非国有经济增幅连年回落实证分析（下），本文主要内容关键词为：实证论文,增幅论文,非国有论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、影响非国有经济增长的宏观政策、市场、结构因素
导致非国有经济增长速度大幅回落的主要原因什么，它们是否具有长期性？这是一个需要讨论的问题。
这一部分讨论的范围，侧重在工业领域和乡镇企业。原因如下：一是工业是拉动经济快速增长的主要部门，二是因为乡镇企业是非国有经济中的主力军，在国民经济中具有重要地位。1997年，乡镇企业完成的工业增加值占全国工业增加值的比重达47.3%，出口交货值占全国的比重为36.1%，上交税金占全国税收收入的20.4%。三是乡镇企业是非国有经济的一个“总代表”，其内部含有非国有经济的各种类型，如大部分集体企业，大部分个体户和工业类的私营企业，部分外商投资企业，以及合作经济、联营经济、股份制经济等形式。并且，乡镇企业也代表了工业类非国有经济主要分布在农村、轻工业、小企业和东部地区的特点。
这一部分讨论的问题，着重在宏观政策、市场、产业结构和制度分析四个主要方面。本节先讨论宏观政策、市场、结构问题。
宏观政策。1993年下半年政府针对经济过热实行了适度从紧的财政货币政策，明显抑制了固定资产投资。非国有经济的固定资产投资增幅明显回落，产出增幅也明显回落。同时，由于1993—1997年期间银行体制改革还未将商业化经营和加强、完善对中小企业金融服务提到重要位置，以国有银行为主导的信贷自然向国有企业或大、中型企业倾斜。这对中小企业占主体的非国有经济不利。依靠这种机制实行的宏观政策，一方面利用非国有经济对宏观政策的敏感反应成功地实现了政策目标，另一方面使经济资源分配不利于具有较高效益的非国有经济的结构调整和持续发展，容易产生过分抑制的负效应。
1998年，政府实行扩大内需的政策时，开始实行进一步的金融改革，推进金融机构的商业化，加强和完善中、小企业金融服务体制。这些改革一方面会改善宏观政策的实施机制和资源配置的不合理现象，另一方面会有助于减弱宏观波动对非国有经济增长的负面影响。但是，金融机构适应这种改革需要时间。在过去的一年中银行惜贷现象是不利于支持非国有经济增长的。这可能意味着这种改革在一、两年内效果不会十分明显。但是，中、长期效果会是比较明显的。
需要注意的是，这一次启动经济（包括启动非国有经济）的宏观政策还面临新的市场和经济结构变动条件。单纯调整政策已不能较快的取得明显效果。
市场。80年代非国有经济是在短缺经济的环境中实现高速增长的。90年代以后，市场出现相对过剩。在这期间，城乡居民的人均收入有一定的提高，但是90年代中期以来收入增长速度放慢，消费水平也呈下降趋势。据国家统计局的分析，按可比价格计算，城镇居民消费水平增长由1993年的8.9%下降到1996年的5.6%，1994—1997年成为90年代以来消费水平增长较为缓慢的三年。至1997年，城镇居民和农民的人均消费水平增长率已降到分别只有1.3%和3.4%。与此同时，居民的购买力持续大量分流：流向国债、股市、集资、购房、邮市、奖券、收藏等领域。医疗、保险、教育、企事业单位精简人员等方面改革力度进一步加大，也促使多数居民的收入继续向这些领域和银行转移。这些事实意味着需求的下降和市场规模缩减。
一方面是需求下降，另一方面是经济继续高速增长，这导致1993年以后市场中工业品相对过剩的特征逐渐明显。在既定的收入分配格局下，消费品、生产生产资料产品和一些基础产品也都相继出现供求平衡或供大于求的局面。据有关部门1997年上半年对601 种主要商品的供求情况排队结果表明，供求平衡的商品占排队总数的74.2%，供过于求的占排队总数的25.8%。其中，工业品供求平衡的比重增加，占排队工业品的68.5%，比1996年下半年增加了2.1个百分点； 粮食等重要农副产品已不存在供不应求的品种。
非国有经济是完全市场导向型的经济类型，对市场变化特别敏感。工业品相对过剩的出现，自然形成对非国有经济高速增长的一种反作用力，数量扩长的道路受到阻挡。
国际经济的变化也是影响非国有经济增长的重要因素。一个原因是世界经济低速增长的格局下，我国非国有经济以劳动密集型的产品为代表的出口结构与亚洲其他国家、地区的出口结构趋同，近几年竞争激烈，形成对产出的一个抑止因素。另一个在近中期显得特别重要的原因是亚洲金融危机的爆发对非国有经济面临的国际市场发生重大不利影响。例如，这场危机导致定单减少，出口价格及加工贸易的费用下降，部分三资企业出现停产、半停产甚至关闭、撤资。1998年下半年出口出现负增长现象。乡镇企业和一部分城镇地区的中小型三资企业在这种压力面前首当其冲，今后几年的形势也较为严峻。（注：陈锡文：《我国乡镇企业发展面临的新形势》，载《1998年中国经济年鉴》，中国经济年鉴社1998年9月版。）这种形势对非国有经济， 特别是对乡镇企业高速增长也是一种明显的抑止力量。而在乡镇企业中，由于15万家出口创汇企业基本上都是集体企业，（注：万宝瑞主编：《中国农业和农村经济开发：现在与未来》，经济管理出版社1998年9月版。）所以， 这种国际市场变化的大部分压力又都直接冲击了乡镇集体企业的增长速度和效益。
