中国养老保险筹资方式与渠道问题分析，本文主要内容关键词为：养老保险论文,中国论文,渠道论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，养老保险筹资方式由现收现付式向部分积累式转变，实行社会统筹与个人帐户相结合，是我国现行养老保险制度的发展方向。本文拟就部分积累式的选择及其运行渠道作一些探讨。
一、我国养老保险筹资模式的选择
现收现付式，完全积累式和部分积累式是世界上普遍采用的三种养老保险筹资模式。鉴于我国人口多，经济不发达，处于从传统计划经济体制向市场经济体制转变的转轨时期的国情，我们必须采取部分积累式。其主要有以下原因：
表1：退休人员与退休人员养老费用预测
年份 职工人数 退休人数 赡养率 工资总额 养老金总额 人均养老金
(万人)
(万人)(%) (亿元/年) (亿元/年)(元/月)
2000 17901 365419.91 13252.852099.18 479
2010 19664 514726.17 42657.848383.971357
2020 20995 706733.66 108429.86
28145.413319
2030 22878 912741.72 221144.42
73219.546685
2040 222061024746.14 369724.42 133807.82
10882
2050 222061030346.40 513170.48 182195.26
14736
资料来源：劳动部课题组：《全国城镇职工养老保险费用预测报告》，中国出版社，1994年11期第58页。
1.部分积累式适应我国人口老龄化发展速度快，程度高的特点，能防止现收现付式出现的“空帐运转”。我国现行的现收现付式养老保险筹资模式与我国人口老龄化迅猛发展的趋势不相适应。根据劳动部1992—2050年全国城镇职工养老保险金与退休职工人数预测（表1）：未来我国人口老龄化发展速度快，高峰期持续时间长。在传统体制下，国有企业的固定职工实行现收现付式，是按以收定支，略有节余的原则，先从在职职工中征收保险费，再把这些保险费作为退休金付给已退休的人员，即所谓的“代际转嫁”，其间只留下少量的管理费和准备金，几乎没有基金积累，随着老龄化社会到来，现收现付式的收支矛盾会日益突出。若要解决这一矛盾，就必须不断提高统筹费率。据测算，我国若按目前养老保险待遇，并采取现收现付式，到2020年，工资提取率将达到32.3%，到2040年达到40.2%。提取比例如此之高，无疑会引起职工和企业的反感和恐惧，既不符合减轻单位和职工负担的原则，又有悖于社会保障对于社会和经济稳定运行的“安全网”、“防护器”的功能。而在部分积累制度下，个人储蓄帐户，是以个人的身份证号码作为帐号的实帐，是经过个人几十年下来的个人存款，只能用于退休后按月领取养老保险费，它不同于银行的个人储蓄，不可能挤兑，职工退休时，能保证按期支付，并且能依法得到保证，因此，并不会给个人帐户带来风险，这种社会统筹与个人帐户相结合的方式能适应未来我国人口老龄比的发展。
2.部分积累式可以避免受通货膨胀影响极大的高积累。与现收现付相比，完全积累以远期纵向收支平衡为指导，要求被保险人在工作期间的基金积累能保证其退休后的养老保险金的支付，所以一开始启动就要收取较高的费率，并根据未来个人的收谥，对工资、物价、利率等因素进行宏观的长期预测，保证足够的储备，并不断进行增值，它实际上是一种强制性的长期储蓄制度，其最大意义是不受老龄化的影响，引进了自我保障机制，激励作用强，不会发生支付危机。但是，完全积累的货币基金受通货膨胀影响，几十年后达不到应有的购买力。完全积累式要求很高的积累率，我国不发达的经济是难以承受的，并且高积累率不可避免地加大企业成本。另外，我国国有企业目前正处在转制时期，债务、冗员等各种负担沉重，过高的费率对已经处于困境中的企业无疑是雪上加霜，再者，投资渠道的狭窄，基金保值、增值的目标很难达到，有可能基金积累越多，贬值越严重。由此可见，我国实行完全积累模式是行不通的。
