政府农业工作的办事效率。