偏紧的宏观政策、相对过剩的市场环境和近年亚洲金融危机的影响，这些因素是导致90年代中期以来非国有经济增幅普遍回落的主要外部原因。据农业部有关部门的分析，其中乡镇企业增加值增长率1995、 1996、1997、1998年分别为33.6%、21%、18%、17.5%， 增长速度逐年下降。1998年全国乡镇企业亏损面为15%（上年为8%）， 亏损额600亿元左右，比1997年增加25%。 （注：农业部农村经济研究中心：《巩固农村经济大好形势》，载《经济日报》1998年2月16日第5版；农业部乡镇企业局《全国乡镇企业基本情况及经济运行分析1997》；《1999年：乡镇企业怎样迈过这到坎》，《经济日报》1999年1月7日第1版。 ）但是，这些因素毕竟是一种外部力量，形成非国有经济增幅回落的内部原因是什么？它们之间是一种什么关系？
结构。在外部压力日益增强的形势下，非国有经济的产业结构偏差和企业规模结构偏小的问题显得更为突出，成为非国有经济适应市场变化，保持持续、快速增长需要解决的一道内部难题。或者说，结构问题已从非国有经济内部对其可持续增长产生明显的负面影响。
1986—1997年，乡镇企业的产业结构特征一直是以工业为主。1997年，乡镇企业增长值结构中工业增加值占的比重为72.5%，农业仅为2.1%。据有关计算，乡镇企业和一般工业结构的重复率高达80.6%，而与农业的关联系数仅为0.46%。同时，在乡镇企业的工业增加值中，加工业占的比重要占到85%左右。这是一个以传统产业为主、结构偏轻的企业群体。以在乡镇工业企业中经济实力最强的集体工业为例，这一特点表现得非常明显：1997年乡镇集体工业的增加值中，电子电器业（6.5%）、橡胶塑料业（5.0%）、石油化工业（7.5%）合计占19%，其余则是采掘业、金属冶炼及制品业、建材业、服装纺织业、食品饮料业、机械制造业、造纸及印刷业、材料家俱业、工艺美术业等具有初级产品特征或技术含量较低的传统产业。与这种产业结构匹配的是乡镇企业规模结构水平低，人均固定资产装备水平低和技术水平低。据第三次工业普查的资料，1995年乡镇企业中大企业户数仅占0.06%（257户）， 占工业总产值的比重为1.8%。 人均拥有固定资产原值的情况是：乡办企业为2.2万元，村办企业为1.7万元，私营企业为1.9万元，个体户为1.4万元。明显低于国有工业、股份制工业、外资工业分别为6.9、7.5、7.4万元的水平。其资本密集度很低， 甚至低于全部小企业人均固定资产原值2.5万元的水平。同时，乡属工业企业与乡及乡以上三资、 国有工业企业比较，全部从业人员中大专以上文化程度人员占的比重分别是1.2%、6.3%、7.9%； 乡属工业企业与乡及乡以上三资工业企业中具有高级技术职称人员占的比重分别是1.5%、2.7%。从这种技术装备水平和高素质人力资源配置的情况推测，乡镇企业的技术密集度也是很低的。相反的，是乡镇企业劳动密集高度。显然，这样的产业结构和产业组织结构对乡镇企业发展的约束是很大的。因为在这个结构中，乡镇企业的扩张实际就是传统产业的扩张，小企业的扩张。而市场对这种传统产业的容量毕竟是有限度的。1997年农业部乡镇企业局的一项抽样调查显示，企业规模越小，亏损面越大；中小企业亏损额大于规模较大企业。因此，从这些角度看，乡镇企业的增长速度在90年代中期后明显回落，在相当程度上也是由自身的结构实况所造成的。（注：参见陈锡文：《我国乡镇企业发展面临的新形势》，载《1998年中国经济年鉴》，中国经济年鉴1998年9月版。）市场等外部条件的变化， 加速了乡镇企业内部这一问题的暴露。同时，也促进了乡镇企业调整内部结构。例如，这几年乡镇企业资本密集度提高比较明显，大中型企业数量增加比较快；一些行业中出现一批技术水平较高的企业。但是，这种调整中发生的“成本”，例如企业数量明显下降，在一定时期内也会对增长速度发生抑止作用。
三、影响非国有经济增长的制度因素
制度。非国有经济内外部各项制度安排的水平参差不齐也是影响其增长的因素。
以下以非国有经济的几支主要力量为对象，从企业制度这个内部因素和市场准入、要素分配、政府管理体制、中介组织4 个外部因素进入，分析90年代中哪些因素具有明显限制其增长的作用，并对下一步制度变革的要点和潜力作出判断。
（一）企业制度
1.乡镇集体企业。1996—1997年的乡镇工业增加值中，乡镇集体企业增长率明显低于全部乡镇企业和私有企业（其中近80%是个体工业）的增长率（见表6）。