3、部分积累式既适用于不同的劳动用工制度，也适应于不同的工资分配形式，有利于深化企业改革，转换经营机制，培育和发展劳动力市场。部分积累式以个人交费年限代替连续工龄，以个人帐户的累计储存额（反映职工在职期间劳动贡献和工资收放）代替退休前的标准工资，来衡量职工是否符合退休条件和可以领取多少养老金。职工间断就业可以保留个人养老保险帐户，重新就业后继续记帐。在不同期，不同单位贮存的养老保险基金都可以在个人帐户上累计相加，并随工作单位变动而转移养老保险关系。这为企业改革劳动制度，搞活内部分配，实现灵活的用工制度，创造了外部条件。
在国家严格控制工资总额的前提下，企业可以根据自身的特点灵活采用多样的工资形式，充分发挥工资的激励作用，这种以社会统筹与个人帐户相结合的筹资模式，有利于国有企业深化内部改革，分流富余人员，使职工不再担心跳槽辞职，中断就业会“烂掉”以前的工龄而影响养老，解除了到劳动力市场去竞争就业的后顾之忧，对培育劳动力市场，调整劳动就业结构，起到了支持和促进作用。
4、部分积累式筹资模式，有利于发挥社会再分配与个人强制储蓄两种功能。部分积累式是现收现付与完全积累式中介的混合模式，因此，部分积累式具备再分配功能和强制储蓄功能。
一是强制储蓄功能，即通过法律强制单位与个人按照一定统筹费率进行缴纳，这种强制储蓄，体现了多缴费、多受益的特点，能保证基本养老保险基金的稳定来源。部分积累式通过个人帐户唤起了人们的自我保障意识，减轻了企业负担。在强制储蓄机制下，国家和企业承载养老保险基金的沉重负荷逐步松弛，职工个人将逐步成为养老保险基金缴纳的行为主体。
二是再分配功能。在实行社会统筹、分级管理前提下，社会养老基金是通过国民收入分配和再分配形成的，是以确保社会成员达到基本生活水平为目的的基金。部分积累式养老保险制度下，有利于基金积累的同代与代际之间调剂，有效地实现再分配。例如，当部分企业遭受到暂时的经济困难或严重亏损，无财力缴纳养老保险费时，这些企业的退休者仍属于养老保险统筹下的受益者。
二 部分积累式养老保险制度运行的对策
社会统筹与个人帐户相结合的部分积累式因其以上特点，是当前建立我国养老保险体制的目标模式。目前采用的“大帐户，小统筹”（建立个人帐户所需资金全由职工个人及其所在企业共同负担，目标是双方各承担8%）的实施办法，在实践中遇到了许多问题：首先是建立个人积累式会不会增加企业负担？因为建立个人帐户为主积累式只能解决年轻职工今后的基本养老保险问题，不能解决退休职工当前养老保险支付问题。这使得企业既要负责为在职职工建立个人帐户，又要负担缴纳退休养老保险统筹费，这种“双肩挑”势必造成企业双重负担，若从国有资产存量中划出一部分，又会不会造成国有资产流失？其次是个人帐户积累的基金是否能足额、按时缴纳？第三，记入个人帐户的资金能否实现保值增值？第四是关于养老保险金如何运营和管理的问题，第五，是财政在养老保险基金中又处于何种地位，承担何种责任？
由于在实践中，存在着许多问题，因而必须采取一些措施，确保部分积累式顺利运行。
（一）合理确定工资计提比例
