摘要：自从改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，但是与我国经济社会巨大发展所不相匹配的是，我国土地管理制度却出现了很多问题。本文研究了我国现行的土地管理制度，找出了我国土地管理存在的一些问题，同时提出对于我国土地管理制度改革的一些意见，仅供参考。
关键词：土地制度；中央地方关系；重构；反思
土地，是人类得以生存和居住的根本所在，纵观历史，人类所有的大规模冲突几乎都与土地有关。在当今中国社会，由于土地问题而引发的社会纠纷与冲突一直都是社会治安的难点，同时这种问题甚至有着愈演愈烈的趋势。土地领域中国大量问题与冲突不断出现，一方面与土地产权制度不清，而使现行土地管理制度存在某些缺陷而一直没有得到解决。本文将讨论我国现行土地管理制度的不足，反思这些不足产生后果，并且对于土地管理制度的重构提供一些思路。
一、现行土地管理制度现状与问题
1997-1998年，我国相继颁布实施了《土地管理法》与《刑法》的修正案，于是我国现行的土地管理制度得以确立。相比于这段时间之前的土地管理制度，新制度的变化关键点在于以下几个方面。第一，党中央国务院以及中央只能机构对于我国目前的耕地流失现象十分关心，一定要守住十八亿亩耕地红线，以此要确保足够数量的耕地来保证粮食安全。第二，中国土地归全体人民所有，归集体所有，中央切实希望提高土地的资产价值，造福于人民大众。第三，虽然国家一定程度上助推了房地产发展与开发区建设对于耕地的占据行为，但是中央支只惩罚集体土地的权利人，剥夺集体土地的建设用地开发权，乡村建设用地不再批复，仅仅批复国有土地建设项目。第四，集体所有的土地必须先转变性质变为国有土地才可以进行建设开发，政府变为唯一的土地资源供应商，政府得以统筹全局。第五，中央政府要求地方政府，对于耕地要占多少补多少，在省这一级别保证耕地总量不减少。最后，中央建立了极其严格而且权利集中的土地使用计划审批制度，加以严格的监督，保证这一套制度的实施。
但是这一套逻辑严密、执行严格的制度体系现在却出现了很多问题。第一，因为各地对土地财政的高度依赖，我国的耕地形势一直很严峻，到2010年前后，耕地已经逼近18.27亿亩左右，严峻的现实已经让中央政府十分关切。第二，又有中央严格控制建设用地供应来合理配置土地资源的目标基本没有实现。为了保证利益，某些地方政府甚至出现了数百亩规模的政府大楼，而且高校可以通过中央划拨的方式获取土地资源，因此各大高校的规模越来越庞大。第三，乡村土地市场被法律关闭，导致农民失去了最重要的对自己土地的开发权，除了小产权房以及违法出租等方式，农民无法从土地上获得更多的利润，这就导致了城乡二元分化更加严重，农村逐渐走向衰败。第四，土地出让让各级地方政府尝到了巨大的甜头，也让各级政府都染上了不同程度的土地财政依赖症，这种方式在无形中削弱了中央政府宏观调控的能力与效果，同时也推动了房价的高涨，引起了社会不满。
二、现行土地管理制度产生问题的原因
中国现行土地管理制度可以说是全世界最严格的土地管理制度，但是这种问题为什么会产生巨大的问题，值得政府以及社会全方面思考。事实证明，在利益的诱惑之下，严格的监管措施也没有挡住各方利益相关者非法违规用地的行为，同时严格的监管措施也没有为中国土地管理找到有效、有力的运转渠道，甚至有更为恶化的趋势。仅仅寄希望于靠党规党纪、法律法规、个人思想水平以及严格的监管制度，无法从根本上解决中国管理制度中存在的问题。要想从根本上解决问题，就要追本溯源，找到问题核心所在。
第一，中央政府土地管理目标冲突。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆中央政府希望保证足够的土地供应，确保粮食安全，同时也希望提供足够的建设用地保障经济建设需要，推动中国城镇化以及工业化进展。中央政府希望国有土地尽可能升值，增加土地收益，同时防止地方政府因为利益过分剥夺公民的土地权利。然而问题在于，这些目标理论上是平行的，但是实际行政过程中很多情况下都是冲突的并不是和谐统一的。比如在出现社会不和谐因素或者民众强烈不满时，我国一般会选择和谐稳定而不是经济发展。
第二，地方政府行为。地方政府为了自己的利益，会想尽一切办法从土地中受益，这些方式方法都是造成现行土地管理制度出现问题的重要原因。中央政府对地方政府的考核中很重要的一项就是地方政府的城市化率，提升城市化率，就要规划先行，很多地方政府就借着城市规划的机会，大手笔扩大城市规模，搞重复建设。现行的新农村建设政策也是一个可以钻的漏洞。很多地方政府在财政收入的刺激下，强行撤村迁居，将农民集中居住，把节省下来的地进行建设开发。一些地方政府利用土地复垦的机会，使用优质土地招商引资，同时将劣质土地复垦建设，复垦土地多是鱼塘、滩涂与坡地等不适宜耕种的土地。
第三，地方政府官员的利益举动。对于官员的升迁，中央政府有着很大的话语权，耕地保护力度也是官员考核指标之一。但是这项指标更多是控制省一级官员，然后省级官员将指标下放到地方政府。只要地方政府向上报的指标合格，省级官员一般不会在意新开垦耕地是开垦在山顶上还是开垦在滩涂上。
三、土地管理制度的重构
土地管理制度重构，可以从以下几个方面进行。
第一，进一步明确国有土地与集体土地产权。
财产的所有者必须要实体化才能够防止来自其他方面的损害。集体或者国家只有切实享有各种应该享有的土地所有者权益，才能够不被土地管理者或者代理人肆意挥霍。
第二，立法明确集体土地与所有土地的平等关系
国家不应该基于耕地保护或者其他原因，不适当剥夺集体土地所用人的权益。按照所有权平等的原则，保证土地所有人的法律地位各项权利的平等。同时放弃只有在国有土地上才可以进行建设的观念，保障集体土地应有的开发与建设权。
第三，适当改变政府的土地管理职能。秉持适当、必要、相称原则，在保护耕地不流失、地方政府利益得到保护、中央地位不被削弱的前提下，改变以往不适宜的土地政策与手段。
总结
为保障我国城镇化的有效推进，保障粮食安全，同时保障各级政府的利益与人民利益不受损，应当对现行土地制度进行改革重构，让土地制度能够更加保障我国经济的不断发展。
参考文献
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论文作者:杨学强
论文发表刊物:《基层建设》2017年第8期
论文发表时间:2017/7/14
标签：土地论文; 管理制度论文; 地方政府论文; 耕地论文; 中国论文; 中央政府论文; 重构论文; 《基层建设》2017年第8期论文;