乡镇企业中经济实力最强、产品结构和技术水平较高、企业规模较大的集体企业出现这个问题，除了市场特别是亚洲金融危机的冲击，以及结构调整中关停了一批重复建设和破坏生态环境的企业之外，企业制度不完善靠造成“自我增长机制”弱于其他类型企业是一个重要原因。1997年全国乡镇集体企业汇总企业数130万个，其中亏损企业9万个，亏损面为6.9%；私有企业汇总数1885万个，其中亏损企业33万个， 亏损面为4.2%。集体企业亏损面高于私有企业亏损面2.7个百分点。（注：农业部乡镇企业局：《1997年乡镇企业亏损情况分析》，载农业部《全国乡镇企业基本情况及经济运行分析1997年》。）乡镇集体企业存在的主要问题是产权模糊，政企合一。这导致两方面的影响：一是直接削弱了集体企业的激励和约束机制，使其在买方市场下调整产品结构的动力和能力弱于其他产权明确、完全自主经营、自负盈亏的企业。二是政府干扰企业投资，形成一批重复建设和破坏生态环境的项目，一遇结构调整就要为此付出较大的“埋没成本”。
表6 乡镇工业企业与乡镇集体、 私有工业增加值增长率比较（%）
乡镇企业 乡镇集体企业 乡镇私有企业
1996年11.15.226.8
1997年11.91.335.4
数据来源：农业部乡镇企业局《全国乡镇企业基本情况及经济运行分析》。增长率按可比价格计算。
这方面的弊病已导致90年代中期乡镇集体企业加快改制的进程，以解决产权制度问题。据农业部初步统计，1997年全部乡镇集体企业中，组建股份合作制占21.23%（以小型企业为主），组建有限责任公司占1.56%，组建股份有限公司0.53%，出售占4.07%，兼并占0.89%， 破产占0.22%，其他改制形式占4.66%。全国乡镇集体企业中改制企业已占总户数的33.5%。（注：《人民日报》1998年7月25日第6版。）江苏、山东、浙江等省乡村集体企业改为股份合作制的企业占乡村集体企业总数的比重两年前已在50%左右。（注：《中国乡镇企业年鉴》1996年。）以明晰产权为中心的改制增强了乡镇集体企业的“自我增长机制”。据农业部1997年对乡镇企业发达地区933个抽样企业的分析， 已进行产权制度改革的企业545个，其中亏损企业132个，亏损面为24%；未改制企业388个，其中亏损企业144个，亏损面为37%，后者亏损面高于前者13个百分点。（注：农业部乡镇企业局：《1997年乡镇企业亏损情况分析》，载农业部《全国乡镇企业基本情况及经济运行分析1997年》。）总体上判断，在乡镇集体企业的产权制度的重新安排方面，目前还有约66%的企业是可能的改革对象，这可能意味着还有大量能促进增长的“制度效应”潜伏在未改制企业群体中。
关于乡镇集体企业产权改革讨论引发的一个重要问题是，这类企业与社区土地、人员和政权机构的紧密关系严重障碍了其要素的流动性，形成了阻滞农村工业化和城市化的进程的壁垒，明显地影响到这类企业的持续发展和在未来经济增长中的地位。这个关联问题也反映出在乡镇集体企业的产权制度创新中蕴藏着以前未曾大量发挥出来的“制度效应”。（注：参见邓英陶、姚钢《产业重组与城乡进化进程》，载《参阅文稿》1998年5月4日；温铁军《农村劳动力和过剩人口向小城镇转移中的产权问题》，载《产业论坛》1998年12期。）
2.私营企业。据国家工商局和我们的调研，私营企业的财产权利主体是明确的，即归私人所有。但其财产权利有较多的家庭化色彩，内部关系主要靠血缘关系来调整和维系。个人、家庭、家族管理是大多数私营企业经营管理的模式。在较大甚至很大的私营企业中往往也是这样。这种企业产权制度与管理体制比较适合经营内容单一的低技术的中小企业。但是可能导致决策随意性大，非规范管理，人才来路不畅，与企业扩大规模、开拓经营领域和提高技术层次的要求发生冲突。而在大企业中保留这种制度，则往往导致人才流失、决策失误。（注：夏小林、李路路：《中国工业私营企业：背景、现状与前途》，载《改革》1998年4—5期。）在买方市场和结构调整的形势下，已有一些私营企业因此而受到挫折，也有一些私营企业因实行股份制改造和现代企业管理制度而加快了发展。这表明，中国的私营企业，特别是成长性高的大中型企业，也需要在完善企业制度和管理上做出努力。
3.外商投资企业。外商独资企业是按市场经济的规则安排产权制度的内部管理制度的。目前， 外商来华投资兴办独资企业的趋向增强。1998年上半年，新办独资企业占新批企业总户数的45%。（注：《经济日报》1998年7月31日第一版。）大型企业为了技术保密和控制权， 倾向于办独资企业。合资、合作企业是一种“嫁接型”企业制度。由于国有、集体资产管理体制不健全，中方股权代表的培养、管理不够等原因，有的官员和企业内中方股权代表不负责任，迁就外方；或有一些官员通过中方经营者对合资、合作或经营谈判进行不合理的干预，致使项目流产或企业经营混乱的事也时有发生。这类问题表明，在三资企业中也存在潜在的“制度效应”有待释放。
小结。非国有部门的企业家需要清醒地认识到的一个问题是：实现经济持续增长要求企业家适时地完善企业产权制度、企业组织、企业管理和技术创新机制，这样才能适应市场的变化和产业结构调整带来的压力和机遇。落后的企业将遭遇衰落和淘汰。目前绝大多数非国有企业的内部制度安排（及相应的组织、管理和技术创新机制）还有不少地方需要改进。成长性越强的企业越是这样。究其原因，是由于非国有经济是在缺乏市场规则和秩序的环境中成长起来的，带有各种先天的制度缺陷和组织、人事缺陷，这些都从负面影响着企业的竞争力和“自我增长机制”。一些采用很落后的管理方式的外商独资、合资、合作企业在这方面也不例外。今后，在政府不断完善市场规则和秩序，致使这些方面的制度变革效应日渐明显减弱的同时，由企业家为核心带动的企业体制、组织、管理和技术的创新，会在一个更长的时间中不断地释放出新的“制度效应”，成为经济增长获得制度变革动力的一个重要源泉。