合理确定工资计提比例是实现积累的前提。在市场经济条件下，影响计提比例高低的指标、因素表现出多元化、分散型的特点。从宏观上，必须对人口、工资、物价、利率等因素作长期预测和相关分析。比如工资与物价相关关系对计提比例的影响，若均衡价格增长率长期低于平均工资增长率，就应适当降低计提比例：如果均衡价格增长率长期高于平均工资增长率就应适当降低计提比例。从微观上看，必须对保险人的年龄、性别、缴费年限、工资变动、平均寿命作出预期。由于我国经济周期变动频繁，经济发展与经济增长极不平衡，测定中长期费率，要保持较长的平衡期，有相当难度。在既保证离退休职工的生存权益和基本权益，又确保企业支付能力不影响经济发展的前提下，目前统筹的比例和积累要通过精算并结合地方的情况来确定。这必须遵循两个原则：其一，按照大数法则，统筹层次越高，保障范围越大，积累率相应降低；其二，经济发展状况较好的地区，积累率相应提高，退休费用负担重的地区，积累率相应降低。
为了减轻企业的负担，缓解养老保险不足的矛盾，可以从国有资产存量中划出一部分，用于弥补养老保险资金不足，选择国家分担方式降低企业缴费率，对于推进养老保险改革和国有企业改革具有重要意义，也不会造成国有资产流失，因为建国以来所积累的国有资产中，有一部分是靠支付职工低工资而形成的。国家从国有资产存量中划拨一部分用于养老保险资金的积累，不能看作是国有资产流失，而属于归还“寅吃卯粮”的“欠帐”（传统体制中并没有预留养老保险资金）。另外，用一部分国有资产存量补充养老基金，可以降低企业的缴费率，从而使企业成本支出减少，利润相应增加。对国有企业来说，利润的增加最终会使国有资产增加。
（二）强化基金征集手段
基金足额、按时地收缴是实现部分积累的基础，而使基金足额、按时地收缴，应强化基金征集手段。目前，养老保险金除少数靠社会保障机构上门征收外，绝大部分由金融部门代扣代缴。银行向商业化过渡后，存在利益关系问题，代扣基金的积极性不高，再者，商业银行不具备强行划拨基金的职责，征集手段需要强化和创新，可以考虑由税务部门代替银行承担这个责任，先由社会保险机构提供企业（结算户）名单和征缴额，地方税务按此征收。
（三）合理营运基金保值增值
基金的合理营运、保值增值是实现积累的关键。随着社会主义市场经济的逐步建立，我国社会保险事业不断拓展，社会保险基金也日益增加。据财政部统计，到1995年底全国共收缴养老基金943.7亿元，支出830亿元，历年滚动运行已经结余约448.7亿元〔1〕。积累性质的养老保险基金，具有现在投保、未来收益的特征，同时养老保险基金的聚集一般采取多次逐期上缴的方式。在此情况下，如果积累的基金不能在保值的基础上有所增值，一方面将影响到企业和职工投保积极性，降低投保者未来受益水平，大大弱化了部分积累式的自我保障功能；另一方面将造成相当数量社会资金的人为闲置与浪费。因此如何使社会保险基金实现保值增值是不容忽视的问题。根据我国现行政策规定，养老保险基金的80%用来购买国家特种定向债券和存入银行，这样风险较低。但是与物价指数相比，积累基金非但达不到增值的目的，相反在某种程度上是贬值。据有关资料显示，1994年底，全国养老保险累计结余305亿元，利息收入仅为23.7亿元，收益率仅为7.9%，物价上涨指数高达20%—25%；1995年底全国养老保险基金累计结余448.7亿元，收益率为9.024%，物价上涨指数虽然有所平抑，但仍为10%左右〔2〕。显而易见，这种狭窄投资渠道的收益率远低于物价上涨指数。因此，必须考虑其他措施来实现基金的保值增值，使个人帐户为主积累式资金充分发挥自我积累功能，以有助于我国养老保险模式由现收现付向部分积累式顺利过渡，但这首先有赖于在宏观上实现物价水平的基本稳定。
实现基金的保值增值，可采取以下几种方式：
1、用现有的国债进行自营自销。我国现行的证券市场已日趋成熟，在条件具备的情况下，可用国债进行现货交易、期货交易等，同时可委托证券部门或有关投资公司通过各种方法进行投资，从而获得高于国债规定利率的回报。
2、集中资金投入国家重点建设项目。国家大型重点建设项目一般使用周期长，收益时间长，收效稳，因而投资重点项目具有较强的稳定性，风险也较小，同时可以解决国家建设资金不足的问题。
3、委托银行办理信贷业务。由于银行掌握的市场信息广，社会保险基金管理部门可与银行签订协议，由银行全面负责资金的运营并对资金的具体运营进行监督。协议规定的期限满后，由银行直接付给社会保险基金管理部门本金及收益，并向基金管理部门收取手续费。
4、成立隶属于社会保险基金管理部门的非银行金融机构，直接承担基金投资工作及其管理责任，组织配备专职业务人员，专门负责研究基金的投资。
投资虽然具有购买国债及存入银行不可比拟的收益，但收益往往与风险并存，这要求无论采取何种投资，都必须遵循安全性、收益性、流动性三个原则。
（四）坚持民主理财和保险基金运营公开化
部分积累式成功运行，要坚持民主理财和保险基金运营公开化。在我国，对养老保险基金财政折借，逾期不还，政府官员指令性贷款或社会保险基金管理部门挪用现象较严重。因此应加强对基金实际操作部门的财务管理与监督。在政府的统一领导下，组建由财政、审计、监察、企业单位代表，职工代表等多方面人士参加的“社会保险基金管理委员会”，作为社会保险工作的最高决策机构，负责制定统一社会保险政策，对从事社会保险具体业务部门进行管理和监督，纠正过去财务活动中资金挪用等不规范行为，同时，把社会保险基金运营工作完全置于社会民众监督之下，达到公开化：第一，今后在编制实施各年度的“基金收支计划”时，应视同财政收支预算一样，向各级人民代表大会作出书面报告，并接受人民代表大会及其常务委员会的监督。第二，要定期在各地主要新闻媒介中公布“社会保险基金”的收付结余状况，时刻接受人民群众的监督。第三，由社会各界的权威人士组成“基金监事会”，社会保险基金的运作必须接受监事会的监督。只有这样才能保证部分积累顺利推行。
（五）建立应急性的责任准备金制度
我国的部分积累式应该从每年征集的养老保险金中提取约3%作为硬性的基金积累，根据时间长短和支付数额大小，分级管理三级责任准备金。支付三个月以内的养老保险待遇为第一准备金，一年以内的养老待遇为第二准备金，用于应付将到来的人口老龄化社会养老待遇支付称为第三准备金。
（六）部分积累制下财政的责任与义务
社会统筹与个人帐户相结合，奠定了与个人在基本养老保险金缴纳上的具体量化指标。财政的责任是在基本养老保险费税前列支、个人养老保险费不交个人所得税的前提下明晰地实现的。特别是从长远看，我国人口老龄化与通货膨胀的双重钳制，使得部分积累式征集率超过了极限，必须且只能由财政来承担终极责任。因此，国家和各级地方政府应抓住目前环境相对宽松的时机，从养老保险基金财政预算的角度，为迎接人口老龄化的高峰与应付各种风险的发生，介入保险基金的管理，作出担负终极责任的安排：
1、建立相对独立的养老保险基金预算，实行专门化的管理与政府经常性支出的分离，以预防届时可能出现的危机，保证政府对职工承诺的实现。
2、财政部门要对养老保险基金的筹集和支付方式范围和标准等一系列影响到国民收入分配和再分配的因素进行宏观调控。
3、制定规范、标准的财务和会计制度，对社会养老保险基金经办机构的微观经营管理活动予以指导。
4、对养老保险金用于购买国债作出营运上的优先安排。
收稿日期：1997—09—10
注释：
〔1〕金宝：《养老保险制度改革的问题与对策》，《经济改革与发展》，1995年第8期。
〔2〕金宝：《养老保险制度改革的问题与对策》，《经济改革与发展》，1995年第8期。