（二）市场准入
1.乡镇集体企业。1978—1992年初期间，政府在不断扩展乡镇集体企业（及其他类型乡镇企业）的市场准入范围的同时，（注：《中国经济改革、开放大事典》下卷“乡镇企业”篇，北京工业大学出版社1993年10月版。）制定的一些规定也形成了乡镇企业市场进入的政策壁垒。例如，一些政策引导乡镇企业“主要为农业生产服务”，限制乡镇企业不得与国营企业竞争。但是，总体上看这种引导和限制在实际中作用不大。政府官员承认其“受阻”失灵。（注：《中国经济改革、开放大事典》下卷“乡镇企业”篇，北京工业大学出版社1993年10月版。）
1992年以后政府对解决乡镇企业的市场准入问题采取了更为积极的态度。当时，首先纠正了市场准入上的歧视待遇，肯定了乡镇企业可以在市场中与国有企业平等竞争。（注：《中国乡镇企业年鉴》1993年。）第二，确立了乡镇企业“按市场需要组织生产”的方针，不再提“三就地”的方针。第三，进一步鼓励和引导乡镇企业进入第三产业。指导思想是：社会需要什么就发展什么，能够兴办什么就兴办什么。并允许乡镇企业进城兴办第三产业。第四，进一步强调了将乡镇企业发展与工业小区和城镇建设结合为一体，逐步实行城乡一体化。第五，允许乡镇企业利用股份制、股份合作制的直接融资方式进入资本市场。（注：《中国乡镇企业年鉴》1993年、1994年。）以上这些政府决策集中在1992—1993年之中完成。在这之后，市场准入方面已经不再有能够引发大量企业进入或涌现的“壁垒”了。
2.个体工商户和私营企业。80年代政府已经确定了个体工商户和私营企业的市场准入范围。例如，1987年8月， 国务院发布了《城乡个体工商户管理暂行条例》，同年9 月国家工商局发布实施条例的《细则》。这两个法规使个体工商户进入的市场范围很广，其领域包括：“工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业。”（注：国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》，载《中国改革、开放大事典》，北京工业大学出版社1993年10月版。）再如，1988年6月国务院发布《中华人民共和国私营企业暂行条例》， 其中规定：“私营企业可以……从事工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业和科技咨询等行业的生产经营。私营企业不得从事军工、金融业的生产经营。不得生产经营国家禁止经营的产品。”并允许私营企业与外国投资者举办合资、合作企业。（注：载《中国改革、开放大事典》下卷，“私营企业”篇，北京工业大学出版社1993年10月版。）这个规定的禁入范围是十分有限的。
1992年以后，各级地方政府对发展个体、私营经济的积极性进一步提高。有25个省、自治区、直辖市、经济特区的政府发布了促进了个体、私营经济发展的文件。其中不少文件规定不限制个体、私营经济的生产经营范围。中央有关部委也下达了一系列新规定再次放宽市场准入，鼓励私营经济在化工、电子通讯、机械、仪表、计算机、建材、医药、生物、环卫等技术密集产业中发展。目前，私营企业的进入领域已十分广泛。北京出现了私人飞机制造商，生产小型飞机和热气飞艇。（注：《北京日报》1998年8月12日第2版。）
关于个体、私营企业准入的范围还在放宽。一家私营集团公司的财务公司已获得“经营外汇业务许可证”并在境外贷款3000万美元。由于股份制银行和信用社的出现，私人资本已获准进入金融领域。上市公司中私营企业已占近3%的比重；1999年1月私营企业可以申请自营进出口权，等等。
当然，部分管理部门制定了一些限制私营企业进入某些行业的规定，如不许经营加油站、黄金首饰加工、歌舞厅等。但在地方上这些禁入政策都经过“变通”方式被化解了。这表明政府应进一步完善和规范市场准入政策，制定统一的《投资产业指导目录》，及时删除过时的内容，严格执行必要的禁入规定，增强市场进入规则的透明度，减少“寻租”行为。但是，总体上评价，今后通过改正产业禁入不当来推动个体、私营经济增长的余地已经很小了。
3.外商投资企业。80年代外商投资企业已获得在一二次产业中广泛的进入机会，禁入集中在第三产业的一些领域。例如，1986年公布的《外资企业法》对外商独资企业的禁入范围是：新闻、出版、广播、电视、电影；国内商业、对外贸易、保险；邮电通信；及其他禁入行业。限制的范围是：公用事业、交通运输、房地产、信托投资和租赁。
1992年以后，政府实行了全国区域的全方位开放，并开始按照关贸总协定继而又是世贸组织的规则逐步规范市场准入。1995年，政府颁布了《外商投资产业指导目录》，此后不断修订，使市场准入初步有了一个统一透明的规则体系。《目录》中禁止外商投资的项目主要包括：独有工艺、密方和独有资源开发项目，新闻媒体项目，国防项目及其他按惯例各国通常禁止外商直接投资的项目。原禁入的保险、国内商业、对外贸易等领域均已开放。未禁止的领域，外商均可投资。限制的项目主要包括：国内已开发或引进技术，生产能力已能满足国内市场需求的项目，实行专卖产业的项目，从事稀有、贵重矿产资源开采的项目及其他需要国家统筹规划的项目。限制范围也比以前缩小。现在的问题是，政府的管理和产业引导能力还需要进一步提高，以便在已经开放的领域中，特别是在金融等重要领域中引入更多的外商直接投资。并且，还要在制度安排方面为中国进入世贸组织作出充分准备。这些方面制度效应的潜力还是很大的。（注：参见国家发展计划委员会主任曾培炎讲话。载《中国贸易报》1998年8月27日1版。）
小结。非国有经济在市场准入方面已获得广泛的机会。禁入范围十分狭小。限制的范围并没有明显效果，甚至是负效果。非国有资本进入各产业的范围和层次比企业进入的范围和层次更广、更高。近期政府仍致力于进一步放宽市场准入，以适应经济发展的需要和加入世贸组织的要求。目前，要从市场准入方面寻找非国有经济增幅下降的重要原因，是不可能的了。政府今后的政策取向是：除少数应由国家垄断的行业外，在其他行业要形成国有经济与非国有经济多元投资、自由联合、公平竞争、共同发展的格局。在国家垄断的行业中，有的也可以吸收少量非国有经济部门的投资。必须由国家独资和独家企业经营的只是个别特殊行业。目前存在的问题是市场准入政策不完备，欠规范，缺乏一部国家综合管理部门关于全部非国有经济市场准入政策的产业目录。存在一些地方政府和产业管理部门在宽、严两个方向上自行其是的现象。与80年代比较，今后在市场准入制度方面的进一步完善对推动非国有经济增长的“效应”将是有限的了。但对外商投资企业来讲存在例外情况。
（三）要素分配
1.乡镇集体企业。贷款：1978年中共中央决定恢复农业银行，改革农村信用社，这两个机构成为办理乡镇企业信贷业务的主要金融机构。但是，在1989年后的经济紧缩时期，乡镇集体企业贷款遇到很大困难，成为紧缩的重要对象。1992年以后，国务院要求金融机构增加对乡镇企业的贷款。这一政策得到执行，例如，1991—1995年乡镇企业银行借款年平均增长29.6%。但是，在各项贷款总额中乡镇企业占的比重在90年代中期下降。1995、1996、1997年乡镇企业在金融机构各项贷款中占的绝对份额上升的同时，占的相对份额不断下降，分别为10%、8.5 %和7.1%。其中，大部分是集体企业借款。另外， 集体企业资金来源还有国家扶持资金、主管部门下拨资金，但数量很少；引入外资、其他单位和群众的资金占的比例较大，1997年在固定资产投资中占到36.3%的比重。上市企业很少，而且主要是少数大企业。在总体上集体企业面临资金短缺的严峻形势。（注：《乡镇企业年鉴》1993—1995年。）产生这种情况的原因是多方面的，例如，银行的运作机制形成资金分配向国有企业及各类大中型企业倾斜，多数中小集体企业财务制度不健全，抵押、担保难，信贷管理成本高，风险大，等等。这些情况表明，在改善乡镇集体企业特别是中小企业的金融待遇方面，从银行到企业都需要进行一系列新的制度和组织安排来改变现状。
土地。根据《中华人民共和国土地法》（1986年6 月）和《土地法》修改稿（1998年5月）， 均允许乡（镇）村集体企业可以向有关政府部门申请建设用地。这方面不存在法律、政策壁垒。而且，各社区对本区内的企业使用土地往往采取价格优惠。
人员。目前城乡分离的户藉管理制度和社会保障制度不健全，影响管理、技术人员及普通职工在城乡企业之间的流动，这既不利于乡镇集体企业招聘所需要的人员，优化人力资源配置，也对乡镇企业与城市化相结合的发展形成了阻滞。目前，政府已在进行小城镇户藉改革试点；大中城市户藉管理改革的措施也形成一些原则。
2.个体户、私营企业。贷款：80年代初，国务院在关于发展城乡个体经济的政策规定中，明确个体工商户可以向银行申请贷款，也可请求当地政府及有关部门帮助筹措。1988年国务院发布的私营企业暂行条例中，也规定私营企业可以向银行申请贷款。实行结果是多数小型私营企业贷款难度大，少数较大的企业则较容易（见表7、表8）。银行对私营企业贷款时，业务员一般十分谨慎，担心出现问题说不清责任。这反映了其借还款的约束是“硬”的。与对国有企业贷款的“软约束”比较，这种不公平待遇的改进，即硬化各类型企业的借、还款约束，以产业政策和效益为贷款标准，将会有利于个体、私营经济的发展。另外，在寻求金融支持方面个体户和中小型私营企业也面临上述乡镇中小型集体企业一样的问题，但处境更为困难。（注：私营企业还有其他融资渠道。1995年全国15个行业2546家私营企业问卷调查结果显示，虽然业主们对银行的借贷政策有批评意见，但是，认为融资“很困难”的企业仅占被调查企业总户数的24.4%，认为“没困难”的占29.5%，认为“有些困难”的占46.1%。资料来源：李路路等《1995年中国第二次私营企业抽样调查及数据分析》，载《中国私营经济年鉴》1996年版。）
土地。80年代国务院即规定个体业主需生产经营场地可以向当地政府申请批准。政府要将这种需要纳入城乡建设规划，统筹安排。1988年颁布的《土地法》规定，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。这从法律角度肯定了个体、私营业主使用土地的权利。 在1995年对全国2564多家私营企业主的一项问卷调查中， （注：李路路等《1995年中国第二次私营企业抽样调查数据及分析》，载《中国私营经济年鉴》1996年。）私营业主认为企业用地“很困难”的只占13.9%，认为“没困难”的占59.5%，认为“有些困难”的占26.8%。土地使用已不成为个体、私营经济发展的重要障碍。
人员。由于职称评定、社会保障制度和住房制度等不健全，影响管理、技术人员及普通职工在不同所有制企业间流动，不利于个体、私营业主招聘所需要的人员。这方面状况的改善，将对私营企业企业的发展起到重要的促进作用。
3.外商投资企业。外商投资企业的贷款、土地供应条件在非国有经济中是非常优惠的。各级政府往往采取各种形式保证供应。例如，中央政府为开发上海浦东新区制定的政策中，不仅允许外商开发成片土地并从事房地产经营，而且制定了“优先贷款”的条例。同时，由于外商投资企业支付给中方管理人员、技术人员的工资较高，吸引了较多受过高等教育的人员，并能从国有企业、私营企业“拉走”有用的人才。
小结。目前的要素供给制度是制约非国有经济持续增长的一个重要问题。在当前形势下，也是要扭转非国有经济增幅回落时需要着力去解决的一个重要问题，对这个问题做具体分析时可以看到，土地并不成为制约非国有经济发展的突出因素。制约人员自由流动的两项主要制度因素是城乡户籍分离和社会保障体制极不完备，但这两项因素主要抑制了乡镇企业和其他小企业的人才需求，并不构成对城镇地区大中型非国有企业人才需求的明显制约。银行资金供给是制约非国有经济中内资中小企业发展的主要因素。1988年政府在推进银行商业化的同时，已采取积极措施完善对中小企业的金融服务，如增加信贷投入，提高借款利率浮动范围以调动银行的积极性，加强配套服务，等等。这项举措在逻辑上讲，可以明显改善非国有经济的资金供给状况，对促进其发展具有较大的“制度效应”。但是，金融服务深化将使银行对服务对象更加挑剔。面临新的金融制度，非国有中小企业特别是其中的非公企业经营活动无帐可查或帐册不全，财务管理混乱的普遍现象必须纠正，同时政府要帮助中小企业建立、健全担保、抵押的机制。由此得出一个结论是，要全面改善非国有中小企业的金融待遇问题，除了政府一方面要实行金融体制改革与产业政策相结合的方针之外，非国有企业也要完善和加强企业管理，建制建帐，树立诚信可靠的企业形象，在争取金融服务方面表现出竞争力。这项要求对于积极采取在资本市场融资的非国有企业也是适用的。
表7 1995年全国15个行业2546家各种规模私营企业借款率（%）
企业规模(人) 创建时借款率
营运中借款率(1994)年
基本建设投资 固定资产投资 流动资金
0—29人38.79 9.22 5.41
19.35
30—99人
66.1216.1910.60
35.23
100—199人 68.8116.2011.03
46.89
200—299人 74.1920.1416.41
39.55
300—499人 77.0726.8018.55
45.36
500—999人 31.5719.29
36.84
1000人以上 15.1518.18
60.60
合计
45.9513.78 9.03
29.89
被调查企业中向金融机构借款的企业数
注：借款率＝─────────────────×100%
被调查企业数
资料来源：夏小林、李路路《中国私营工业企业：背景、现状与前途》，载《改革》1998年4、5期。
表8 1996年浙江、河南、甘肃162家私营工业各种规模企业借款率（%）
企业规模 企业创建时企业营运中
(1995年)
0—29人 33.3338.09
30—99人 45.9065.57
100—199人
52.6363.15
200—299人
50.00
100.00
300人以上57.14
100.00
合计 44.5263.01
资料来源：同表6
（四）政府的管理体制
目前，政府以体现所有制区别而设立的各类非国有经济管理部门中，存在资源重复配置与效率损失。这削弱了政府公共政策支持非国有经济持续增长的强度，也不利于纠正其增幅回落的趋势。针对非国有经济以小企业为主体的现状，建立全国统一的中小企业管理机构，依据产业结构政策和产业组织政策平等地促进各类中小企业发展，优化公共服务的资源配置，提高效率，对促进非国有经济的增长也是一项重要的制度安排，并能提供新的较强的制度推动力。政府也要积极运用产业政策支持非国有大型企业的发展。再者，城乡户藉分离的管理体制也要逐步改革。这项制度安排对促进非国有经济的主体即乡镇企业的下一步发展至关重要，可能对下世纪初非国有经济的持续快速增长发挥出很大的制度效应。
（五）中介组织
在中介组织这方面也存在资源配置不当、制度不完善而影响效率的突出问题。这不利于解决广大非国有中小企业在经营中面临的“信息不对称”问题，不利于这些企业了解市场、提高素质、调整产品、技术结构等。因此，在这方面进行制度和组织创新的潜力也是较大的。
以上讨论的宏观政策、市场、结构、制度问题只是对近几年非国有经济增幅回落原因的一种分析。1998年宏观政策的重心已转向通过积极的财政货币政策扩大内需；政府进一步完善农村经济政策和城市化政策，以提高农村人口的收入水平和加速城市化进程，这些举措都可能在短中期内对市场相对过剩的压力产生明显的缓解，并抵消一部分“后亚洲金融危机”的冲击力度。另外，由于城乡间的二元需求结构，通过启动农村的“百元级”、“千元级”消费市场也将在短中期内对乡镇企业结构调整的压力产生较大的缓解作用，从而使结构调整这类中期问题在市场扩容中成为一个可以逐渐去解决的问题，避免“暴风骤雨”、“大起大落”的极端现象出现。再如，关于非国有经济的内外部制度阻滞问题，近几年大量事实表明，企业、政府都从各自的利益出发选择了积极解决的立场。90年代中期开始在非国有部门流行的“二次创业”说法和做法，反映了企业家和有关政府部门在企业制度创新上的努力；1998年中，政府实施的金融改革、完善资本市场的政策、继续扩大非国有经济的市场准入范围、扩大对外开放，设立中小企业管理部门、改革城乡户藉管理等等，都已经对完善非国有经济持续增长的外部制度起到了促进作用。从这些角度来观察，再考虑中国经济增长的潜力较强，例如，劳动力资源充足、国内储蓄率在20年内有可能保持在一个较高的水平上，政府持续的改革政策、推行科教兴国的战略将不断有利于提高资本使用效率，可以认为在这些因素支持下，非国有经济的长期增长前景是较为乐观的。经济增长潜力中的外资净流入规模对增长的持续支持作用具有较大的不确定性，但是，可以认为随着亚洲金融危机的平复和世界经济增长恢复正常，中国加入世贸组织和政府采取更为积极的开放政策，是可以争取到外资净流入规模增加这种前途的，而这将增强中国经济增长的潜力，有利于非国有经济实现持续增长。当然，实现这些条件要有一个前提，就是一个聪明、高效、稳定的政府。
四、几个基本结论
总结以上分析，报告的基本结论如下：
（一）在过去20年中非国有经济是中国经济持续、快速增长的主要带动部门。今后20年可能仍然存在这种情况。90年代中期，非国有经济的增幅连年明显回落。但是，导致这种回落的主要原因不具有长期性。导致这种回落的宏观政策、工业品相对过剩和亚洲金融危机冲击，均属短中期性质。而从长期看，中国经济增长的潜力也是较为乐观的。在这种长期增长潜力存在的背景下，如果政府能够实行正确的宏观政策，市场、结构、制度的短中期问题也能得到妥善解决，非国有经济是可以实现持续增长的。而且，由于今后非国有经济仍将集中在一般加工业，比集中在基础产业中的国有经济能提供更多的产值，具有表现出更高增长速度的可能，因此也就可能在未来的增长中仍然保持经济增长带头部门的作用。当然，这种前途的真正实现，还需要政府实施正确的宏观经济政策和产业政策，需要非国有部门的企业家比以往表现出更多的创新精神和对市场的适应能力，也需要国有经济部门更高运行效率的支持。
需要注意的一个问题是，由于80年代的短缺经济已经成为历史，非国有经济的总量扩张已达到一个较大的基数，在以上问题都得到顺利解决的前提下，今后非国有经济的增长速度在维持一个较快水平的同时也可能会低于以往的水平。 例如， 据农业部较为乐观的预测， 2000 —2010年乡镇企业增加值的年均增长速度为15%。这个速度低于其90年代的年均增长速度。（注：万宝瑞主编：《中国农业和农村经济开发：现在与未来》，经济管理出版社1998年9月版。 ）我们课题组预测这期间乡镇企业年均增长速度在10—15%之间，这对整个经济增长的影响在1.5—2个百分点之间。 （注：王小鲁：《农村工业化与城市化对经济增长的贡献》，1998年12月内部打印稿。）
（二）非国有经济保持持续、快速增长需要建立新的增长点。这首先是指乡镇企业。到目前为止，乡镇企业是非国有经济中对经济增长贡献最大的部门。政府引导乡镇企业下一步发展的战略主攻方向应该是：以城市化来带动新一轮的农村工业化，带动农村工业的技术结构升级，带动劳动密集的第三产业部门的发展，带动扩大内需。近期，这已经成为政府的既定战略。由于乡镇企业以小企业、个体工商户为多，其参与城市化进程时可能侧重于依托中小城镇。乡镇企业中投融资能力较强的大中型企业，为城市大工业进行配套生产的企业及有条件进入大中城市的其他企业，则应引导其参与大中型城市的规模扩展，进入“大都市区”“城市带”的形成过程。城市内部产业的发展也要善于吸收农村的资本和人力资源，以加快资源积累和提高城市扩展过程中的资源配置效率。同时，乡镇企业的下一步发展还要与农业产业化更紧密地结合，在改变第一产业内部的生产方式和提高农民收入的进程中开拓新的发展空间。城市化和农村经济的发展对其他类型非国有经济增长的带动作用也会是明显的。
政府引导外商投资企业进一步发展的重点，一是要将服务贸易领域列为对外开放的重点；二是要鼓励国有大中型企业采取多种方式吸引外资进行资产重组，改革经营机制和产品、技术结构，鼓励私营企业吸收外资；三是要鼓励吸引跨国公司投资，对其合适的合作项目，要允许扩大占有国内市场的份额，积极推进国有大型企业与跨国公司合作；四是要促进中西部利用外资。在这些重要发展方位上达到目的后，不仅外资净流入规模会扩大，外商投资企业在中国经济增长中的相对地位也将进一步增强。
在非国有经济中，大中型股份制企业是对技术进步、工业结构高度化贡献较大的类型，政府要积极运用产业政策引导其发展。
（三）制度变革的效应仍会明显地推动非国有经济的持续、快速增长。但是，变革的重点将有所变化。
1.政府实行宽松的所有制结构政策。这将有利于继续增强非国有经济的相对地位。国有经济布局的战略调整、对国有大中型企业实行的股份制改造和合资政策的进一步放宽，推进小企业改革，均会加强这一变革的进程。这种变革将成为非国有经济成长的一条重要路径。
2.政府正在推行的金融深化（包括完善资本市场的制度和功能）与加强、改进中小企业金融服务体制相结合的措施。这将有利于进一步疏通各规模非国有企业的融资渠道，导致建立一个规范、高效、公平的市场化的金融服务体制。
3.政府设立全国统一的中小企业管理机构，建立专门的中小企业政策体系。这将淡化现行的按所有制和地区为标准进行分散管理的“中小企业政策体制”，提高公共服务的效率，主要以产业结构和产业组织政策来推动以小企业和个体工商户为主体的非国有经济的发展。
4.以民间为主发展各类中介组织，规范中介组织，加强对非国有企业的各类信息服务。这将有利于解决非国有经济内众多中小企业，特别是乡镇企业缺乏市场、人才、技术、管理等信息的困难。
5.建立有利于非国有经济发展的完备的法律体系和市场规则，严格执法，建立市场秩序。
6.在小城镇户藉制度改革成功的基础上，进一步改革城乡户藉分离制度及其他妨碍城市化进程的制度。这将拓展经济长期增长的空间，有利于非国有经济持续增长。
7.完善收入分配制度。这将有利于防止严重的收入两极分化和城市化中出现大面积的“贫民窟”现象阻挡经济增长。
8.非国有部门的大中型企业在企业制度、组织、管理和技术进步方面进行的持续创新。例如，进行股份制改造，建立法人治理结构，实行现代公司的管理和技术进步措施，增强自身的发展和扩张能力。一般中小企业对产权制度、管理方式的不断改进，也会有利于自身的发展。
9.政府推动的国有大中型企业改革取得明显进展。这有利于改善国民经济增长的整体环境，也有利于带动一批非国有零配件中小企业的发展。例如，浙江省许多工业私营企业都是为国有企业加工零配件。乡镇集体企业中这个现象也较为普遍。
10.非国有经济与国有经济的“混合”发展。
（四）政府要加快转变管理经济的方式，完善公共服务。非国有经济在国民经济中相对地位的提高，对政府管理经济的方式提出新的要求。这种要求可以分解为两个基本方面：一方面是政府要继续领导制度变革，健全和完善市场体制。另一方面，政府要适时更新管理经济的方式，针对“市场缺陷”制定公共政策，完善公共服务。由于非国有部门内中小型企业特别是小企业和个体工商户占的比重畸大，政府公共政策的焦点要集中在完善中小企业政策上。这类企业面临的基本问题分为两类：一是中小企业与大企业在同一产业部门竞争，在分配生产要素方面中小企业处于相对不利地位。二是在中小企业与大企业发生的交易关系中，中小企业作为卖主或买主常常处于不利地位。形成这些问题是由于要素市场存在“市场缺陷”。针对这些情况，公共政策的内容就是要帮助中小企业培养人材、在金融方面采取特别措施，提供信息，完善反垄断政策，培植各类服务性的中介组织，以弥补“市场缺陷”。同时，由于中国经济已进入了一个时间较长的结构调整时期，中小企业易受到冲击，政府也要注意采取产业调整政策帮助萧条行业的中小企业改变经营方向。
对非国有经济中的大企业和中型骨干企业，政府也要通过产业政策手段给予积极的引导和支持。并通过积极完善资本市场的方式，给这些大中型企业良好的直接融资机会。
政府制定和实施公共政策的机制也需要进一步改善。通过目前正在进行的政府机构改革和职能转变，加强宏观调控部门，强化执法监督部门，培育和发展官、民合办及民办中介组织。同时，要进一步完善制定、实施政策的机制，重点是要加强政策制定中有关当事人、专家、学者之间的信息交流和互相协调，通过立法、金融、财政、行政指导、中介组织等多种直接、间接手段来实现公共政策。
政府在提高服务质量促进非国有经济发展的同时，也要充分认识到随着经济市场化的发展，非国有企业与政府之间的“博弈”关系会日益发展。90年代非国有经济对财政收入的相对贡献增长几乎为零，与其在GDP中占的比重迅速上升到60%左右形成明显反差， 就是“博弈”中出现的“政府失败”现象。在产品和服务质量、劳资关系、社会保障制度建立等方面也存在类似现象。因此，政府需要加强对经济活动的执法监督，加强管理。